浙江省山區26縣推動科技人才創新創業的注意力配置研究

翁晨　朱恩澤

摘要： 激發科技人才創新創業活力對推動浙江省科技創新、高質量發展建設共同富裕示范區至關重要。選取浙江省山區26縣2022年公布的26份政府工作報告為研究樣本，結合注意力配置理論，采用QSR Nvivo 11質性分析軟件對報告進行分析。研究發現：山區26縣政府對推動科技人才創新創業的總體關注度偏低，注意力配置并不均衡；在推動科技人才創新創業的4個維度中，山區26縣政府更多關注平臺建設，而在市場環境創建和人才引育方面的關注程度相對較弱，與浙江省政府的關注重點存在較大不同。研究從縣域視角切入，為浙江省山區26縣政府優化推動科技人才創新創業注意力配置提出意見建議，并為其他區域打造面向科技人才的優質創新創業生態環境，構建引育和激勵科技人才的長效機制提供一定的參考借鑒。

關鍵詞： 浙江省；山區26縣；科技人才；創新創業；注意力配置；文本分析

中圖分類號： C934文獻標志碼： A文章編號： 1673-3851 （2023） 12-0657-07

Study on the attention allocation of promoting innovation and

entrepreneurship of scientific and technological talents in

26 mountainous counties of Zhejiang province

based on text analysis

WENG? Chena， ZHU Enzeb

（a.Service Center for Social Science Development; b.Division of Science and

Technology，? Institute of Science and Technology， Administration， Zhejiang Sci-Tech University， Hangzhou 310018， China）

Abstract：? Stimulating the innovation and entrepreneurial vitality of scientific and technological talents is crucial to promoting scientific and technological innovation in Zhejiang province. It also contributes to the high-quality development of the demonstration area of common prosperity. This study selected the 2022 government work reports of 26 mountainous counties as samples， combined with the theory of attention allocation， and adopted QSR NVivo 11 analysis software to analyze the reports. It is found that the 26 county governments in mountainous counties pay little attention to promoting innovation and entrepreneurship of scientific and technological talents， and the allocation of attention is not balanced. Among the four dimensions of promoting innovation and entrepreneurship of scientific and technological talents， the 26 county governments pay more attention to platform construction， while pay less attention to market environment creation and talent cultivation， which is quite different from the focus of Zhejiang provincial government. From the county perspective， the study puts forward suggestions for the 26 county governments in mountainous counties to optimize the allocation of attention to promote innovation and entrepreneurship of scientific and technological talents. It also provides certain reference for other regions to build a high-quality innovation and entrepreneurship ecological environment for scientific and technological talents， and to build a long-term mechanism for breeding and motivating scientific and technological talents.

Key words： Zhejiang province; 26 mountainous counties; scientific and technological talents; innovation and entrepreneurship; attention allocation; text analysis

山區26縣是浙江省高質量發展建設共同富裕示范區的關鍵點和突破口。2021年12月，浙江省發改委出臺了《浙江省山區26縣跨越式高質量發展實施方案（2021—2025年）》，山區26縣由此進入了加速發展階段。在創新驅動發展的過程中，發揮科技人才的作用至關重要。然而，由于浙江省山區26縣發展存在前期基礎薄弱等問題，科技人才在山區26縣的創新創業仍存在諸多難點痛點，有待地方政府合理解決。從注意力視角分析，地方政府在相關工作的決策和執行過程中，會把注意力分配在地區經濟發展、民生保障、社會穩定等多個方面。但注意力是一種有限的資源［1］，山區26縣地方政府如何配置有限的注意力資源才能更好地推動科技人才創新創業，是值得思考和探究的問題。同時，分析山區26縣當前推動科技人才創新創業的政策配置，將有助于了解這些地區在當前發展階段的優勢與不足，助力浙江省高質量建設共同富裕示范區的建設。

自2015年《國務院關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》發布以來，創新創業領域逐漸成為研究熱點，而科技人才作為創新創業的主體成為其中的關鍵。眾多研究者圍繞科技人才創新創業展開了研究，主要內容可歸納為以下幾個方面：其一，很多研究聚焦于省域科技人才創新創業相關政策文本，從政策發布的機構、地區等文獻屬性出發來分析評價區域內相關政策的整體狀況［2］。如王洪波［3］圍繞政策的數量、形式、制定部門、措施等方面剖析了浙江省科技人才創新創業的政策環境，發現浙江省科技人才創新創業政策環境存在政策的權威性相對偏弱、協同性有待增強等問題。其二，也有不少研究者從政策演變視角對科技人才創新創業領域進行探究，從時間維度梳理了相關政策的演化規律。如陳星平等［4］選取1978年以來的40篇中央政府工作報告作為研究樣本，發現政府對科技人才創新創業總體注意力呈波浪式上升，出現三個峰值，且在不同時期的關注側重點各有不同。而程華等［5］通過對1996—2016年期間浙江省科技人才的創新創業相關政策分析發現，浙江省的相關政策已經形成了“探索階段—發展階段—深化階段—成熟階段”的演變路徑。此外，還有研究從科技人才創新創業的環境［6］、激勵機制［7］及其與經濟發展的協調性［8］等角度展開研究。

綜上可見，以往研究者從科技人才創新創業的相關省域政策比較分析、階段政策演變、外部環境和激勵機制等視角展開了深層次、多方位的探討，并取得了豐碩的研究成果。然而，少有研究聚焦縣域政府工作報告文本，從相對微觀的視角對科技人才創新創業政策重心進行探討。同時，已有研究以定性研究為主，少有文本量化研究。此外，在浙江省支持山區26縣發展、補齊共富“短板”的政策背景下，山區26縣科技人才創新創業政策體系有不同的發展結構和發展軌跡［9］。因此，本研究基于注意力配置理論，采用文本分析法，測量浙江省山區26縣地方政府在推動科技人才創新創業過程中的注意力配置情況，剖析其決策工作部署，并與浙江省全省的科技人才創新創業推進工作進行比較分析；在此基礎上，為山區26縣地方政府優化注意力配置提出了對策與建議，從而為進一步推動科技人才創新創業提供政策“著力點”、優化相關地區現有科技人才工作提供一定的參考。

一、研究設計

（一）研究框架本研究以浙江省山區26縣為主要研究對象，首先分析山區26縣科技人才創新創業的現狀及問題；然后基于注意力配置理論，測量山區26縣政府對科技人才創新創業情況的注意力配置情況，從市場環境、平臺建設、人才引育、服務與保障4個維度，剖析山區26縣政府目前關注科技人才創新創業的主要問題，進而針對問題提出相關的對策和建議。

（二）研究方法根據Ocasio［1］提出的注意力配置理論，組織決策者的關注重點基本決定了組織的決策部署重點，因此推動科技人才創新創業的進展在很大程度上取決于政府決策者是否將注意力聚焦在這一領域［10］。文本分析法能對文本內容作系統、客觀的定量和定性分析，目前已經在社會科學研究領域得到了較為充分的運用實踐。其原理是基于“薩丕爾—沃爾夫假說” （Sapir-Whorf Hypothesis） ，即人們關注世界所形成的認知理念可以通過其語言表達出來［11］；一段話中某個詞語出現的頻率越高，發言者在該詞語所代表信息中配置的注意力程度也就越高。政府作為公共組織，其注意力的分配情況可以在很大程度上體現政府對于某個方向或領域的重視程度［12］。因此本研究采用文本分析法，選取山區26縣政府工作報告為研究樣本，利用QSR NVivo 11質性分析軟件選取關鍵詞并編碼，通過測量山區26縣政府工作報告的注意力配置，探究山區26縣推動科技人才創新創業的關注重心。

（三）數據來源以浙江省山區26縣為研究對象，本研究收集了26個縣區地方政府網站官方公布的2022年政府工作報告全文作為研究樣本。在此基礎上，本研究收集浙江省2022年度政府工作報告，將浙江省政府對科技人才創新創業的注意力配置整體情況與山區26縣政府進行對比。地方政府工作報告在兩會期間發布，經歷內容起草、意見征求和接受審議等流程，嚴謹規范，具有相當高的權威性。報告內容涵蓋地方政府對2021年和過去五年的主要工作回顧、今后五年的工作目標以及2022年的主要工作任務，是政府注意力集中點的重要傳達載體。因此，通過對這些文本的分析能夠充分了解地方政府在推動科技人才創新創業過程中的注意力配置重心。

二、山區26縣科技人才創新創業的現狀分析

（一）山區26縣科技人才創新創業的政策數據分析

根據《2022年浙江省政府工作報告》，從浙江省整體來看，2021年浙江省各個市縣區共計引進人才139萬人，發放創業擔保貸款38億元，扶持創業6萬人，可見近年來浙江省為推動科技人才創新創業投入巨大，相關工作已有成效。筆者進一步收集浙江省山區26縣科技人才創新創業相關數據情況，結果如表1所示。從表1可以看出，2016—2021年期間，山區26縣地方政府共計發布30項與推動科技人才創新創業相關的政策，有三分之二以上的地區在這五年內至少發布了1項相關政策文件。山區26縣發布的30份文件包括18項意見和12項通知，既涉及綜合性的科技創新、人才發展方面，如《淳安縣人民政府關于加快科技創新推動高質量發展的若干意見》《衢州市衢江區人民政府關于激勵高層次人才創業的實施意見》等；也有具體的激勵人才創新創業的配套輔助措施，如《蒼南縣人民政府辦公室關于進一步加快小微企業園高質量發展的若干意見》、泰順縣人民政府《關于發展眾創空間推進大眾創新創業的實施意見》等。一般而言，意見類文件具有較強的指導意義，而通知類文件的適用范圍往往更為廣泛。由此推斷，山區26縣在推動科技人才創新創業領域的政策以指導性、規范性為主，從數量和類型上來看處于初步探索階段。

（二）山區26縣科技人才創新創業環境存在的問題

雖然山區26縣在推動科技人才創新創業方面各有特色和成果，但與浙江省整體情況相比較而言，山區26縣仍存在較大的完善空間。根據表1，截至2022年年底，淳安縣、平陽縣等7個區縣尚未在本地區政府官方網站上公布近三年內的科技指標統計數據，甚至統計指標中無科技指標分類，此類地區在山區26縣中占比接近四分之一。文成縣、常山縣等8個區縣在近五年內沒有出臺任何與推動科技人才創新創業相關的專項政策文件。由此可以推斷山區26縣科技人才創新創業環境存在的問題：部分地方政府對科技人才創新創業的重視程度不足。根據科技指標統計數據和2021年地區生產總值情況進行進一步分析，山區26縣中有11個地區2021年地區生產總值尚未超過200億元；同時，即使是山區26縣中地區生產總值最高的平陽縣和柯城區，也未及時對科技指標相關數據進行統計。統計數據是體現社會經濟發展情況的晴雨表，結合已有的山區26縣各地區推動科技人才創新創業的相關政策文件，可以推斷出山區26縣存在的問題：經濟基礎較為薄弱，信息披露不充分，激勵和監管體系尚未成熟完善。當前的相關政策多注重短期的激勵，甚至存在重復獎勵等情況；而前期的基礎性培育和長期的成效跟蹤反饋機制都少有提及，這將導致地方政府看似為推動科技人才創新創業投入了大量資源，但政策落地的實際成效性和可持續性都大打折扣。

三、山區26縣推動科技人才

創新創業的注意力配置在對山區26縣科技人才創新創業現狀分析的基礎上，進一步探究山區26縣地方政府如何決策推動當地科技人才創新創業。本研究利用QSR NVivo 11軟件，對山區26縣的相關政策文本進行編碼分析，從而測量得到山區26縣政府推動科技人才創新創業的注意力配置情況。

（一）研究維度與關鍵詞本研究首先將26份政府工作報告內容進行合并，以文本形式導入QSR NVivo 11軟件進行分詞和詞頻分析。研究邀請了兩名研究生分別從軟件輸出的7657個分詞結果中篩選出所有與科技人才創新創業相關的關鍵詞，剔除無效關鍵詞，合并同類關鍵詞；并請一位專家對結果進行審核。然后根據這些關鍵詞特征，參考陳星平等［4］、李燕萍等［13］對于人才政策的分類研究，結合《浙江省人民政府關于大力推進大眾創業萬眾創新的實施意見》中的政策標題內容，將政府工作報告中涉及科技人才創新創業的內容劃分為市場環境、平臺建設、人才引育、服務與保障4個維度，將所選關鍵詞與4個維度分別歸類，結果如表2所示。

由表2可以看出，市場環境維度包括“營商環境”“產業項目”“融合發展”“市場化”“招商引資”“市場主體”“開辦登記”“開放合作”“知識產權”“公平”共10個關鍵詞，平臺建設維度涵蓋“培育”“產業園”“小微企業”“研究院”“特色小鎮”“研發中心”“創業園”“孵化器“眾創空間”共9個關鍵詞，人才引育維度包括“引進”“院士專家”“高層次人才”“人才引育”“培養”“高校畢業生”“鄉賢”“引才計劃”“青年人才”共9個關鍵詞，服務與保障維度包括“公共服務“共享”“住房”“服務體系”“審批”“創新服務”“服務平臺”“人才政策”共8個關鍵詞。4個維度的關鍵詞數量大致相等；市場環境維度關鍵詞相對較多，同時也較為分散；服務與保障維度關鍵詞略少，更為集中。

（二）注意力配置的分布在表2關鍵詞的基礎上，利用QSR NVivo 11軟件對文本內容進行編碼分析，共計編碼1692項。參考李曉溪等［14］的方法，研究以關鍵詞覆蓋率衡量注意力配置情況，關鍵詞覆蓋率為QSR NVivo 11導出的關鍵詞參考點數目與山區26縣地方政府工作報告的句子總數的百分比，覆蓋率越高，表明該關鍵詞分配得到的注意力越高，最終結果如表3所示。

根據表3，從總體來看，在山區26縣的政府工作報告中，與推動科技人才創新創業的相關內容達到了18.95%的覆蓋率，即山區26縣政府在年度工作中將接近五分之一的注意力分配到了推動科技人才創新創業上。在市場環境、平臺建設、人才引育、服務與保障4個維度的注意力所占比重分別為4.31%、5.77%、4.11%和4.76%；以平臺建設維度最受關注，其次為服務與保障維度，市場環境維度和人才引育維度的注意力相對偏低。因此從政府工作報告的關注重點來看，目前山區26縣政府在推動科技人才創新創業的過程中更加關注平臺建設以及服務保障，是4個維度中相對更需要長期培育建設的維度。因地理位置、地形地貌等原因，山區26縣的經濟和社會發展程度在過去較長的時間里都低于全省平均水平，在整體基礎較為薄弱的情況下，山區26縣選擇優先重點建設平臺和落實服務保障，進而吸引人才，優化市場環境。同時，人才引育是推動創新創業的核心驅動力，是實現區域經濟發展的關鍵性要素，應當進一步提高對人才引育的重視程度。

具體來看，在平臺建設維度，主要關注“培育”“產業園”“小微企業”“研究院”“特色小鎮”“研發中心”等方面，所占比重分別為2.35%、1.75%、0.46%、0.38%、0.21%和0.21%，可見平臺建設維度中主要關注對產業園、小微企業的平臺培育。在市場環境維度，主要關注“營商環境”“產業項目”“融合發展”“市場化”“招商引資”“市場主體”等方面，所占比重分別為0.85%、0.81%、0.75%、0.53%、0.46%、0.44%，可見市場環境維度中山區26縣政府更為關注營商環境的優化，產業項目的招引等。在人才引育維度，主要關注“引進”“院士專家”“高層次人才”“人才引育”“鄉賢”“高校畢業生”“培養”等方面，所占比重分別為1.58%、0.52%、0.50%、0.46%、0.28%、0.27%和0.25%，人才引育重點是引進院士專家等高層次人才。在服務與保障維度，主要關注“公共服務”“共享”“審批”“服務體系”“住房”“創新服務”“服務平臺”等方面，所占比重分別為1.27%、1.02%、0.69%、0.57%、0.54%、0.34%和0.21%，這一領域山區26縣政府的關注重點更多的在于推動科技人才創新創業過程中的公共服務保障措施。

（三）與浙江省總體情況的比較分析在上述分析的基礎上，同樣對2022浙江省政府報告關于科技人才創新創業的注意力配置進行分析，并與山區26縣地區的政府注意力配置情況比較，結果如表4所示。

通過對山區26縣地方政府在推動科技人才創新創業中注意力分配情況與浙江省總體情況的比較分析，從表4可以發現，不同地區與全省的注意力分布也呈現出差異。其一，在關鍵詞相同的情況下，與推動科技人才創新創業的相關內容在浙江省政府工作報告中達到了24.13%的覆蓋率，明顯高于山區26縣政府工作報告的18.95%，山區26縣地方政府對于推動科技人才創新創業的重視程度還是低于全省總體水平。其二，不同于山區26縣政府最為關注平臺建設維度，浙江省政府在4個維度中對于市場環境的注意力比重最高，為9.79%，說明全省對于科技人才創新創業的關注可能從更為宏觀的市場大環境角度考慮，而山區26縣政府則側重更具體的平臺建設。其三，服務與保障維度無論是在全省還是在山區26縣的政府工作報告中，都獲得了較高的關注度，而人才引育維度則在兩類報告中的關注度都相對較低。

四、結語

（一）研究結論本研究選取浙江省山區26縣發布的2022年政府工作報告作為研究樣本，采用QSR NVivo11分析軟件進行山區26縣政府推動科技人才創新創業的注意力配置分析，主要得出以下結論：

1.山區26縣政府對于推動科技人才創新創業的總體關注度有待加強

總體來看，在26份山區26縣2022年地方政府工作報告中，與推動科技人才創新創業相關的內容約占據各報告篇幅的五分之一，而浙江省的2022年政府工作報告中相關內容約占全文的四分之一。在長度有限的報告文本中，篇幅最直觀地展現了地方政府的關注重點，可見目前山區26縣地方政府對于推動科技人才創新創業方面關注和重視程度還有待加強。科技人才是科技創新的關鍵，科技人才創新創業是推動區域經濟發展的重要力量，山區26縣政府應當足夠重視吸引科技人才在山區26縣創新創業，進一步開發區域科技人才資源，助力地方經濟社會跨越式發展。

2.從各地方政府發布的工作報告來看，仍存在政府注意力配置不均衡的問題

政府的支持和引導能夠顯著影響科技人才創新創業，地方政府的關注重點也在很大程度上決定了當地的人才工作重心。從研究涉及的政府工作報告可以看出，當前山區26縣政府更多地關注平臺建設，而在市場環境創建和人才引育方面的關注程度相對較弱。首先，平臺是科技人才創新創業的載體，能夠吸引科技人才加入到創新創業活動中來，但僅靠平臺建設并不能完全調動科技人才創新創業的積極性。其次，科技人才創新創業離不開整體的市場環境，唯有降低創新創業門檻，激發創造活力，營造公平、開放、包容的市場環境，才能夠真正吸引優質人才在山區26縣內落地生根，創新創業。最后，筑巢引鳳棲，花開蝶自來。優秀的科技人才的引進和培育需要地方政府根據地方產業特色優勢和發展目標，有計劃、有方向地引進專家人才，并培養本土優秀人才。

3.山區26縣與浙江省政府注意力的配置情況存在不同

相較而言，浙江省全省更為關注市場環境，而山區26縣政府更為關注平臺建設。省級政府與區縣地方政府的不同站位，往往能夠影響政府在決策中的權衡。浙江省政府高度重視打造一流的營商環境，“最多跑一次”、數字化改革等的不斷深入都是浙江省政府促進公平競爭、優化服務的體現；而山區26縣政府則是在浙江省域已經高度重視市場環境的前提下，從更微觀的角度，把當地的平臺建設作為工作重點，更為基礎性地支持科技人才有效開展創新創業活動。

（二）對策與建議結合上述結論，為進一步推動山區26縣科技人才創新創業，本研究提出以下對策與建議。

1.堅定方向，持續提高對推動科技人才創新創業的關注程度和支持力度

高質量建設共同富裕示范區，建成高水平創新型省份和科技強省，人才必不可缺。由于浙江省內不同地區發展不平衡不充分，以山區26縣為代表的的區域尚存在較大發展潛力，科技人才在山區26縣范圍內創新創業的積極性和活力還有待釋放。為進一步實現跨越式發展，山區26縣政府應持續加強對于科技人才創新創業的關注度，堅持人才強縣戰略，更大力度地落實國家和省市人才政策，實施海內外高層次人才引進計劃，加快對科創領軍人才的引進和培育。充分發揮政府的引導作用，挖掘本區域的自然資源、歷史文化等地方特色，基于地方發展戰略和產業發展方向差異化引才留才。加大政府的財政投入，在發揮政府財政資金引導作用的基礎上引入企業資金作為主導，社會資金作為輔助，推動銀行、保險、證券等各類資源要素投入對科技人才創新創業活動全過程，激發人才創新創業的動力與潛能，集中資源打造具有地方特色的創新創業高地。

2.均衡關注，全面打造面向科技人才的優質創新創業生態環境

其一，加強頂層設計，構建以創新創業發展為導向的人才引育體系。山區26縣政府應在銜接上級政府出臺的相關政策的基礎上，立足本區域的產業結構布局和發展需求等，充分調動資源，加緊出臺和完善各類人才創新創業政策，做到政策體系對科技人才創新創業活動的前置引導和前面覆蓋，從而實現合理人才引進及培育，為地區跨越式發展注入新的活力。其二，創新體制機制，健全從個人到團隊的全方位、全過程配套政策體系。精準對接當地需求，注重問題導向、技術需求轉化，根據不同人才類型，制定分類別、個性化的考核評價體系，推行職稱評審分類改革。其三，維護公平競爭的市場秩序，加強知識產權保護，建設知識產權政策體系，強化對失信行為的懲戒。從法律層面為創新創業發展提供保障機制，營造良好的創新創業氛圍和公平透明的法治化市場環境，為所有科技人才打一劑強心針。

3.突出重點，構建引育和激勵科技人才的長效機制

科技人才的培育或引進，需要政府部門采取多樣化手段進行政策宣傳，優化創新創業環境，提供良好的社會服務與保障。第一，山區26縣政府應在積極貫徹落實上級政府部門出臺的相關政策文件的同時，結合各地區具體情況制定適度超出上級人才激勵獎勵力度的本地區人才政策，優化政策體系，確保政策有效落實。構建政府+企業的“雙渠道”引才平臺，堅持直接引進與柔性引進相結合，拓寬引才渠道。第二，為科技人才創新創業提供全流程、“一站式”的服務，建立高層次人才“綠色通道”，探索人才創業創新全生命周期“一件事”改革。完善科技人才生活保障體系，包括商貿休閑設施建設、教育醫療設施配套等，為科技人才解決好住房落戶、配偶就業、子女教育、就醫等“關鍵小事”。免除科技人才創新創新過程中的后顧之憂，使其將更多的精力和熱情投入創新創業活動。第三，構建科技人才激勵政策動態跟蹤反饋機制。能夠實現靈活人才認定與獎勵，并及時根據實際情況反饋跟進服務，建立科技人才創新創業數據庫，有效規范和優化人才可持續發展。

（三）不足與展望本研究以浙江省山區26縣地區為對象，從縣域微觀視角出發，運用文本分析法分析了山區26縣推進科技人才創新創業的注意力配置特征，為調整、優化相關地區科技人才創新創業政策提供了決策參考。但對于山區26縣地區社會經濟發展與政策匹配度情況、科技創新成果轉化情況等問題，本研究尚未涉及。因此，未來還可以進一步擴大樣本的時間范圍和區域樣本數量，挖掘地區產業經濟發展特色與當地科技人才創新創業政策的匹配程度，分析推進科技人才創新創業的政策落地實效，為各地區深度實施創新驅動發展戰略、實現高質量發展提供更充分的科學依據。

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（責任編輯：何淑燕）