新常態下環境應急管理體系研究

丁昕峰，陳乾坤

（1.江蘇常州濱江經濟開發區管理委員會，江蘇 常州 213000；2.江蘇龍衡環境科技有限公司，江蘇 常州 213000）

引 言

近些年來，大型生態環境污染事故頻發，造成了巨大的人員和財產損失，并且對公眾造成了極大的心理恐慌。同時，這些突發環境事件的發生和應急處置也暴露出我國環境應急管理體系中存在的諸多問題和不足，如建設項目審批過程中忽視環境安全隱患、企業環境安全意識淡薄、環境風險防控措施不到位、應急物資裝備準備不足、環境風險的日常管理薄弱、環境應急管理人員信息報告不及時以及應急處置人員業務不熟練等。新常態下，如何健全和完善環境應急管理體系，在突發環境事件發生前有效預防和預警，在突發環境事件發生時高效妥善處置，已經成為擺在各級政府面前的一項迫切任務。

1 環境應急管理體系概述

我國環境應急管理體系的核心是“一案三制”，其中“一案”為突發環境事件應急預案體系，包括了應急預案的制定、備案、演練等工作，“三制”為環境應急管理體制、運行機制和法制。

應急預案是指針對可能發生的突發事件而預先制定的有關計劃，按照責任主體不同，可分為總體預案、專項預案、部門預案、地方預案、企事業單位預案等[1]。

我國環境應急管理法制體系包含憲法、突發事件應對法、環境保護綜合法和單行法、環境行政法規、環境部門規章、自治條例、單行條例、環境保護地方性法規和部門規章及規范性文件。

應急管理體制是指為保障公共安全，有效預防和應對突發事件，避免、減少和減緩突發事件造成的危害，消除其對社會產生的負面影響而建立起來的以政府為核心，其他社會組織和公眾共同參與的有機體系。根據《國家突發環境事件應急預案》，我國環境組織指揮體系由國家層面組織指揮機構、地方層面組織指揮機構和現場指揮機構組成[2]。

2 我國環境應急管理體系中存在的問題分析

據生態環境部統計2022年共發生各類突發環境事件113件，其中重大事件2起、一般事件111起，比2021年下降43.2%，所有事件均得到妥善處置[3]。我國環境應急管理工作及能力建設雖然有了明顯提升，但突發環境事件多發態勢仍未發生根本改變，對照新形勢、新要求仍存在一些問題和不足：

2.1 應急管理體制不夠完善

在體制建設上，獨立的環境應急管理機構并未能全面覆蓋各級政府，特別是基層，機構、人員、編制、經費得不到落實，難以充分發揮綜合協調、運轉樞紐作用，難以適應當前環境應急管理面臨的日益復雜的新形勢和新要求[4]。在機制建設上，企事業單位與相關部門和政府在應對突發環境事件時的銜接不夠暢通；突發事件協同處置時，往往難以在短時間內快速完成信息、人員、資源等的調配；企業環境風險管理相關要求在日常監管中不夠深入，導致環境風險常態化管理不足，亟須建立規范、協調、有序、長效的日常應急管理機制。

2.2 應急隊伍力量薄弱

應急隊伍力量包括專業應急救援隊伍和社會化救援隊伍，普遍存在救援能力和水平不足、裝備數量缺乏、布局不合理等問題。同時，專業環境應急培訓演練基礎條件欠缺，培訓演練強度與真實性不夠，與實戰需要存在一定差距。聯動能力較差，現場處置能力亟待增強；快速拉動和協同能力較差，社會應急力量組織薄弱，難以有效應對較大規模突發性環境污染事件[5]。

2.3 監測預警能力亟待加強

一是監測預警缺乏完備的運轉體系，雖然有應急監測預案、應急監測技術規范，但面對突發環境事件，各方力量往往依靠臨時調配、臨場發揮，難以及時到位、協調開展，從而影響了應急監測時效性。二是監測預警能力有待提高，應急監測人員平時從事的都是環境質量、污染源監測等常規工作，很少有參與較大規模以上突發環境污染事件的經驗，監測人員的應急培訓大多處于應急理論知識方面，應急演練監測也流于形式，缺乏相應的系統培訓和鍛煉，無法發揮出應急監測的實效。當發生突發環境污染事件時，監測人員缺乏先進的快速檢測儀器，很難滿足突發環境事件的應急處置要求[6]。

2.4 應急保障能力不足

一是資金保障能力嚴重不足；二是物資裝備保障能力與實際需求還有較大差距，應急監測儀器設備和應急救援裝備數量不足、配置不合理、技術不夠先進、機動性較差，應急物資裝備的補充、更新、輪換、調運等管理制度尚未建立，應急資源難以高效快速整合、調動；三是缺少環境應急指揮平臺，應急管理信息化水平不高[7]。

2.5 風險防控能力有待提高

普遍存在環境風險企業數量和分布狀況不清的情況，環境風險檔案庫尚未建立；化工園區等重點環境風險區域環境風險防控能力較弱；部分企業環境安全意識落后，消極應對環境安全隱患排查和整治工作；一些企業不重視預案編制、修訂和應急演練工作，預案缺乏針對性和可操作性，風險防控能力不足。

3 新常態下環境應急管理體系建設思路

3.1 加強環境風險管理

預防是環境應急管理工作的重中之重，以往的各類突發環境事件表明地方各級政府在環境應急管理中普遍存在“重處置、輕預防”的問題。新常態下的環境應急管理工作應堅持以環境風險防控為核心，防患于未然。具體來說，要重點做好三方面工作：一是加強建設項目的環境風險防范，制定高污染、高環境風險行業環境應急管理準入和企業退出機制，把環境風險防范作為環評審批和環保“三同時”驗收的重要內容；二是開展環境風險隱患排查和六類設施安全風險專項排查，以涉及危險廢物、持久性有機污染物、重金屬和危險化學品的企業為重點，加強重點環境風險區域（化工園區）、重要環境敏感點（飲用水源地等）及其周邊區域的環境隱患排查和整改；三是推行環境風險源動態管理，建立健全環境風險源動態數據庫，并納入環境應急指揮平臺[8]。

3.2 提高環境應急響應能力

加強環境應急能力標準化建設，積極推進市、區生態環境部門成立環境應急管理專職機構，并配備專職人員。大力提升監測預警能力，健全監測預警網絡，優化升級環境風險預警系統，不斷完善風險信息來源，利用衛星遙感、監測微站點等新技術，提升預警響應能力，規范預警響應措施。不斷提升應急監測能力，結合區域環境風險源特點，分類制定有針對性的應急監測預案。開展應急監測硬件標準化建設，裝備便攜式揮發性氣體檢測儀、便攜式多種氣體分析儀等應急監測設備。加強應急隊伍能力建設，加強業務知識學習培訓，建立專業的應急監測、救援隊伍，完善應急專家庫。加強環境應急演練，制定有針對性的應急培訓計劃和內容，培訓方法要根據實際情況及時調整，定期開展較大規模突發環境事件應急演練，提高應急指揮人員的指揮協調能力、應急隊伍的實戰能力[9]。

3.3 提升環境應急保障水平

完善環境應急預案體系，實行預案的動態管理，各級政府和生態環境部門應及時組織突發環境事件應急預案的修訂和備案，指導和督查企事業單位尤其是重點企業和工業園區完善環境應急預案，制訂或修訂重大風險區域（化工園區、重點流域、縣級以上飲用水源地）環境應急預案，加強各類應急預案編制和修訂工作，確保預案的科學性、實用性和可操作性。加快推進環境應急信息化建設，利用信息技術、通信技術、網絡技術和數據庫技術，建立環境應急指揮平臺。加強環境應急物資保障，開展環境應急物資摸底調查和定期點檢，加強應急物資儲備，完善應急物資的監管、生產、儲備、調撥和緊急配送體系，建立環境應急物資信息庫，實現應急物資動態管理。

3.4 加強事后管理體系建設

開展環境應急過程評估，對突發環境事件發生的原因、過程，以及事前、事發、事中、事后全過程的應對工作進行全面客觀地調查、分析、評估，針對存在的問題，總結經驗教訓，提出改進措施，并對相關應急預案進行修訂完善。開展環境損害評估，為突發環境事件定級、事件損害賠償和責任追究工作提供依據，從根本上解決“違法成本低，守法成本高”的突出問題。實施環境污染修復與跟蹤監測，進行突發環境事件等級認定與責任追究，追究和落實企業防范和處置環境事件的主體責任[10]。

3.5 完善應急管理機制與政策

建立健全突發環境事件應急響應機制，進一步明確各級責任和流程，通過良性互動的工作機制，有效應對和處置各類突發環境事件。深化生態環境與應急管理、海事、交通、公安、衛健等相關部門的應急聯動機制，實現資源共享，信息互通。建立健全應急資金保障機制，設立專項資金，做到專款專用。加快建立健全自上而下的監督、檢查和考核工作機制，實行領導負責和責任追究制度。

4 重點環境風險區域環境應急建設案例

常州濱江經濟開發區新材料產業園位于江蘇常州濱江經濟開發區（以下簡稱“濱開區”）北部臨江板塊，是常州市唯一保留發展的專題化工園區，占地面積11.25平方公里，也是江蘇省首批認定的14家化工園區之一。園區主導產業為化工新材料和新醫藥，目前在產風險企業51家（重大環境風險企業33家、較大16家、一般2家）。

為防范突發環境事件，園區管理機構建立了以濱開區突發環境事件應急指揮中心為核心，與新北區政府（上級）和企業（或事業）單位（下級）形成聯動機制的三級應急救援管理體系。在應急響應時，根據事件實際情況，濱開區突發環境事件應急指揮中心應立即發出響應，并啟動相應的應急救援隊伍，包括公安消防、醫療衛生、氣象水文、新聞通訊、交通運輸等其他救援力量。為切實負起環境應急管理責任，園區出臺了突發環境事件隱患排查制度，結合安全環保專家常態化開展園區隱患排查工作。

園區投資1 100余萬元建設了常州市城北應急物資儲備中心，距離化工園區約1公里，總面積1 000平方米，儲備針對突發情況處置的各類偵檢、個體防護、警戒、通訊、傳輸、堵漏、洗消、破拆、排煙、照明、滅火、救生等物資和器材120余種。同時積極推進智慧化工園區建設，結合園區實際管理需求，投資5 000余萬元，按照“信息化、實戰化、感知化”方向，建設園區安全環保監控預警應急一體化平臺。

園區全面構建了智慧環保監測體系及智慧環保管理系統：借助視頻智能分析功能，可對煙霧、明火等情況實現智能識別，對企業區域位置進行畫面標注，可實現園區平臺對相關監控視頻的實時智能分析；按照“點、面、域、空”四個層次構建了園區全覆蓋立體化廢氣監測，可實現對企業及園區大氣污染情況實時監控及預警管控，并對污染溯源提供技術支撐；投入1.2億元提升園區雨水系統，通過園區“明溝化”改造、河道重構、排澇泵站改造提升等從“企業、河道、排江泵站”端構建了園區水環境三級防控體系及水質全流程監測體系；通過園區土壤和地下水污染遷移轉化及預測預警模型建設等，構建了土壤和地下水智能管理平臺系統。各類監測監控信息傳輸至園區智慧管理平臺，可第一時間發現突發環境事故，利用平臺應急會商系統，充分發揮園區應急指揮調度能力，將園區高空視頻、企業視頻、企業基本信息、應急資源信息等共享至指揮系統，為應急指揮提供輔助決策，同時利用系統功能實現應急指令傳達，為事故應急處置救援和企業應急疏散提供保障，助力園區實現敏捷應急，全面提升園區環境應急響應水平。

5 結語

本文在充分調研分析我國環境應急管理體系建設現狀和面臨的新形勢、新問題基礎上，提出從加強環境風險防控管理、提高環境應急響應能力、提升環境應急保障水平、加強事后管理體系建設和完善應急管理機制等五個方面進一步完善環境應急管理體系。本文的研究對于進一步完善環境應急管理體系，提高全社會對環境風險的認識，有效預防和及時處置各類突發環境事件，保障人民群眾的生命安全和財產利益，推動新常態下經濟社會的全面、協調、可持續發展具有重要意義。