基于利益相關者視角的高校預算績效管理研究

●楊依云

2018 年，中共中央、國務院出臺了《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34 號），提出要“更加注重結果導向、強調成本效益、硬化責任約束”，要加快建立全面預算績效管理體系。2019 年，教育部印發(fā)了《教育部關于全面實施預算績效管理的意見》（教財〔2019〕6 號）。該意見提出，到2020 年底，要初步建立包括部門預算以及轉移支付在內的預算績效管理制度。2020 年，修訂后出臺的《中華人民共和國預算法實施條例》對國內高校開展預算績效管理的要求和實施路徑給予了明確解釋，對高校預算績效管理工作的全面實施提出了更高要求。2021 年，國務院《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5 號），進一步提出要繼續(xù)推動預算績效管理提質增效，加強重點領域的預算績效管理，強化引導約束。近年來，教育部對76 所直屬高校提出了四個方面的要求，即“過緊日子、加快預算執(zhí)行、做好經費統(tǒng)籌、實施預算績效管理”。對于這些要求，我國的大部分高校在預算績效管理方面的工作已經取得了不少的經驗，但是現階段，仍與中央對于全面落實預算績效管理的要求存在不小的差距。

基于教育部提出的要求，深入高等教育績效管理研究并將其應用于實際工作，是提高高校資金使用效益，避免產生資金浪費，加強高校財務管理水平的發(fā)展趨勢。所以，高校事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展離不開建設科學規(guī)范的預算績效管理體系。

一、利益相關者理論在高校預算管理中的應用

（一）利益相關者理論的概念

1984 年弗里曼（Freeman）首次提出了利益相關者理論的含義。該理論提出，管理者是基于平衡各利益相關者的綜合利益要求而開展的管理活動。該理論認為任何組織追求的都是整體的利益，而非個別主體的利益，一個組織的發(fā)展必然需要利益相關者參與并做出貢獻。

（二）利益相關者理論的內容

隨著公共財政與企業(yè)管理理論研究的深入，不少學者認為可以將利益相關者理論導入高校組織管理中，這是高校提升管理水平發(fā)展的必然趨勢。根據日?；顒拥男再|判斷，高校的利益相關者包括了政府層面、管理者、教職工代表、學生、社會公眾等。

高校的各關鍵利益相關者在預算績效編制、預算績效執(zhí)行、預算績效評價過程中的職責和參與程度不同。政府層面不直接控制高校的管理，政府層面作為利益相關者的職責主要是通過撥款及政策法規(guī)影響高校預算的編制，并通過對高校執(zhí)行情況的評價反過來影響后續(xù)撥款。管理者和教職工代表是參與程度最高的利益相關者，負責指導預算績效編制，作為部分經費的使用者參與了預算績效執(zhí)行，同時也是預算績效評價的對象。因此，管理者和教職工代表的職責涵蓋了高校預算績效管理的全過程。學生是高校的服務對象，高校的責任之一就是教學，學生既是接受教育的主體，又是高校的重要組成部分。從經費使用的角度來說，學生是高校教育經費的主要使用者，反過來，學生接受的社會評價與高校有緊密的關聯性，是高校對學生培養(yǎng)投入經費的間接反饋。社會公眾作為高校的評價對象，期望高校培養(yǎng)出能夠推動經濟繁榮、科技發(fā)展、承擔更多社會責任的高素質人才。因此，社會公眾在預算績效評價中的滿意度方面起著重要作用。

（三）利益相關者理論在高校領域的研究與應用

我國在利益相關者理論上的應用于高校領域的研究與應用主要有以下幾個方面：

1.基于利益相關者視角的高校權利委托代理研究。從高等院校分配資金權利的來源角度看，最初公眾將權利委托給了政府，隨后政府又把權利委托給了高校的部分管理者，因此，管理者對高等院校資金進行運作的時候必須對政府和公眾負責，盡量保證對資金進行合理有效的利用。

2.基于利益相關者視角的高校問責機制研究。高校由各方利益相關者共同參與管理，作為利益相關者之一的政府部門任意一方對高校都沒有完整的控制權。因此，有學者認為，必須對高校的經費使用者進行考核和評價，通過建立高校問責機制體現高校利益相關者的需求和貢獻。問責機制的重點是績效考評，即對于預算績效執(zhí)行不佳的行為追責。

3.基于利益相關者視角的高校預算編制研究。預算編制作為資源配置的手段，是指通過對資金使用的安排和調整來協調組織各群體和個人的利益。高校也是利益相關者組織，所以高校的利益關聯具有多樣性。基于利益相關者視角，高校的預算編制是利益相關者運用權力和壓實責任的過程，這對研究預算編制具有重要意義。

上述的研究和分析從不同角度體現了該理論能夠作為高校預算績效管理研究的動因。利益相關者理論能夠作為預算績效評價體系建立的理論基礎和指導具體工作開展的理論依據。

二、高校預算績效管理存在的問題

基于利益相關者理論的視角，高校在實現全面的預算績效管理過程中，存在以下問題：

（一）制度層面

1.預算績效制度碎片化。預算績效管理體系建立的基礎是法律體系的完善，相關領域法律的完善程度能夠直接影響預算績效管理的發(fā)展程度。新《預算法》中有六處出現了“績效”，但對預算績效管理并未做出完整的規(guī)章要求，預算績效制度碎片化問題仍突出。目前，我國統(tǒng)一的績效預算法律并未出臺，高校開展財政項目支出績效評價以自評為主，大部分高校僅完成了年度中期績效監(jiān)督和年末績效自評任務。開展自評工作參考的主要是財政部門制定的績效評價指標評價方法和標準。這些制度和辦法對學校預算績效考核的原則和目標、評價主體以及獎懲措施等規(guī)定并不明確，而對于指標選取、考評周期和流程等具體操作規(guī)范也沒有明確要求。

2.預算績效管理缺少細則。目前，大部分高校已制定本單位的預算績效管理辦法，該辦法制定的目的是為了進一步加強學校預算績效管理，完善學校治理體系，落實各部門、各單位職責，加強預算績效管理的科學可行性和規(guī)范操作性，合理分配學校資源，提高資金的使用效益，實現全方位、全過程、全覆蓋的全面預算績效管理。但是，該辦法僅明確了單位整體的預算績效管理目標，在具體指導細則和實際操作層面，許多高校尚未出臺針對于不同經費的預算績效評價的實施細則，也并未對財政項目以外的項目年度預算績效目標情況開展評價工作。

（二）利益相關者參與程度

1.預算資源分配不科學。目前，學校校內資金配置的效率存在不同程度的不均或低效：一方面，校內各部門、學院之間的資金分配不均衡的現狀確實存在。同時，教職員工的福利待遇也存在差異，而這類問題也許會成為影響學校長期穩(wěn)定發(fā)展的不利影響；此外，還存在重點項目獲取支持資金重復的現象。學校政策支持往往集中在自身優(yōu)勢學科和實力較強的學院，強勢學科除了獲得財政專項、部市共建等專項之外還能獲得學校配套項目，因而對比之下弱勢的學科或者基礎較薄弱的學院本身獲取外部資金支持的能力就較差，校內資金分配若不考慮傾斜，其發(fā)展一定會受到影響。優(yōu)勢學科與弱勢學科均是高校的預算管理中的利益相關者，但現狀是弱勢學科資源不足，在獲取競爭性資源時話語權較弱。從各高校自身來看，預算資源配置“量”的不足和“質”的不高并存。

2.利益相關者重視程度不夠。建立預算績效管理體系涉及各單位發(fā)展規(guī)劃、資產管理、財務管理、人事管理、教學管理、科研管理等多個部門，需要相關方面協同配合、齊抓共管。實際現狀是，很多單位僅依照上級文件授權財務部門等個別部門落實，或是委托第三方中介服務完成預算績效方案，或是單純復制沿用上一年項目的預算績效方案。大部分高校內部無專門機構負責預算績效評價工作，由財務處兼而任之。但是，財務工作者首先要應對繁重的日常工作，其次對于業(yè)財融合要求較高的高校專項績效評價專業(yè)性欠缺，這在一定程度上阻礙了預算績效管理質量和水平的提高。所以，總體上各高校對預算績效管理工作的關注程度不夠。

（三）預算編制方法

1.預算編制方法缺乏科學性。目前，中央部署高校部門預算采用“二上二下”，部門預算對于財政撥款有嚴格的控制數，大學層面對預算可安排的空間相對較小。預算編制主要采用的是傳統(tǒng)的增量預算法。增量預算法是一種傳統(tǒng)的預算編制方法，特點是預算編制工作量小、預算安排穩(wěn)定，變化較小。但是，增量預算法是以過去的經費總量為基礎，往往較多的保留或采用原有的項目安排。隨著高校經費來源的拓展，增量預算法對于目前大學預算編制的方法已不能完全適應高校內部與外部利益相關者對于預算管理水平的需求。

2.預算編制缺乏前瞻性。目前，高校預算編制普遍缺乏前瞻性，較顯著的共性是預算編制僅滿足了各部門、各學院短期的目標，而與學校長期發(fā)展的目標結合不緊密，因此部分專項資金預算執(zhí)行較差。項目投入存在重復建設、資金浪費，這與專項資金緊缺的現象是并存的。預算編制方法的運用上，國內大部分高校還未全面開展績效預算分配方法，對于項目庫的挑選、項目庫的排序主觀性強，而科學性和合理性較強的成本核算預算分配方法因開展難度較大還未普遍應用。對于將戰(zhàn)略目標融合在預算編制中，并量化為績效目標，尚未開展系統(tǒng)的論證和研究。

（四）績效評價方法

1.尚未形成單位績效評價方法。國內大部分高校在單位整體績效評價上還在原則制定階段，沒有統(tǒng)一的評價方法。大部分大學預算績效體系建設目前處于起步階段，對于單位整體績效的評價，僅針對部分關鍵性財務指標進行單獨評價，并未形成單位整體績效評價方案或評價模型。單位整體績效的評價應結合學校的整體發(fā)展戰(zhàn)略，由發(fā)展規(guī)劃部門與財務處共提供牽頭，但目前大部分高校還未將該任務落實在發(fā)展規(guī)劃部門。

2.未將評價方法與高校定位結合。高校的發(fā)展定位不同，績效目標的設置就不同，預算績效評價體系也會差異較大。綜合性高校與普通應用型高校的總體績效目標不同，理工科院校與語言類院校的總體績效目標也不同，對應的評價方法也不同。目前，我國大學類型眾多，分類較為復雜，同時缺乏科學高效的分類原則，沒有明確適用于各類高校的評價方法，導致高校預算績效的分類評價發(fā)展很慢。

（五）信息透明化程度

1.信息公開不夠透明?，F階段，高校外部的財務信息公開內容只有各高校信息公開網上的預決算報表的簡表和部分財政項目績效自評表，并無其他外部查詢渠道。在內部查詢渠道方面，對于大學內部的財務信息公開程度也比較謹慎。在這個過程中，由于財務處與項目主管部門之間的溝通、項目主管部門與經費使用者之間信息傳遞的不及時，甚至不清楚經費使用的期限和具體考核的指標和依據?？梢姡壳案咝Ｘ攧招畔⒐_的透明度無法滿足各方預期。

2.信息共享概念尚未形成。我國綜合性高校利用信息化技術進行財務信息共享起步較晚，對于部門預算、校級預算、科研經費、非學歷辦班、學科引導專項經費，分別使用不同的信息系統(tǒng)管理，這些信息管理系統(tǒng)由不同的軟件公司開發(fā)，與財務實現系統(tǒng)對接的程度各不相同，項目通過該平臺進行申報后，經費使用者和主管部門往往只能看到各切塊經費額度和已申請金額，未對接財務平臺實現預算執(zhí)行情況實時共享，不利于各專項經費管理部門及時了解該類別項目整體執(zhí)行情況。

三、優(yōu)化高校預算績效管理的舉措

實現全面的高校預算績效管理對于國內外高校來說都是一項艱難的任務，我國在預算績效領域的研究尚處于起步階段。就國內高校的現狀來看，高校由于委托代理關系的存在，并不是所有的利益相關者都能參與到經費的分配決策中。以下根據利益相關者理論的內容，從五個層面對優(yōu)化高校預算績效管理體系提出若干舉措建議。

（一）強化預算績效重要性認識，樹立預算績效管理理念

1.強化預算績效重要性認識。為了建立全方位的績效評價體系，高校必須實現現行的預算管理觀念向績效導向的全面預算理念的轉變，強化預算績效重要性的認識，由各部門協作全面開展預算績效工作，而不是財務部門上演“獨角戲”。高校的財務部門應依據國家發(fā)布的相關政策法規(guī)和高校內部的財務管理制度形成一套科學有效的預算管理模式，在高校職能部門、學院之間強調預算績效管理理念，向部門負責人傳遞預算績效管理責任觀。

2.樹立預算績效管理理念。近年來，教育部一系列深化預算管理改革的政策文件的下發(fā)傳遞了我國推進預算績效管理建設的決心。預算績效理念在高校各院系和職能部處人員推廣的工作才剛剛起步。事實上，樹立起既科學又合理的預算績效理念，是建立高校預算治理機制的起點。為了學校預算績效管理各流程、各環(huán)節(jié)的順利開展，必須樹立預算績效管理理念。

（二）優(yōu)化預算編制方法，綜合權衡相關者需求

1.優(yōu)化預算編制方法。僅使用增量預算模式已經不能適應高等院?？焖侔l(fā)展的需求，應將傳統(tǒng)的增量預算模式向零基預算與增量預算模式結合轉變。傳統(tǒng)的增量預算在考慮職能部處和學院經費需求時，往往只以執(zhí)行率為參考，對于執(zhí)行完成或超額執(zhí)行的單位按比例增加下一年經費。在增量預算與零基預算結合的模式下，職能部處和學院在申報下一年預算需求時，應一并填報預算績效目標，財務處在審核預算需求時，不再以經費執(zhí)行率為唯一考核依據，而應結合績效目標完成情況安排經費。

2.綜合權衡相關者需求。為了實現相關者利益的最大化，必須建立健全高校的預算管理機制。首先，預算目標的設定與預期成效要兼顧利益相關者的需求與貢獻程度。其次，也要將利益相關者的貢獻和需求納入學校預算編制的依據之中。以實現利益相關者最大化為目標，將預算績效考核的結果與預算編制的過程結合起來，在學校發(fā)展的總目標下將具體業(yè)務分解到各部門。

（三）完善績效評價管理制度，合理確定績效評價指標

1.完善績效評價管理制度。高校作為一個發(fā)展的整體，在制定學校整體預算績效管理實施細則時，應結合學校長期發(fā)展規(guī)劃，分別制定學校整體和學院等二級單位績效目標，對整體目標的年度績效目標情況開展評價工作。分類制定專項經費預算績效管理實施細則，對專項預算績效實施日常管理，對年度預算執(zhí)行的情況和績效目標完成情況考核評價。在單位整體預算績效評價和專項預算績效評價工作的基礎上，根據學院發(fā)展的特性，進一步分類制定院級預算績效評價。一個完整的高校預算績效評價體系應將高校各層面有機結合起來，形成完整的體系閉環(huán)。

2.合理確定績效評價指標。高校預算績效管理的內核是建立預算績效評價指標的完整體系，其難點在于將全過程的預算管理工作納入到績效評價的內涵中。高校通過預算績效評價體系的建立能夠發(fā)現高校內部管理中存在的缺陷、提高高校管理人員工作的積極性、有效提升學校資源的使用效率。所以建立起一個完善的、全方位的預算績效評價體系對高校來說非常急迫。評價體系的有效性依賴于關鍵指標的選擇，評價指標的選取對于預期獲得一個完整的績效評價結果非常重要。

（四）增加預算公開透明度，有效建立溝通機制

1.增加預算公開透明度。高校的預算管理內容包括了預算編制、執(zhí)行分析、執(zhí)行監(jiān)督以及決算等諸多流程，涉及面廣，牽扯各方利益多。高校預算績效評價結果的使用者主要有高校管理部門、上級財政部門、審計和社會公眾等，所以高校在建立預算績效評價指標體系的時候，需要考慮評價體系不同使用者的需求，有義務向高校的利益相關者定期公開預算績效工作開展情況。除了每年預決算信息的公布，還應由預算績效管理領導小組定期公布預算績效工作小組的工作進度，主動向高校的利益相關者提供參與治理需要的信息，增強利益相關者的積極性，增加預算公開透明度。

2.有效建立溝通機制。在現有高校全面預算管理系統(tǒng)申報和批復預算的功能基礎上，增加預算執(zhí)行進度和績效目標申報功能。項目負責人或授權管理員通過優(yōu)化財務部門的全面預算管理系統(tǒng)，可以隨時查看職能部門或學院的預算執(zhí)行情況，將信息實時傳遞給學校決策層，作為決策的依據。有效的溝通機制是雙向互通的，高校通過完善這種機制，能夠及時向各信息適用者反饋決策信息。反過來，通過優(yōu)化信息反饋和溝通的途徑，預算績效管理體系才能得到廣泛應用并發(fā)揮其作用。

（五）建立問責與激勵機制，落實預算績效責任

1.建立問責與激勵機制。我國的大部分高校還未形成績效目標導向的問責激勵機制，預算管理的工作幾乎全部由學校財務處完成，高校預算績效評價工作普遍存在應付上級部門的現狀。學校的教學、科研、學生工作部等單位仍停留在預算管理只是財務部門的工作的認知層面。各部門關心的重點是經費是否及時到賬，發(fā)票能否較快完成報銷，對于配合財務部門完善學校預算績效管理工作，高校內部管理部門普遍缺乏參與預算績效管理工作的積極性。進一步提高高校預算管理水平，必須建立“花錢必問效、無效必問責”的觀念。

2.落實預算績效責任。高校各利益相關單位全面實施預算績效管理的主動性和積極性是與預算績效評價的反饋結果相關聯的。高校財務部門應與校審計部門協同工作，強化財務監(jiān)督職能。同時，強調預算績效責任，即項目負責人應對項目的績效評價結果承擔責任，對于較為重大的項目應考慮引入責任終身制。對于預算績效考評結果較差的項目落實整改，有情節(jié)嚴重行為的，交由校紀委部門問責。與追責相對的，高校應對預算績效工作展開激勵。個人考核和干部選拔可與預算績效評價結果和目標實現程度關聯、與單位整體的預算管理、各職能部處收入的分配、項目的績效獎勵相掛鉤。

四、結語

全面實施預算績效管理是我國高校財務管理發(fā)展的必然趨勢。目前，國內高校預算績效管理正處于提質增效的關鍵階段，高校財務工作者要將預算績效要求體現在預算管理的每個環(huán)節(jié)，提升學校資金配置的效益，保障各類資金用在“刀刃”上。正視預算績效管理中暴露的現實問題，全面提升校內財務管理隊伍的專業(yè)素養(yǎng)，在日常工作中引入“業(yè)財融合”的理念，將學校的資金預算分配與學校的規(guī)劃發(fā)展相結合，力求科學、合理、高效地做好高校財務管理工作。