高速公路投融資面臨的問題及對策探討

黃 輝

（寧夏回族自治區公路水路發展中心，寧夏 銀川 750000）

一、高速公路項目主要投融資模式分析

目前，國內高速公路投融資模式主要包括政府直接投資、政府和社會資本合作、專項債券、特許經營、投資人+設計施工總承包、授權—建設—運營（ABO）、基金+設計施工總承包等模式。從政策依據、市場行情、項目案例等方面分析，常用的投融資模式主要有五種，即政府直接投資、專項債券、政府和社會資本合作、特許經營及授權—建設—運營。

（一）政府直接投資

政府直接投資是指由政府直接投資建設和運營高速公路項目。通常由行業主管部門下的事業單位作為項目法人，通過中央財政補貼、地方財政撥款等方式籌集項目所必須的資本金，再通過發行專項債、貸款等方式取得債務性資金組織項目的建設運營。政府直接投資項目流程通常可分為三個步驟：1.項目立項。篩選規劃建設項目并辦理立項手續。2.項目建設。組織項目設計、建設等招標采購并組織實施。3.項目竣工移交。組織建設項目的交竣工驗收，交由相關部門進行運營養護。

政府直接投資是高速公路項目最為傳統的建設模式，這種模式下，項目啟動速度快、融資成本低，政府在整個過程中能夠充分發揮主導作用，有利于政府對項目全壽命周期的管理和把控。這種模式在早期的高速公路建設中被廣泛應用，但由于高速公路項目投資大、回收周期長，導致政府財政負擔過重，財政支出壓力過大。隨著2014 年新《預算法》的實施及國家關于強化地方政府性債務管理政策的不斷深入，政府直接投資的模式已難以適應市場環境和經濟發展形勢。因此，由政府直接投資的高速公路項目越來越少。

（二）專項債券

為加強地方政府性債務管理，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43 號）中賦予了地方政府依法適度舉債的權限，同時也對政企債務進行了明確的劃分，明確政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還。地方政府債券包括一般債券和專項債券，沒有收益的公益性項目發行一般債券，由一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性項目發行專項債，由項目本身產生的政府性基金收入或者專項收入來償還。專項債券的適用領域包括交通基礎設施、能源、農林水利、生態環保、社會事業、城鄉冷鏈物流設施、保障性安居工程、新型基礎設施、新能源項目等。其操作流程為：1.項目發起。由項目主管部門或實施機構以項目建議書的形式向主管部門提交需申請專項債的項目。2.項目準備。準備立項文件、可行性研究報告、一案兩書（即專項債券項目實施方案、項目財務評價報告書、項目法律意見書）等資料。由主管部門會同實施機構進行項目報送，需按要求在省級政府債券管理平臺系統中錄入。3.項目審核。由各級主管部門對上報的項目進行初審，再由省財政廳組織專家組評審。4.項目入庫。按程序分別轉入儲備庫、發行備選庫和執行庫。5.債券發行。由各級省財政部門按發行計劃，安排發行專項債并及時做好信息披露。

國家高速公路和地方高速公路項目的實施具有較大的示范帶動作用，能夠很好地服務國家重大戰略和經濟社會發展需要，高速公路項目屬于一定收益的公益行項目，符合專項債券的投向領域。根據財政部和交通運輸部聯合印發的《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》（財預〔2017〕97 號），收費公路專項債券的公路是指根據相關法律法規，采取政府收取車輛通行費等方式償還債務而建設的收費公路，主要包括國家高速公路、地方高速公路及收費一級公路等。從項目發行總數上看，收費公路專項債券年度發行規模保持穩定，截至2023 年5 月，全國收費公路專項債累計發行項目總數為530個，專項債累計發行總額為7609.6 億元。

使用專項債的項目屬于政府收費還貸公路，項目按照政府投資類項目以審批制管理。專項債使用的核心要義是項目的收益要能夠覆蓋債券的本息，即高速公路項目的車輛通行費及其他收入能夠償還專項債券部分的本息。同時，除了發行債券以外的部分，還需要財政配套資金來保障，因此，專項債適用于收益較好的高速公路項目。

（三）政府和社會資本合作模式

近年來，政府和社會資本合作模式在高速公路領域應用廣泛，政府通過引入社會資本參與高速公路項目的投資、建設、運營，雙方按照利益共享、風險共擔的原則，建立長期的合作關系。政府通常會通過授予特許經營權、合理定價、給予財政補貼等約定收益規則，吸引社會資本方參與項目，社會資本通常承擔設計、建設、運營、維護等工作，并通過收取車輛通行費、獲取必要的政府補貼等方式實現合理的投資回報。截至2023年4 月底，財政部政府和社會資本合作綜合信息平臺中已經中標的項目共計10035 個，總投資規模達16.95 萬億元。以政府和社會資本合作模式實施的項目包括識別、準備、采購、執行、移交五大階段，具體操作流程為：1.項目識別。從項目庫中篩選出項目組織立項、編制初步實施方案、開展物有所值評價和財政承受能力論證。2.項目準備。確定項目實施機構，編制實施方案并報政府審批。3.項目采購。實施方案獲批后，組織社會資本的采購、合同談判、簽訂合同。4.項目執行。組建項目公司進行項目的融資、建設及管養，實施機構開展績效評價。5.項目移交。進行移交前準備、性能測試、資產交割等移交工作。

政府和社會資本合作模式下，政府注重為公眾提供公共服務，而社會資本方關注于獲取利潤，這種模式下的高速公路項目往往需要政府提供可行性缺口補助以保障社會資本的合理收益，政府的可行性缺口補助須嚴格在財政可承受能力的范圍內提供。

（四）特許經營模式

在高速公路投資建設領域，政府采用競爭方式依法選定特許經營者，通過簽訂協議明確雙方權利義務和風險分擔，授予其投資新建或改擴建、運營高速公路項目，期滿后移交政府，特許經營模式的主要政策依據是2015 年4 月25 日國家發展改革委、財政部等六部委發布的第25 號令《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》。特許經營的期限一般不超過30 年，特許經營者可以通過收取高速公路車輛通行費等方式取得收益，對不能覆蓋項目建設、運營成本及合理收益的，政府可以提供必要的可行性缺口補助。采用特許經營模式運作的高速公路項目主要采用建設—經營—轉讓（Build-Operate-Transfer）的方式，其操作流程為：1.根據需求篩選和提出項目，項目提出部門編制特許經營實施方案。2.委托第三方開展特許經營可行性評估，完善特許經營實施方案。3.項目提出部門會同有關部門審查實施方案、出具審查意見。4.本級人民政府或其授權部門審定特許經營項目實施方案，政府授權有關部門或單位作為實施機構，明確授權范圍。5.實施機構通過招標、競爭性談判等競爭方式選擇特許經營者。6.實施機構與依法選定的特許經營者簽訂特許經營協議。

采用特許經營模式的高速公路項目對社會資本方的要求較高，其收益主要由車流量和收費標準決定，而預測的車流量很可能會與實際有很大的出入，對于收益不能滿足社會資本合理收益的項目，政府也可提供可行性缺口補助，財政部門也需要開展財承論證或物有所值評估相關工作，對于收益好的項目，還需要設定超額收益的分成機制，防止社會資本獲取暴利。

（五）授權—建設—運營

授權—建設—運營（Authorize-Build-Operate）是基礎設施投融資、建設、運營的一種創新模式，目前尚無明確的規范性文件對該模式進行解釋和說明。這種模式由政府以直接授權的方式，授予相關企業履行業主職責，進行項目的融資、建設及運營。這種模式多用于軌道、片區開發領域，在高速公路項目中，有個別省份實踐的成功案例，其操作流程為：1.地方政府授權地方國有企業擁有項目實施權利。2.地方國企選擇社會投資人共同成立項目公司組織項目的建設、運營。3.項目合作期滿，項目公司注銷清算，社會資本退出。

這種模式由政府授權地方國企以企業投資的渠道路徑運作，不需履行政府和社會資本合作項目入庫申報工作，不受財政承受能力限制。這種模式是國有企業與社會投資人合作為企業行為，工作流程相對簡單，合作方式靈活。但這種模式缺乏政策依據支持，而且地方國有企業與社會投資人簽訂股權合作協議帶有企業債務性質，存在隱形債務風險。

二、現階段高速公路投融資面臨的問題

1984 年，國務院出臺“貸款修路、收費還貸”收費公路政策，改變了單純依靠政府投資的現狀，逐步形成了“國家投資、地方籌措、社會融資、利用外資”多種投融資模式。在收費公路政策支持下，作為交通基礎設施重要的組成部分，高速公路的建設對推動經濟社會持續健康發展、滿足人民群眾多樣化出行需求做出了巨大貢獻。截至2022 年，全國公路通車總里程535.5萬公里，高速公路達17.7 萬公里。2022 年，高速公路完成投資16262 億元，比2021 年增長7.3%，高速公路投資持續保持高位運行。高速公路建設帶動了建材、物流、旅游、農業、金融等相關產業的發展，發揮了穩投資、保就業、促發展的作用。據測算，每億元高速公路建設投資可直接創造2000個就業機會，帶動3 億元的GDP。根據《交通強國建設綱要》《國家綜合立體交通網規劃綱要》建設目標，到2035 年，全國預計還將新增高速公路9.8 萬公里，需投資17.8萬億元，高速公路在保持快速發展、投資高位運行的同時，其投融資面臨著三方面問題。

（一）高速公路建設成本不斷攀升

目前，我國高速公路主骨架已基本建成，國家高速公路方面，71118 國家高速公路網布局已基本貫通。地方高速公路方面，省會城市放射線、城市群聯系通道，以及競爭性功能強的高速公路日趨完善，未建設實施的優質高速公路鳳毛麟角[1]。目前，擬建的高速公路多位于中西部及山嶺重丘區，大都為發揮“補網、聯網、強鏈”的聯絡線項目，對于地處平原灌區的高速公路項目，沿線溝渠縱橫，路網發達，高速公路需設置較多構造物滿足沿線群眾生活生產及出行需求，對于地處山嶺地區的項目，不可避免的設置較高的橋隧比。同時，受材料價格上漲、人工機械定額單價標準提高、征地拆遷成本日益增加等因素影響，新建高速公路建設成本不斷攀升。據測算，當前高速公路的平均建設成本約為20 年前的3 倍左右。

（二）高速公路收益有限

新建項目大都為聯絡線、加密線及既有高速的改擴建項目，受區域路網中優勢通道的影響，交通量水平有限，車輛通行費收入有限，難以覆蓋項目建設運營成本。而擴容項目的新增交通量雖能彌補其建設成本，但受限于既有高速公路的收費標準及收費期限等資產權屬問題，也較難實現收支平衡[2]。根據《收費公路管理條例》，政府還貸公路收費期限最長不超過20 年，經營性公路的收費期限最長不超過30 年，目前高速公路通行費標準普遍較低，相當一部分的高速公路項目在20 年或30 年的收費期限內，根本無法實現項目財務的自平衡。

（三）融資政策持續收緊

我國高速公路經歷了高速發展的時期，隨著高速公路建設的規模和密度不斷提升，高速公路的投融資問題逐漸顯現。受國內外環境變化影響，各級財政收入增長放緩，財政預算支出壓力增大，政府債務負擔過重，交通行業投資類企業負債率總體較高，融資潛力不大。實際上，上述的五種高速公路投融資模式在推進過程中均遇到了較大的阻礙。具體而言：政府直接投資模式已不能適應當前市場化的投資環境和發展形勢，目前已基本不存在政府直接投資的高速公路項目。適用于專項債的 “好項目少”、“專項債不好用”，是近年專項債管理使用中最常聽到的抱怨[3]。由于高速公路項目投資大，其未來的收益往往難以覆蓋債務的本息，加之地方債務規模的上限及財政配套資金的難度較大，采用專項債模式推進高速公路項目比較困難。經營性公路由于項目本身經濟效益不佳，難以滿足社會資本收益需求，社會資本參與投資的意愿大幅下降。對于需政府提供可行性缺口補助的項目，又受到財政支出紅線的約束，因此，政府和社會資本合作及特許經營模式在實際操作中，一些項目甚至出現了無人投標的現象。授權—建設—運營模式的項目缺少政策性文件的支持，而且《收費公路管理條例》中明確規定經營性公路建設項目應當向社會公布，采用招投標方式選擇投資者。直接將高速公路項目的投資、建設及運營授予企業，與現行的《收費公路管理條例》相關內容相違背。

三、高速公路投融資的優化建議

（一）科學論證，以降本增收為目標提升項目效益。

立足新發展階段，貫徹新發展理念，高質量組織高速公路項目前期工作。在項目可行性研究階段，圍繞項目建設必要性、方案可行性及風險可控性等方面深入分析論證，科學合理開展交通量預測，嚴格落實集約節約用地政策，合理確定技術標準，控制工程規模，科學合理控制項目投資實現“降本”。充分挖掘沿線資源優勢，利用公路沿線土地資源布設分布式光伏發電、開展交通裝備制造和綠色交通建材應用等補貼公路運營收入，也可考慮由沿線地方政府配套筑路材料、礦產資源、物流園區、景區等資源實現融合開發，利用其他產業的利潤反哺高速公路投資收益，多措并舉實現“增收”。對于資源補償難以實施的項目，也可考慮將高速公路與國省干線項目打捆實施的方式，通過公開招標選擇社會資本方，由該社會資本方負責高速公路項目投資、建設、運營的過程中，同時參與國省道項目的建設來獲取施工利潤，增強社會資本參與高速公路項目投資建設的積極性。

（二）優化政策，以延長收費期為路徑實現項目平衡。

在收費期限方面，對于投資規模大、回報周期長的新建高速公路項目，可在現有30 年的收費期限上適當延長收費期，以提高新建項目的經濟可行性，吸引更多社會資本參與高速公路項目建設。在收費標準方面，實施適合項目自身特點的差異化收費模式和配套政策措施，重點對國省干線公路擁堵但并行高速公路車流量小的路段、并行高速交通量差距較大等路段實施差異化政策，吸引更多車輛駛入高速公路，均衡交通量分布，提高路網通行效率，努力實現多方共贏。在專項債政策方面，適當延長專項債發行期限，匹配經營性公路收費期限，實現項目收益測算平衡。對收益較好使用專項債的項目分賬管理，專門劃分收入為政府基金性收入，優先保障償還債務本息來源，另一部分可作為企業的利潤，提升企業參與使用專項債項目的積極性。同時，在用好專項債可作為項目資本金的政策的同時，用好政策性、開發性金融工具，用于補充項目的資本金，或者用于專項債項目資本金搭橋。

（三）多方努力，以工作合力為基礎實現項目落地。

高速公路項目基礎性、公益性作用較強，政府在財政可承受、風險可控制的前提下，要充分發揮好財政資金的作用。除國家高速公路項目可以獲得交通運輸部車輛購置稅補助資金外，也可考慮省、市、縣承擔部分出資比例。對于社會資本參與投資建設的高速公路項目，可考慮給予可行性缺口補貼以提升項目吸引力。對于符合使用專項債政策的政府還貸項目，財政應保障配套專項債券以外的其他資金。同時，可探索使用財政資金為基礎成立高速公路產業引導基金，緩解高速公路資本金出資難題。高速公路建設運營企業要充分發揮行業功能性企業的作用，可考慮通過稀釋股權等方式，降低經營性資產持股比例，進一步釋放投融資能力。同時，通過REITs、資產證券化等方式盤活現有高速公路資產，實現資金快速回流，加快資金流動，騰出融資空間，募集資金優先用于新建和改擴建高速公路項目，形成存量資產與新增資產的良性循環。