水生野生動物利用法律問題研究

李恒順,藺 妍,裴兆斌

(大連海洋大學海洋法律與人文學院,遼寧大連 116023)

1 引言

中國水域遼闊,江河交錯的自然環境為水生野生動物物種種群提供了優質的生存環境。而對水生野生動物的利用問題進行規范,不僅可以更好地保護水生野生動物,對于中國自然資源保護法治化進程的推進也具有極其重要的意義。

就目前來看,中國對于水生野生動物的利用許可程序、利用許可機制等方面仍存在一些問題,如在水生野生動物利用許可證件的辦理程序上,個人買家辦理有關許可證件程序繁雜,且因有關法律規定尚不完善,導致個人買家無法便捷高效地辦理許可證件。自2017新的水生野生動物保護實施條例生效后,其中部分規定未能貼合實際,出現了條例交接不連貫、部分行為概念沒有明確的界定等現象。除此之外,在水生野生動物利用市場規范管理工作中,其經營利用制度不甚完善,導致水生野生動物市場秩序紊亂、有關水生野生動物利用規范研究滯后等問題層出不窮。應時代發展的要求,正確處理好發展同生態環境之間的關系,樹立牢固的社會主義生態文明觀,將“生態文明建設”的目標提到更高層次,維護水生野生動物可持續發展工作刻不容緩。

因此,文章從現有關水生野生動物利用許可審批程序、規范各主體利用行為、明確水生野生動物利用相關范圍與界定等方面入手,通過研究現有規章制度,結合實際案例,針對水生野生動物利用法律問題提出可行性對策與建議,并提供思路與啟示。為維持生態平衡、處理水生野生動物利用難題提供智力支持。

因各類法律規定或有關政策條例中所稱的水生野生動物及其產品大多是指國家重點保護的珍貴、瀕危水生野生動物,各省列入保護名錄的水生野生動物以及《瀕危野生動植物種國際貿易公約》(以下簡稱CITES)附錄中的水生野生動物物種(含卵)及其所制成的產品,因此除第一章有關各類水生野生動物相關概念界定的闡述外,文章所討論的水生野生動物及其產品默認為國家重點保護水生野生動物及其產品。

2 水生野生動物利用的一般理論

2.1 國家重點保護的水生野生動物及其產品

目前有關國家重點保護水生野生動物物種范圍的規章共有三類[1]:

第一類是由中國原林業部(現國家林草局)和農業部根據《中華人民共和國野生動物保護法》的相關規定,共同制定并頒布的國家重點保護野生動物名錄。而在這份名錄中,有關部門將其中的國家重點保護珍貴、瀕危水生野生動物,根據其目前所存物種數量、生存條件及環境等分為了國家一級與二級保護水生野生動物。

第二類是《地方重點保護野生動物名錄》,即各省根據本省實際情況制定的地方重點保護野生動物名錄中的水生野生動物。

第三類是CITES附錄中所列出的水生野生動物。CITES的目的是防止某些野生動物和植物物種因國際貿易而遭到過度開發利用,從而進行國際合作,保證其物種群能夠處于健康安全的生存狀態。自CITES實施以來,已對約超過三萬種的動植物種實施了不同等級的保護,為規范野生動植物種利用與保證物種群生存狀態穩定起到了良好的促進作用。而自1997年CITES介入了鱘魚的管理后,從此便更多地介入了水生野生動物的管理范疇,物種涉及伊河豚(Orcaellabrevirostris)、珊瑚(Coral)、海參(Holothuroidea)、玳瑁(Eretmochelysimbricata)等。這一舉措有效提高了全球水生野生動物利用管理水平,為規范全球水生野生動物利用提供了更多的思路與幫助。而中國在1981年正式締約加入CITES,因此除了中國自行規定的國家重點保護水生野生動物以外,對于CITES附錄中列出的水生野生動物,也要將其納入國家重點保護的水生野生動物范圍之內。

2.2 水生野生動物的利用現狀

目前,通過各級漁政部門的共同努力,水生野生動物資源的利用與開發已有了顯著的成效。對于水生野生動物的利用管理,各部門始終秉持著“限量、可控、有效”的利用原則,堅持“有效保護和增殖利用”的方針,健全水生野生動物利用制度。其中,常州市在水生野生動物經營利用方面,就做出了許多不菲的成績,包括建立經營利用承諾制度、經營利用備案制度,實行一店一證制度、經營利用供銷合同雙控管理以及依法征收水生野生動物資源保護費等[2]。

在水生野生動物利用主體方面,中國共有四種對于水生野生動物利用需求較大的主體。第一種是飯店、集市等主要以食用為目的出售可食用海龜、人工養殖“子二代”娃娃魚(Andriasdavidianus)等不在國家頒布禁食名單中的水生野生動物的主體。第二種是具有展覽性、表演性目的的水族館類場所。第三種是需要進行科研項目研究的國家及地方科研部門。第四種是以人工養殖為目的,對水生野生動物進行馴養繁殖的各養殖基地。而針對以上四種不同主體的利用需求,政府也對此一一進行了程序上的規范,包括對整個利用過程中的每一個環節應具備的相關許可利用證件以及辦理此類許可利用證件的條件都做出了有關解釋與規定。如個人與集體性組織均可辦理人工繁育許可證件以及經營利用許可證件,且以經營利用水生野生動物為目的的場所必須辦理經營利用許可證件[3]。但辦理許可利用證件的相關條件以及有關水生野生動物的利用原則,各省也會根據本省的實際情況進行調控。如一些省市對于商家辦理水生野生動物相關許可利用證件的限制比較寬松,而有些省市僅對法人開放辦理證件資格,個人買家等自然人主體則無法申請利用許可。

2.3 水生野生動物利用法律規制的必要性

近年來,市場對于部分稀有水生野生動物的追求度越來越高,導致人們對其進行非法利用、非法經營等不規范行為愈漸增多、屢查不絕。施氏鱘(Acipensersinensis)、鰣(Tenualosareevesii)、細鱗鮭(Brachymystaxlenok)、大鯢(Andriasdavidianus)等一些特有物種也因利用許可程序問題引發的市場流通交易受阻等不當利用行為導致生存條件遭到嚴重威脅,加之,目前對于審核此類國家重點保護水生野生動物的利用許可程序,并未有嚴格的專業小組或人員來進行先前評估和有效管理,導致水生野生動物的利用未能得到合理有效的規范與管理,破壞了原有水生生態系統,使得水生自然資源枯竭的情況愈加嚴重。不僅如此,據不完全統計,因水生野生動物的不當利用行為,中國長江流域瀕危魚類物種已達92種,上游受威脅物種多達79種,這個數據在全國各大河流之中已是位居榜首。例如,長江中的白鱀豚(Lipotesvexillifer)是國家一級保護動物,但對其的行跡追蹤已多年毫無音訊, 并于2007年被宣布功能性滅絕,且長江鱘(Acipenserdabryanus)的野外自然物種群也幾乎絕跡,物種群瀕臨滅絕。

規范水生野生動物利用是加快漁業產業優良發展進程,完善水生野生動物利用許可相關法律法規,提高水生野生動物利用效率的重要一環。中國對于黑龍江中的施氏鱘(Acipenserschrenckii)、達氏鰉(Husodauricus)的規范利用就是很好的例子。在規制之前,因對施氏鱘、達氏鰉的大量非法捕撈、售賣,此類水生野生動物種群逐漸稀少,生存條件岌岌可危。但通過國家對其的利用進行法律規制,黑龍江鱘鰉野生種群的規模得到了極大的恢復,并且其有序的利用程序與良好的利用成效也得到了國際社會的認可。目前黑龍江野生鱘鰉物種產量幾乎占據了中國鱘鰉養殖總產量的一半,且其衍生制品鱘鰉魚子醬的出口量已成為世界第一,數量和質量均享譽全球[4]。

由此,無論是從規范水生野生動物市場經營利用秩序,還是從堅持對水生野生動物種群及自然資源保護的角度,中國都應該加快規制水生野生動物利用相關程序,健全水生野生動物利用許可相關法規章程,推動中國漁業市場與漁業行政機制穩步發展。

3 水生野生動物利用法律規制現狀

3.1 特許捕捉許可現狀

嚴格控制水生野生動物的捕捉,特別是對于國家重點保護的水生野生動物物種,一直是保證水生野生動物生存環境健康發展與規范水生野生動物利用行為的基礎。而管控捕撈行為就要求有關行政部門規范各類有關水生野生動物捕捉許可的申請審批程序與證件的發放程序,并且完善許可證制度,嚴格篩查具有捕捉資格的主體。一般情況下,中國不允許個人捕撈國家重點保護水生野生動物。如果是出于科研或者其他目的特別需要捕捉的,也要按照《野生動物保護法》《水生野生動物保護實施條例》的有關規定進行捕撈活動。且要明確的是,獲得捕撈許可證也并不意味著有關單位可以肆意捕撈水生野生動物,而是依舊要遵循合法利用的原則,嚴格按照規定許可的捕撈次數與物種數量進行捕撈作業,減少已具備捕撈資格主體的利用活動對自然資源帶來的破壞,并盡可能避免或減少對水生野生動物及其生存環境造成傷害[5]。

3.2 利用國家一級保護水生野生動物或者其產品許可現狀

目前,中國對于國家一級保護水生野生動物及其產品的有關許可證件管控是極為嚴苛的,因此一般只有政府、高校、科研單位才有可能被準許辦理,個人原則上不能進行辦理。

在獵捕方面,只有出于科研、病原監測、動物種群調控或其他需要特別捕捉等有關可持續利用自然資源的重大目的時,單位或個人在向國務院野生動物保護主管部門申請特許獵捕證后才能進行捕捉。

在經營利用方面,原則上來講,中國是禁止出售、收購國家一級保護水生野生動物或者其產品的。但同理對其的捕撈許可標準,出于科研、展覽等國家允許的特殊情況,需要出售、經營利用國家一級保護水生野生動物或者其產品的,在向省、自治區、直轄市人民政府漁業行政主管部門提出申請,國務院漁業行政主管部門批準后,方可進行利用。

3.3 利用國家二級保護水生野生動物或者其產品許可現狀

與國家一級保護水生野生動物相比,國家二級保護水生野生動物的利用許可范圍要相對寬泛許多。目前在市場上可流通的最高等級的水生野生動物即為國家二級保護水生野生動物。

在獵捕方面,有必要獵捕國家二級保護野生動物的,應當向省、自治區、直轄市人民政府野生動物保護主管機關提出許可。而且,只有在處于以下幾種情況,才能對國家二級保護水生野生動物進行獵捕。其一,為進行生物研究需要獵捕的。其二,為進行合理物種資源采集需要捕獵的。其三,人工繁育國家重點保護水生野生動物,其種源應從天然水體或場地取得的。其四,為完成省級科研項目和國家藥品生產任務,需要從天然水域、地點采集國家重點保護的水生野生動物等。

在經營利用方面,需要出售、收購、利用國家二級保護野生動物或者其產品的必須向省、自治區、直轄市人民政府漁業行政主管部門提出申請,并經其批準[6]。

4 水生野生動物利用所面臨的法律困境

4.1 利用水生野生動物相關配套章程的滯后性

2017年1月1日,新修改的《中華人民共和國野生動物保護法》正式實施,為新形勢下的水生野生動物利用工作帶來了重要影響。但是,在新法律施行后,有關法律法規還沒有得到及時的修改,有關水生野生動物利用許可事項也沒有得到及時調整。在此筆者引用了2017年一起非法飼養、養殖國家重點保護水生野生動物的案例。該案件中,當事人在未持有合法利用水生野生動物相關許可證件的情況下,將一只國家二級重點保護水生野生動物綠海龜,放置于餐廳水箱中進行展覽,用于招攬顧客。首先,當事人的行為違反了《水生野生動物保護實施條例》第十七條第一款的規定,應當認定其為未取得馴養繁殖許可證馴養繁殖國家重點保護的水生野生動物。但根據新修訂的《野生動物保護法》,馴養繁殖的概念已經被進行調整,且不再沿用此概念,而是將“馴養繁殖”修改為“人工繁育”。根據新法,各有關部門已停止辦理原法規規章中的馴養繁殖許可證。因此,原則上,如案件當事人想要對案件標的綠海龜進行馴養,盡管不具備繁殖目的,但依然要辦理人工繁育許可證件。由此,案件當事人在改正違法行為履行處罰決定后,必須向省級漁業主管部門申請辦理人工繁育許可證。但案件中的案件標的僅為一只海龜,無法進行繁殖,當事人也不具備人工繁育技術及相關設備使海龜繁殖子代,因此其無法取得人工繁育證。也就是說,當事人在接受并進行行政處罰后,其違法行為將繼續存在,并陷入程序閉環[7]。

4.2 個人買家購入或利用水生野生動物及其產品程序過于嚴苛

近年來,隨著國家對水生野生動物利用許可證件的管理愈加規范,辦理證件的流程也愈加方便。辦理證件時,把所需材料郵寄到市場大廳農林局或者農村局窗口即可。但如果個人買家不以二次售賣為目的,僅僅是想要單純購入利用水生野生動物產品或飼養水生野生動物,如在取得經營利用許可證件的農貿市場或集市等合法銷售地,無其他經營利用目的購入水生野生動物進行飼養,或在已取得相關利用、銷售權限的藥房購買藥用水生野生動物產品等,都還需辦理一系列水生野生動物利用許可證件。且在辦理過程中,個人買家還需提供賣方的各類有關許可利用水生野生動物的資質文件。但作為零售,商家在一般情況下是不會提供完整的購銷合同和銷售資質給個人買家的。買家最多可以要求開發票,而目前辦證的大部分省市的規定是不認發票的。換言之,理論上個人買家從合法商家處購買水生野生動物后,商家自行登記,并開購物憑證即可。但是實際上,個人買家還需要憑借購物憑證向政府申請飼養許可,且個人買家在申請利用許可時還要提供買賣合同以及賣家的銷售資質文件等。這就對個人買家購入并利用水生野生動物帶來了極大的不便。

4.3 水生野生動物利用制度尚不完善

隨著水產經濟的蓬勃發展,有關水生野生動物的買賣逐漸興起。但目前中國對于部分水生野生動物的利用規制卻不甚完善,使得供求與規范利用之間的矛盾逐漸被激化,破壞了市場經營利用秩序。尤其是在個人及商戶對于水生野生動物的利用許可方面,商家可以售賣國家重點保護水生野生動物的前提是要具備各類水生野生動物利用許可證件,以此來保證自身售賣行為的合法性。但目前,國家對于買方從這類已具備經營利用許可證件的賣家處購買的水生野生動物及其產品,以及重要的進出口水生野生動物及其產品等,進行馴養繁殖或經營利用的特許申請是否需要先行評估并沒有明確的規定[8]。

5 解決水生野生動物利用法律困境的對策與建議

近年來,水生野生動物在經濟作用中的地位越來越突出,有關資源可持續發展的問題也變得越來越重要。中國作為漁業大國以及水生經濟物種的重要消費國,必須不斷完善水生野生動物可持續發展與利用方面所存在的問題。長期以來,中國對于規范水生野生動物利用管理,一直想要尋找到一套符合中國水生野生動物利用現狀與漁業治理實情的規范利用模式,實現規范利用與合理開發兩套理念并行的愿景。因此,筆者結合各類理論研究,在多維度剖析水生野生動物利用所存在的法律困境的基礎上,針對各類法律困境,如何完善不同主體對于水生野生動物利用許可證件的取得程序、規范市場中水生野生動物的利用行為以及健全有關水生野生動物物種合理利用的配套法規規章等問題提出以下對策與建議。

5.1 制修訂水生野生動物許可利用配套法律規章

在上述綠海龜案中可以看出,目前中國要求辦理有關水生野生動物利用許可證件的行為要求與規定利用許可內容仍有偏差。本案中,當事人雖不具備任何馴養繁殖水生野生動物的實質條件,其購入綠海龜的目的也僅僅是為了飼養與展覽,但根據有關規定,當事人仍需辦理有關水生野生動物人工繁殖許可證件。此時就出現了利用行為與法律章程不配套的問題。因此根據“嚴規許可審批、創新監管許可利用、創造良好利用環境”的立法本意,只有進一步完善并規范利用水生野生動物相關許可程序與內容,使利用主體有法可依、有章可循,能夠在各類許可利用證件中,找到最符合自己利用行為的一項,并進行申請,才能夠更好地促進水生野生動物利用市場良性發展,并且此舉也符合當前中國生態文明建設要求[9]。因此為進一步落實新野生動物保護法,應加快制定或修改相關配套法律規章,使各類水生野生動物利用行為都有與其對應的規制條例,便于利用主體申請各類有關水生野生動物利用許可證件。各地也應因地制宜地制修訂配套的地方性法規規章制度。同時,也還應對人工繁育的水生野生動物利用許可盡快完善其相關規制條例、明確其可利用物種范圍與相對應的許可證件,避免在行政執法工作中產生歧義。

5.2 優化個人買家購入或利用水生野生動物及其產品許可程序

目前對于水生野生動物的個人買家而言,合法購買或利用國家重點保護的水生野生動物并非易事。個人買家不僅要滿足以個人觀賞為目的,不再進行二次銷售的條件,還必須在合法銷售地購入國家許可利用的水生野生動物及其產品。除此之外,還需要辦理各類有關合法利用或飼養水生野生動物的許可證件。這將對個人買家合理利用或飼養相關水生野生動物帶來極大的不便。此項政策的實施本意是為了規范對水生野生動物的合法利用與飼養行為,但針對個人買家過于嚴苛繁瑣的利用許可制度在某種程度上反而會干擾水生野生動物交易的市場秩序。因此筆者認為如果個人買家已經滿足允許利用及飼養的主客觀條件,如不以二次銷售為目的、購入的具有經營利用水生野生動物相關資質等,并且個人買家的購入與利用行為不會對水生自然資源造成破壞的情況下,有關部門可以適當放寬對于個人買家購入或利用水生野生動物的相關限制,省略個人買家辦理水生野生動物利用相關許可證件的程序。且對于部分需要證明購入的水生野生動物物種來源合法性的,也應由購入地即賣方持證證明。或在法律中明確規定,賣家在向個人買家出售水生野生動物的同時,也要出具相應的經營利用許可證件,便于個人買家利用或飼養相關水生野生動物[10,11]。

5.3 健全水生野生動物利用特許審批機制

規范各類有關水生野生動物利用的許可證件制度,是合法利用水生野生動物的前提與保障。完善水生野生動物利用許可證件的申請及審批程序,重點對經營利用、人工繁育、捕捉等許可的申請條件、審核材料、審批程序和權限進行具體規范,對不同種類、不同等級的水生野生動物物種分別進行審批。水生野生動物種群繁多,因此對其的利用管理規范也應當根據不同種群的自身條件,量身定制管理規劃,不能一概而論。而在對單位或個人發放各類許可證件后,也不能“一證永逸”,要定期對已發放的利用許可證件做好檢查管理工作、年檢工作以及換證工作,分別建立詳細的檢查、年檢與換證管理制度。同時也要做好群眾與審批機制之間的政策咨詢、信息交流工作,及時更新公示信息,便于利用主體了解利用申請所需上交的審批材料。