林業生態保護與綠色發展之路
——基于公益林保護與林業產業發展視角

馬 琳，姜雪梅，徐翎瓏

（1.北京林業大學 經濟管理學院，北京 100083；2.上海交通大學 農業與生物學院，上海 200240）

一、引言

林業生態保護是堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理的重要組成部分，林業綠色發展是推動綠色發展，促進人與自然和諧共生的關鍵一環。當前，中國已進入全面建設林業生態新階段，林業產業結構亟待調整升級，以適應生態文明建設和綠色發展總需求。按照森林分類經營思想，根據主導功能的不同，中國將森林劃分為公益林和商品林。公益林主要發揮生態效益、提供公益性產品和服務[1]，根據《中國森林資源報告（2014—2018 年）》，公益林面積占森林面積比例達56.65%，蓄積占森林總蓄積的67.04%。實施公益林保護是踐行“兩山”理論的生動體現，對實現森林面積和蓄積雙增長，促進森林生態系統健康與穩定、生態環境改善具有重要作用。

林地是林業產業發展最重要的生產要素，被劃為公益林后嚴格限制或禁止采伐林木[2]，致使林業經營主體的經營權和林業經營收益受限，進而影響林業產業發展。隨著天然林商品性采伐的全面禁止，天然林和公益林實現并軌管理，公益林保護范圍進一步擴大，可用于自由經營的人工商品林面積受限，公益林保護的持續推進將對中國林業生態和產業發展產生不可忽視的影響。在公益林保護的背景下，中國也一直探索重構產業發展體系以實現林業產業發展的途徑和方式[3]。其中最主要的方式是發展林下經濟，林下經濟具有生產周期短、見效快的優勢，可以幫助生產經營主體“以短養長”，快速實現經濟收益，助力“產業生態化、生態產業化”的實現。

現有研究主要分析公益林保護的生態效益和社會影響，包括評估公益林生態效益[4-6]，從微觀角度分析公益林保護對農戶收入[7-8]和勞動力轉移[9-10]的影響。關于公益林保護對林業產業發展的影響研究較少，故有必要探究公益林保護與林業產業發展的關系。基于公益林保護政策的實施強度和廣泛性，本研究以此為切入點，實證分析公益林保護對林業產業發展的影響機制，明晰林業產業發展與森林資源保護的關系，以期完善公益林保護的相關政策，探究公益林保護與林業產業發展共融的可能性與途徑，實現生態美、產業興、百姓富的根本目標。

二、理論分析與研究假設

已有研究中，探究公益林保護對林業產業的影響路徑所采用的方法以綜述和理論分析為主，缺少實證研究的佐證。因此本文采用理論與實證相結合的方法探究公益林保護對林業產業發展的影響，能夠對相關研究進行一定的補充。首先，本文從理論角度分析公益林保護與林業產業發展的關系，并提出以下研究假設：

H1：公益林保護對林業第二、第三產業產值存在負向作用，對林業第一產業產值存在正向作用。

森林是林業經營主體進行經營的物質基礎，將森林劃定為公益林后森林資源利用受到限制，依托森林資源發展的林業產業受限。限制公益林的利用影響了林業經營主體經營的自由性，使其經營空間減小，可能引致資源配置的低效性。加之中國全面停止天然林商業性采伐，天然林和公益林并軌管理后進一步壓縮了商品林經營空間，林業經營主體必須尋求新的經營方式，例如依托公益林開展林下經營，而公益林林下經營需要科學論證和嚴格程序，且需要依托較好的資源稟賦，但公益林新增造林形成蓄積并轉化成良好的資源稟賦需要一定時間，短期內難以產生經濟價值、促進產值提升，因此公益林保護短期內可能對依托林木資源發展的林業第二、三產業產值提升產生負向影響，然而公益林營林有利于林業第一產業產值增加。

H2：林下經濟發展能夠正向調節公益林保護對林業產業發展的負向影響。

林下經濟是以林地資源和生態環境為依托，以林下種植、林下養殖、林產品加工、森林景觀和森林旅游為主的立體復合型經濟[11]。林下經濟的發展拓展了原本受限的林地經營空間，緩解公益林保護限制林木利用帶來的經濟影響，協調生態與產業的關系[12]。從宏觀角度看，發展林下經濟將提升林業產業綜合效益：一是利用林下空間，新增林地的林下產品效益；二是促進林分生長，提高林木產出效益。從微觀角度看，發展林下經濟促使農民從單純利用林木資源向綜合利用林地、生態和景觀資源轉變，提高林地利用率和產出率[13]。因此發展林下經濟有利于林木資源修復[14]、林農增收[15]、林業經濟增長[16]。但是發展林下經濟需要科學規劃、規模合理，林下經濟發展對林業相關部門產生了一定的擠出效應[17]，若超出林地承受范圍，發展林下經濟也可能對林業經濟增長和產業結構調整產生不利影響[18]。

H3：集體林區林業第二產業發展受公益林保護的影響小于國有林區，公益林保護有利于集體林區林業產業結構升級。

鑒于中國森林資源在國有林區和集體林區功能劃分的明顯不同，公益林保護對國有林區和集體林區的影響存在差異。國有林區公益林比例高于集體林區，因此國有林區森林工業受到限制，導致林業二產產值下降，林業產業結構發生變化；而集體林區公益林建設的速度慢于國有林區，因此國有林區木材生產受限，致使木材生產基地南移至集體林區，在起初的一段時期集體林區林業第二產業發展所受影響小于國有林區，且集體林區經營相對靈活，公益林保護可能會倒逼集體林區進行產業結構調整。

H4：由于地區森林資源稟賦、市場化程度的不同，公益林保護對林業產業發展產生異質性影響。

中國地域遼闊，區域森林資源稟賦差異較大，公益林保護在不同森林資源稟賦的地區影響可能不同。森林資源與林業產業發展之間既相互依存又相互促進，森林資源是林業產業發展的基礎，森林資源稟賦好的地區具備林業產業發展的基礎資源條件，而森林資源稟賦較差的地區森林資源為林業產業發展提供的動力不足，對森林資源稟賦存在差異的地區實施公益林保護將產生不同的影響。森林資源稟賦好的地區可以通過延長產業鏈、調整產業結構緩解公益林保護對產業發展的沖擊，而森林資源稟賦差的地區由于自身資源水平的限制缺乏調整的基礎，林業產業發展受到公益林保護的沖擊可能更大。

在公益林保護影響林業產業發展的過程中，因市場化程度存在差異而影響程度不同。在市場化程度較高的地區，市場環境和制度完備，資源配置和利用效率較高，對公益林進行保護后地方能夠通過市場交易從其他市場獲取林業經營原材料，以減輕公益林保護對森林資源利用的影響。而市場化程度低的地區，市場機制不完善，容易造成資源錯配。除此之外，市場在投融資要素價格和各類創新要素配置等方面也具有導向作用，推動生態優勢向經濟優勢轉化，從產前、產中、產后全過程促進林業發展，促進林業產業產值的提升。

三、實證模型構建

（一）實證模型構建與變量選取

1.基準回歸模型。根據前文理論分析和綜述文獻中變量的選取，為考察公益林保護對林業產業發展的影響，將實證計量模型設定為：

式（1）中，i 代表省份，t 代表年份，FOit是被解釋變量，EcoF 表示公益林保護相關變量，Forestry 表示林業行業因素，Social 表示社會經濟類控制變量，εit為隨機擾動項。對解釋變量均進行滯后一期處理，在一定程度上能夠解釋因果關系、解決內生性問題。下面是對指標選取的具體說明。

被解釋變量。FOit表示林業產業發展被解釋變量，包括林業產業產值和林業產業結構水平兩方面，具體包括林業產業總產值、林業三次產業產值以及林業產業結構層次系數。一方面，林業產業產值是林業產業發展的直觀體現，將其作為被解釋變量。另一方面，林業產業結構也能反映林業產業發展水平，根據已有研究[19]，林業產業結構層次系數能夠系統測度林業三次產業間的相對結構變化，更全面地反映林業產業結構的優化程度[20]，測度方法為對林業第三、第二和第一產業的權重分別賦值“3、2、1”，權重越高，代表產業越高級化，公式為：Fit=移λitPit（Pit為林業三次產業t 時期分別占林業總產值的比重，λit是賦予林業三次產業的權重），并將測度值作為被解釋變量。

解釋變量。核心解釋變量EcoF 為公益林面積占林地面積的比重（即公益林比例），該指標是公益林保護政策實施力度的量化，能夠直觀衡量公益林保護力度。中國對公益林進行生態效益補償，劃分公益林必須向林木經營主體發放生態效益補償金，且目前公益林補償金與面積掛鉤，是公益林保護政策實施力度的另一體現方面，因此，本文選用森林生態效益補償金作為補償政策的量化指標，將其用作穩健性檢驗的替換變量。

由于林業產業還受到林業行業、社會經濟等其他因素的影響，因此借鑒已有研究在回歸中引入控制變量。其中，林業行業因素Forestry 可分為林業要素投入類變量和林業政策變量。選取森林覆蓋率作為森林資源狀況的簡單量化指標。林業投資完成額反映政府部門對林業產業的投入力度，將其作為資本類控制變量。勞動力是林業產業發展的要素之一，用林業系統年末從業人員數表示。林業政策變量包括全國集體林權制度改革和天然林保護工程，各省份實施上述政策前取值為0，實施及以后取值為1。

社會經濟控制變量Social 包括人口密度（單位國土面積人口數）、人均GDP 和市場化指數。人口為產業發展提供廣闊的消費市場[21]，GDP 是社會經濟發展水平的重要衡量指標。除此之外，地區市場化程度對林業產業的發展發揮重要作用，由于本文研究集中于林業方面，而林業市場化指數尚未有準確的測算，故采用較為通用的樊綱等（2003）[22]測算的市場化指數。

需要說明的是，本文實證模型對部分指標進行了對數化處理，例如林業要素投入類變量、人均GDP和人口密度等，但就公益林面積比例而言，本身就包含比率形式，故對于比率型指標未進行對數化處理。

2.影響機制分析模型。本文在討論影響機制時，先在基準回歸中引用了林下經濟變量，控制其他變量后，引入公益林面積與林下經濟的交叉項，以探究林下經濟發展對公益林保護的調節作用機制，本研究選用林下經濟產值及其占林業產業總產值的比重作為林下經濟發展程度的量化指標，林下經濟產值指標的構造由《中國林業統計年鑒》中經濟林產品的種植和采集、花卉和其他觀賞植物種植、陸地野生動物繁殖和利用、非木質林產品加工和制造、林業旅游和休閑服務、林業生態服務6 個指標加總得到[23-24]。添加林下經濟產值比重NFPit-1、林下經濟產值比重與公益林面積比重的交互項NFPit-1×EcoFit-1作為解釋變量，擴展為：

（二）數據來源與說明

本研究使用中國1999—2019 年全國森林資源清查和中國社會經濟統計的數據，其中公益林面積和林地面積來自《中國森林資源報告》，林業產值相關數據及林業行業因素來自《中國林業和草原統計年鑒》，社會經濟因素來自《中國統計年鑒》。集體林權制度改革和天保工程的實施年份來自各省林業相關部門官網。對于產值和森林生態效益補償金等涉及價格的變量均以1999 年為基期作平減處理，剔除價格因素的影響。

本文對實證模型所用變量進行了統計描述，研究樣本涵蓋中國27 個省、自治區，不包括4 個直轄市、香港、澳門和臺灣地區，數據樣本量共567 條。數據描述性統計如表1 所示。

表1 變量定義及描述性統計表

四、實證模型結果分析

（一）基準回歸結果

利用面板GLS 估計方法，考察公益林保護對林業產業的影響，使用Stata 16.0 進行回歸，控制了時間效應和地區效應，得到回歸結果（見表2）。基準回歸結果顯示：公益林面積占林地面積比重越大，對林業產業總產值、林業二、三產業產值和林業產業結構層次系數的負向作用越明顯，而對于林業一產產值則呈顯著正相關，驗證了假設1。公益林主要限制林木的生產性經營，例如木材采運與木質林產品加工制造，故對林業二產產值提升產生負向影響，而在公益林保護過程中會帶動森林資源撫育等林業第一產業的產值提升。

表2 基準回歸結果

各控制變量對林業產業發展的影響方向不一。其中森林覆蓋率、林業投資完成額、集體林權制度改革和市場化指數對于林業產業總產值提升和林業產業結構升級具有促進作用。森林覆蓋率是森林資源稟賦的重要體現，森林覆蓋率越高，發展林業產業的基礎越好。林業投資完成額對林業總產值的提升和林業產業結構的優化產生正向影響，表明政府部門對林業產業的投入力度越大，投資額越高，對林業產業的發展越有利，但當前林業投資偏向于生態建設，對林業第二產業發展的重視程度不夠，因此對二產的作用是負向的。集體林權制度改革通過明晰產權、放活經營，激發了林業產業發展活力，促進了林業產值的提升，但政策的實施具有時滯性，尚未對林業產業結構升級形成正向影響。人口密度與林業產業第二、三產值呈正相關，原因在于人口為林業產品和服務提供了市場，實際人均GDP 與林業產業結構層次系數呈顯著正相關，表明經濟發展水平越高，地區林業產業結構升級支撐能力越強。

檢驗林下經濟的發展對公益林保護及對林業產業發展的調節作用，引入林下經濟產值占林業總產值比重和公益林比例的交叉項，如表3 所示。公益林比例與林下及產值交互項系數顯著為正，與未加入交互項的回歸系數相反，說明林下經濟比重的提升弱化了公益林比例提升對林業產業總產值和林業三次產業的負向影響，驗證了假設2。林下經濟的發展使林業生產經營者可以不通過采伐林木獲得收益，受限的林業經營空間得到擴展，這說明適當放開公益林的林下經營權限以促進林業產業發展具有必要性和迫切性。

表3 影響機制分析回歸結果

（二）異質性分析

1.林地產權異質性。在前文影響機制分析基礎上，本文同樣利用面板GLS 估計方法分析公益林保護對林業產業的影響在國有林區和集體林區的異質性。依據國有林地占林地面積的比重將樣本劃分為兩組，其中，國有林地面積占林地面積比重高的為國有林區，反之則為集體林區，據此進行分樣本回歸，得到回歸結果（見表4），國有林區相對于集體林區而言，公益林比例越高對于二產的負向影響越明顯。公益林比例與林業三產產值在國有林區呈顯著負相關，而在集體林區不顯著，原因在于國有林區受管理體制的影響，生產方式和生產結構的調整受政府干預且多為長期決策，相較于集體林區缺乏靈活性，故公益林保護實施力度越大，對國有林區三產產值的提升和產業結構調整的負向作用越明顯。公益林比例與林業產業結構層次系數正相關，可能原因是公益林保護力度加大使得集體林區加快調整產業結構，進而能夠倒逼林業產業結構調整，實證結果驗證了假設3。

表4 林地產權異質性分析結果

2.森林資源稟賦異質性。中國地域遼闊，地區森林資源稟賦存在差異，因此，不同森林資源稟賦對林業產業發展的影響也存在差異。基于此，按照森林覆蓋率50%分位點將樣本分為森林覆蓋率高和低兩組，以探討不同森林資源稟賦下公益林保護對林業產業發展的異質性影響。根據表5 可知，森林覆蓋率低的地區，公益林比例與林業產業總產值和三次產業產值系數均顯著負相關，與林業產業結構層次系數正相關但不顯著，而森林覆蓋率高的地區林業總產值、林業二、三產業產值和林業產業結構層次系數均負向顯著，且林業產業總產值和一、二產業產值的系數顯著大于森林覆蓋率低的地區。這表明公益林保護對森林資源稟賦較差的地區的低層次林業產業產生更加明顯的負向影響，原因在于森林資源稟賦差的地區林業產業發展的基礎較弱，投入產出比較低，加大公益林保護力度可能會使林業經營主體減少經營林地甚至放棄經營，進而對林業產業產值提升產生消極影響。

表5 森林資源稟賦異質性分析結果

3.市場化程度異質性。考慮地區市場化程度的差異性，根據市場化指數50%分位點將樣本分為市場化程度高和低兩組子樣本進行回歸，考察公益林保護對不同市場化程度省份的異質性影響。回歸結果如表6 所示，市場化程度低的地區公益林比例對林業總產值和第二、三產業產值的影響系數顯著為負，市場化程度高的地區公益林比例與林業產業總產值、第二產業產值和林業產業結構層次系數的影響系數在1%的水平上負向顯著，與林業第三產業產值的系數為負但不顯著。總體而言，在市場化程度低的地區，公益林保護對林業更高層次產業產值的提升產生更顯著的負向影響，而市場化程度高的地區通過發展林下經濟弱化公益林保護對林業產業發展的消極影響，進而優化產業結構。

表6 市場化程度異質性分析結果

（三）穩健性檢驗

1.更換估計方法。為驗證本研究估計結果的穩健性，在回歸處理時利用異方差進行修正，并更換回歸估計方法檢驗穩健性，使用似不相關回歸進行估計，得到回歸結果（見表7），對比基準回歸模型方向和系數，二者的關鍵變量的顯著性和方向大致相同，可知本研究模型估計是穩健的。

表7 穩健性檢驗一結果

2.替換核心解釋變量。鑒于公益林補償金與面積掛鉤，本研究將森林生態效益補償金作為公益林保護政策實施力度的替換變量進行穩健性檢驗，得到回歸結果（見表8）。對比研究結果，關鍵變量的方向和顯著性均保持一致，研究結論具有穩健性。

表8 穩健性檢驗二結果

五、結論與啟示

（一）結論

1999—2019 年間，隨著中國生態建設進程的深入推進，公益林保護力度不斷加大，短期內公益林面積占林地面積比重上升對林業產業發展產生負向影響，長期影響證據不足。具體表現在公益林面積占林地面積比重與林業產業總產值、林業第二、三產業產值和林業產業結構層次系數負向相關。隨著中國對林下經濟發展的重視程度不斷提高，林下經濟發展速度有所提升，發展規模擴大，林下經濟產值占林業產業總產值比重的提升能夠弱化公益林保護對林業產業產值和林業產業結構優化的負向影響。因此，推動林下經濟發展有利于協調公益林建設和林業產業發展。

公益林保護對林業產業發展存在林地產權、森林資源稟賦和市場化程度異質性影響。第一，公益林保護在國有林區和集體林區產生的影響不同。國有林區相較于集體林區，公益林比例越高對于二產的負向影響更加明顯，在生態文明建設的大背景下，以生產和加工木質林產品的林業第二產業的發展值得關注，林業二產的發展涉及中國的木材安全問題，故在公益林保護的過程中應積極尋求保障木質林產品產量的方法，以滿足國內對木質林產品的需求。第二，不同省份因森林資源稟賦和市場化程度存在差異，公益林保護對林業產業發展的影響方向以及顯著性水平有所不同。總體而言，公益林保護對森林資源稟賦較差和市場化程度較低的地區產生更加明顯的負向影響。

（二）啟示

第一，在將森林劃分為公益林進行分類經營以保護森林資源、推進生態保護的同時，必須兼顧各方訴求，促進林業產業綠色升級和協調發展。林業具有發展林業產業和保護森林資源的雙重需求，但公益林的劃分限制了林業經營主體的林木處置權，造成生態保護與生產經營之間的矛盾，因而在劃分公益林的過程中需更加謹慎，兼顧各類林業主體的多方面效益，因地制宜地擴大公益林面積。有必要擴大公益林面積時，精準發放公益林補償金，彌補林業經營主體的機會成本，探尋新型補償方式，例如森林碳匯生態補償，完善相關配套政策，促進森林資源保護與林業產業綠色發展相協調。

第二，適度放開公益林的林下經營權限，豐富林下經濟的經營類型，拓展林業產業發展空間，促進林業產業內部結構多樣化。為充分發揮公益林的多種效益，增強自我補償能力，應在不破壞森林生態系統功能的前提下，推進公益林資源利用性保護，適度開展林下種植養殖和森林游憩等，促進非木質資源的開發與利用，科學發展林下經濟，探索“森林+旅游、醫療、康養、教育”等實現路徑，完善公益林利用相關補充政策和規章制度，允許合理調整公益林林下空間利用范圍和經營方式，調動林業經營主體特別是林農及新型林業經營主體發展林下經濟的積極性，在保護公益林的同時推進林業產業綠色發展。

第三，關注地區差異，注重提高森林資源質量，在保護森林資源的同時注重林業第二產業的發展，推進林業市場化進程。根據前文實證結果，應重視地區林地產權、森林資源稟賦和市場化程度差異，允許對公益林進行保護性的采伐，例如允許采伐公益林中的過熟林，以降低森林火災風險，保障森林資源更新。提倡對公益林進行保護性經營，根據林種、林齡和密度等，允許開展保護性經營式的擇伐。同時，在符合整體國土空間規劃的前提下適度擴大速生豐產人工林的面積，緩解短期木材供需矛盾，以國家儲備林建設為抓手，推進基地、項目建設，保障木材長期安全，提升林業市場化程度以促進林業高質量發展。