內生性、包容性與漸進性：轉型金融政策落地的框架設計

《G20轉型金融框架》提出了轉型金融的5大支柱（22條原則），對于促進我國轉型金融體系加快建立，進一步做好碳達峰碳中和領域的金融服務具有重要的指導意義。銅川市結合自身實際，提出了轉型金融政策落地的“內生性、包容性、漸進性”三大原則，并在實踐層面進行了探索。

2022年9月，中國人民銀行聯合原中國銀保監會等八部委向陜西省政府印發《陜西省銅川市普惠金融改革試驗區總體方案》，陜西銅川正式獲批推進建設普惠金融改革試驗區。陜西銅川普惠金融改革試驗區明確普惠金融支持“鄉村振興”和“城市轉型”兩大目標，要求致力探索普惠金融助力經濟轉型的可行路徑和經驗，這是全國各類金融改革試驗區中，唯一將普惠金融助力城市轉型作為改革目標之一的試驗區。作為西部欠發達資源枯竭型城市，如何將以《G20轉型金融框架》為代表的轉型金融制度和政策設計與區域經濟金融發展的具體實際相結合，更好推進轉型金融在資源枯竭型城市的落地實施，是陜西銅川普惠金融改革試驗區建設必須思考和做好的課題。

發展轉型金融勢在必行

綠色發展要求是推進轉型金融的根本前提

新發展階段，要貫徹新發展理念，實現高質量發展。從長期目標看，2020年我國提出了碳達峰碳中和的“30·60目標”，即2030年前二氧化碳排放達到峰值，力爭2060年前實現碳中和。從發展要求看，我國新發展理念其中之一便是“綠色”；中國式現代化的一大特征是“人與自然和諧共生”；2035年基本實現社會主義現代化的一大目標是“廣泛形成綠色生產生活方式，碳排放達峰后穩中有降，生態根本好轉，美麗中國目標基本實現”；黨的二十大報告指出，要“加快發展方式綠色轉型”的同時“完善支持綠色發展的財稅、金融、投資、價格政策和標準體系”。綠色發展不僅需要綠色金融，亦需要轉型金融。綠色金融與轉型金融在支持重點上有較為明顯的區別。綠色金融重點針對的是“純綠”或近“純綠”項目，但要實現綠色生產生活方式的目標，許多高碳排放行業必然需要轉型發展，這些行業本身沒有列入綠色金融支持范疇，但卻是轉型發展的重中之重。簡言之，在金融服務“雙碳目標”的過程中，綠色金融主要體現在對增量、新興產業的支持上，轉型金融則主要體現在對存量、傳統產業的支持上。

轉型金融是綠色發展的重要支撐

截至2023年6月末，我國本外幣綠色貸款余額達27.05萬億元，同比增長38.4%，高于各項貸款增速27.8個百分點；其中，投向具有直接、間接碳減排效益項目的貸款分別為9.6萬億元和8.44萬億元，合計占綠色貸款的66.7%。但與整體信貸規模相比，綠色貸款占各項貸款余額比重僅11.5%，與實現綠色發展的目標相比存在較大差距。亦有數據測算顯示，傳統綠色金融大約僅支持了7%的經濟活動。我國金融體系存量資金仍有相當大一部分集中在“非綠色”領域，如八大高碳行業占全國GDP比重約20%，預計占用金融資產超過20%。這些行業在實現綠色轉型發展方面，存在大量資金需求。綜合各方面研究，我國實現“30·60目標”累計資金需求100萬億元以上，2035年前累計資金需求20萬億元左右。通過轉型金融工具支持高碳排放行業轉型發展，是實現綠色發展目標的重要支撐和現實需要。

轉型金融政策框架日益清晰

從轉型金融內涵看，轉型金融主要體現“可持續”的理念，是“為應對氣候變化，對高碳排放活動或主體向低碳和零碳排放轉型提供的金融支持”。從《G20轉型金融框架》界定的五大支柱看，轉型金融框架致力于通過對轉型活動的清晰界定，劃定轉型的技術路線，為產業發展提供外生性的約束力量，并以此為前提，推動金融為產業轉型服務。轉型金融框架從理論上設定了轉型承諾如何定、承諾實現如何評、激勵約束如何實現幾個關鍵環節，并通過強有力的信息披露實現轉型的可觀察、可評價、可比較。同時由于不同產業具有相當大的異質性，轉型金融框架中的轉型目標、轉型路線、信息披露等方面內容具有很高的專業性。概括而言，對于一個具體的行業或者地方，轉型金融框架具有較為明顯的外生性、理論性和專業性的特點。如何將外生性、理論性、專業性的轉型金融政策進行落地，并真正實現轉型金融的目標，需要結合產業和地方實際創新性地開展工作。

轉型金融政策落地中須把握的原則

轉型金融政策目前已經形成較為完備的框架設計，但因其具有高度的理論性和專業性，在具體實施過程中，還需要結合各地實際進行更具內生性、包容性、漸進性的落地操作。尤其是在高碳型城市轉型過程中，要將轉型金融納入其整體規劃當中，既關注高碳產業的轉型，也要兼顧接續產業的發展。

政策制定體現內生性

不同產業轉型具有不同路徑，與產業轉型相對具有明確的方向不同，城市轉型的復雜性、長期性更為明顯，高碳城市轉型需要結合傳統產業、接續產業、城市稟賦進行路徑設計。轉型金融從理論上看是一個獨立的概念，從支持產業轉型角度看，外生性的特征較為突出。如轉型金融要求設定細致的標準和轉型目標，這些目標是可監測、可評估的，甚至需要借助第三方進行評價。但轉型金融政策在落實到具體城市的轉型過程中，則需要內嵌至城市轉型的規劃中。

城市經濟轉型核心是通過產業結構的調整，實現經濟增長動力轉換。無論是國內還是國外，城市經濟轉型都需要有長期的產業發展規劃作為先導，中長期產業規劃符合城市發展實際的，轉型一般較為成功，轉型偏慢的城市往往存在接續產業規劃不合理或接續產業出現漂移和更迭的情況。金融作為城市經濟轉型的支撐力量，其作用發揮的前提是有合理的產業轉型規劃為基礎。轉型金融政策落地，應從外生的變量轉變為內生的助力，更多結合城市轉型的產業特點、區域特點，將轉型金融理念內嵌于城市發展之中，更好發揮金融工具在轉型過程中的促進和支撐作用。

政策目標體現包容性

轉型金融理論上支持的主體或經濟活動非常明確，也形成了較為標準化的體系框架。但在轉型金融具體落地過程中，還是應充分考慮不同地區的特點，在政策目標的設定上更多體現包容性。如轉型金融支持范圍的包容性，既要支持高碳行業轉型，也要兼顧接續產業發展。目前轉型金融標準化框架中并不包含對城市轉型接續產業的支持，這主要是基于轉型金融可評估、可比性的考量，但在政策的具體落地過程中，轉型金融的產業對象還需體現更多的包容性，支持對象的包容性一方面可提高轉型金融落地的操作性，另一方面也可令地方政府或企業主體采取更積極的態度支持轉型金融發展。

轉型金融的包容性還應體現在主體對象上。轉型金融不僅應包含對企業或以企業為主體的轉型活動的支持，對因轉型形成的個人再就業或創業方面的支持也應有所體現，對轉型金融“公正轉型”的理解也應更廣泛一些。如在支持當地居民尤其是傳統產業的從業人員再就業方面，創業擔保貸款、個體工商戶貸款等也應該是金融服務必須覆蓋的領域。除了銀行的服務之外，保險可能是各方關注相對較少的層面，適當的保險產品對于抵御風險，增強社會個體或企業的韌性也具有重要意義。

轉型金融的包容性還應體現在發展條件上。高碳型城市轉型中，多還存在城市基礎設施條件較差、社會保障缺口較大等民生“欠賬”。因此，城市轉型中的金融需求不僅體現在接續產業方面，對歷史欠賬的消化的金融需求金額可能更大，緊迫性可能更高。轉型金融服務于城市轉型，既有“轉型金融”自身的特點，表現為對傳統產業轉型升級的支持；又有“政策金融”的特點，表現為對城市提升、民生改善的支持；還有一定“綠色金融”的特點，表現為對環境治理和生態修復保護的支持。從這個角度看，應以轉型金融的標準框架為內核，形成更綜合、包容的支持體系。

政策推進體現漸進性

是否真正支持了經濟轉型是轉型金融根本的評判標準。當前轉型金融的政策框架更多是從前瞻性的角度安排設計，如果嚴格按照轉型金融政策框架去推進落地，必然面臨各方都已經認識到的，諸如監管標準不明確、配套體系不健全、評估機制不完善等困難和問題。轉型金融政策在落地過程中，一定是漸進性的，從容易到困難的。如在金融工具的使用上，標準的轉型金融框架為轉型金融工具設置了復雜、專業的評估和披露標準，但這些標準在實施中，一方面需要主體逐步適應，另一方面，也需要評估披露政策體系的健全，尤其是在轉型信貸（可持續發展掛鉤貸款）的落地中，由于其支持企業的數量級、復雜性明顯高于轉型債券，在加大轉型信貸投放時，應漸進性地引入轉型金融評估和披露標準。可探索先從框架式的“轉型承諾”做起，只要企業發出“轉型承諾”，并進行了轉型的努力，如加大了技改投資，改善了工藝流程，便可將其納入轉型信貸的支持范圍，暫時不必要求企業就轉型的目標、轉型的減碳效果進行強制的信息披露。

政策推進的漸進性還應體現為金融、產業、財稅政策的漸進融合。“激勵政策”是轉型金融的支柱之一，激勵政策的核心是政策協同。轉型金融既不應走得太快，也不要過于滯后，應漸進式地促進政策的協同。政策協同需要明確不同政策的角色，只有各類政策各安其位、各負其責，才能發揮最大效用。產業政策應是先導，為轉型金融提供基礎條件和資金載體；財政政策應是保障，為金融機構或企業、個人提供正向激勵、增信措施和風險補償；社會政策應是托底，為轉型提供必要的發展條件。在其他政策的支持下轉型金融政策更好發揮提供資金、配置資源、促進創新等方面的積極作用。

政策推進的漸進性還體現在對風險的關注上。相對產業轉型，城市轉型具有其特殊的不確定性。這種不確定性包括但不限于接續產業選擇的科學性和可持續性，經濟社會的穩定性，傳統產業的波動性等，這就導致轉型金融事實上面臨相對更大的風險。這其中最大的風險是經濟轉型失敗的風險。經濟轉型是否成功既是一個經濟問題，也是一個社會問題，還可能與國家經濟發展的大趨勢密切相關。轉型金融應保持對經濟轉型“額外風險”的警惕，既要滿足實體經濟合理資金需求，也要注意防止在產業培育過程中的單兵突進，將金融在優化資源配置中的引導作用拔高為決定作用或關鍵作用，重點關注接續產業本身、城市環境治理、基礎設施建設等方面可能蘊含的風險。

轉型金融政策落地的實踐與發展方向

銅川市“因煤而生，因煤而落”，是典型的資源枯竭型城市。八部委印發《陜西省銅川市普惠金融改革試驗區總體方案》明確要求銅川探索金融支持資源枯竭型城市轉型的可行路徑。在對轉型金融發展演進、政策框架進行深入研究的基礎上，銅川市結合自身實際，提出了轉型金融政策落地的“內生性、包容性、漸進性”三大原則，并在實踐層面進行了探索。

制定了《構建轉型金融服務體系 推動普惠金融高質量發展的指導意見》。指導意見提出轉型金融政策實施要遵循“內生性、包容性、漸進性”三大原則，構建銅川市轉型金融基本政策框架，研究制定分類目錄，明確金融支持路徑，積極借鑒并不斷豐富拓展可持續發展掛鉤貸款產品，創新推動金融機構開發基于轉型發展的金融產品和服務。結合銅川市產業發展實際，聚焦煤、電、鋁、水泥四大傳統產業，關注水泥生產技改、地方煤礦升級改造、新型建材及先進陶瓷等低碳轉型項目，科學BkuQ10bH4r7ozKzVXGkQiIeJsp5ta21ByOZJJX9FF38=界定轉型金融支持范圍。鼓勵金融機構主動將轉型信貸的理念融入產品設計中，探索基于轉型掛鉤的金融產品和服務，鼓勵金融機構為碳減排重點領域內，具有顯著碳減排效應的項目提供相對優惠利率、更長期限貸款產品。在推動“棕色”行業轉型的同時，支持接續產業培育和發展，提升科技創新型企業金融服務水平，支持城市基礎設施更新，滿足個人綠色消費需求，關注脆弱群體實現公正轉型。

試行開展轉型信貸統計。摸清轉型領域信貸投放情況是推進做好轉型貸款（可持續發展掛鉤貸款）工作的基礎。銅川市探索完善轉型信貸專項統計監測制度。該制度秉持包容性理念，結合銅川產業發展總體規劃，建立涵蓋以煤炭、水泥、電解鋁等高耗能企業為代表的傳統行業，以太陽能、風能發電、高新裝備制造為代表的接續產業的轉型信貸統計目錄，構建包括所屬行業、貸款余額、當季發生額、貸款用途、貸款期限、貸款利率等統計維度的統計指標體系，并試行開展轉型領域貸款的逐筆統計。

促成首批內嵌轉型承諾的轉型貸款產品落地。銅川市在全市工業企業范圍發起“轉型信貸促轉型 助力發展譜新篇”倡議，引領和凝聚各方共識。引導和支持首批內嵌轉型承諾的轉型貸款產品實現簽約。該轉型貸款產品明確企業貸款資金使用要實現降低能耗、提升效率、綠色轉型的目標，并力促實現對貸款促進轉型的全周期管理。該信貸產品堅持漸進性原則，結合中小微企業實際，暫不附帶數量型轉型目標，只要求企業做出轉型承諾，并在經營中積極努力推動綠色轉型。

轉型金融已經不是一個新的概念，但在具體落地實踐中，仍然存在金融機構對轉型貸款（可持續發展掛鉤貸款）理解不到位，缺乏頂層政策指導；中小微企業對綠色轉型的認識不到位，轉型的主動性和積極性不足；政府部門對產業轉型的支持力度相對不足，部門間政策協同有待提升；監管部門對轉型產業的信貸政策偏緊，約束較多，企業轉型的外源性融資受限等問題，針對這些問題，陜西銅川普惠金融改革實驗區將重點開展以下新的探索與實踐：

一是推動首批轉型貸款產品資金盡快落地。督促金融機構在貸款存續期間，加強貸后管理，確保企業切實履行轉型承諾。對于轉型成效較好的企業，鼓勵金融機構在后續信貸投放中通過降低利率、加長期限等方式提供更好服務。

二是結合銅川實際制定發布《銅川轉型（可持續發展掛鉤）金融支持鋁產業發展業務指引》。銅川鋁冶煉產能占陜西省三分之一，鋁冶煉、加工產業是銅川支柱產業，也是綠色轉型的重點領域。在前述指導意見的基礎上，制訂具體業務指引，業務指引將包括鋁產業發展支持方向，具體能耗標準要求，轉型（可持續發展掛鉤）貸款附加條款參考文本，激勵與約束措施等，重點解決“轉型承諾如何定、轉型達成誰來評、轉型服務如何聯”等問題。

三是深化“轉型信貸”統計監測體系，為后續轉型金融的信息披露、監測提供基本數據支持。探索建立轉型金融信息平臺，依托在建的銅川數字普惠金融服務平臺，前瞻性設計轉型金融模塊，在綠色轉型信息收集、轉型融資撮合、轉型融資統計監測等方面開展系統建設。

四是推動形成政策長效機制合力，更好發揮轉型貸款的激勵和約束作用。加強銀行與產業管理部門的對接力度，建立轉型企業（項目）清單，探索轉型承諾與“畝均效益”連接的機制，對企業運用轉型貸款給予更多貼息、風險補償等支持，形成正向激勵主動轉型，反向約束倒逼轉型的政策氛圍。將轉型貸款理念融入產業規劃之中，鼓勵企業、園區積極披露轉型信息；探索基于“畝均績效”的園區建設、項目建設中長期貸款產品；構建立足于轉型成效的，涵蓋財稅、金融、產業領域的獎勵及約束機制；打造一批轉型富有成效的標桿企業和項目，為探索普惠金融助力經濟轉型提供“銅川樣板”。

（陳濤為中國人民銀行銅川市分行黨委委員，副行長。實習編輯/周茗一）