淺談土地綜合整治項目發(fā)展現(xiàn)狀與實踐對策

摘" 要：隨著我國社會不斷發(fā)展，國家及社會更加關(guān)注資源的有效利用，同時人們對生活質(zhì)量的要求不斷提高，對各種資源需求量也在不斷增加，土地整治項目管理也在當前背景下高速發(fā)展。要有效對土地資源進行開發(fā)與使用就必須做好土地整治工作，但在實際的工作中仍存在一定問題影響土地整治工作的效率。基于此，本文主要分析了土地整治項目發(fā)展背景、土地整治項目及項目管理含義，同時對項目管理存在的突出問題進行分析，針對土地整治項目管理里的主要措施進行探討，以供讀者參考。

關(guān)鍵詞：土地整治項目；管理研究；發(fā)展背景；突出問題；主要措施

前言

土地資源是我國自然資源的重要組成部分，要提高土地的利用效率就必須做好土地整治工作。土地整治主要包括農(nóng)用地的整治、土地開發(fā)以及土地復墾工作等，還要對林、路、田、村、水等進行統(tǒng)籌規(guī)劃，從而保證土地資源的可持續(xù)性發(fā)展，現(xiàn)如今我國在土地整治管理上已經(jīng)設(shè)立很多法律法規(guī)，并在一定程度上取得很大進展，但在實際的整治過程中仍存在一定問題，要想保證該項工作能夠更加規(guī)范化、標準化，提高工作質(zhì)量以及工作效率，就必須對所涉及到的問題進行整治，促進該項工作能夠有序進行。

1.土地整治發(fā)展背景

1.1 1949-1984年“土地規(guī)劃”概念側(cè)重

新中國成立后，土地整治在理論和實踐上都有了較大的發(fā)展，且在不同的歷史時期有著不同的內(nèi)涵重點。建國初期，我國土地整治以“土地規(guī)劃”為概念，通過工程技術(shù)與方法組織土地利用，側(cè)重于大面積的土地開發(fā)及結(jié)合土地改革進行權(quán)屬的調(diào)整。20世紀 60年代，土地整治轉(zhuǎn)向以農(nóng)田基本建設(shè)，以平整土地、合并田塊、興建新村、整理溝渠和道路為主要內(nèi)容。進入20世紀80年代，土地整治傾向于作為社會經(jīng)濟發(fā)展中一項長期、重大的戰(zhàn)略規(guī)劃任務(wù)，強調(diào)規(guī)劃性、戰(zhàn)略性和地域性[1]。

1.2 1985-1996年“土地整理”概念顯化

在這一階段，由于“市場”概念的逐步引入，農(nóng)村土地尤其是耕地被大量轉(zhuǎn)作建設(shè)用地和林、果、漁生產(chǎn)用地。“六五”期間，耕地年均減少量達48.7萬公頃，1985年耕地減少量達100 萬公頃。

隨著資源的進一步消耗和局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的堪憂前景逐步引起學者們的重視。伴隨著國家土地管理局的成立、《中華人民共和國土地管理法》的正式實施和第一輪土地利用總體規(guī)劃的編制實施，開始重視人地關(guān)系的正確處理，逐步摒棄單純擴大開發(fā)規(guī)模的資源利用理念，轉(zhuǎn)向促進整個區(qū)域經(jīng)濟、社會、環(huán)境可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。在此背景下，土地整治概念顯化為“土地整理”，重點是根據(jù)需要對土地利用及土地權(quán)屬關(guān)系進行調(diào)整，以充分挖掘土地利用潛力，實現(xiàn)合理利用土地，實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.3 1997-2009年“土地整理復墾開發(fā)”概念整合

1997年，面對人均耕地減少的形勢，黨中央和國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，提出實行嚴格的措施管理土地和保護耕地： 1998年新一輪修編的《土地管理法》提出“國家實行占用耕地補償制度”“國家鼓勵土地整理”[1]。由此，土地整治概念在這一階段進一步整合，以“土地整理復墾開發(fā)”為標志，高度強調(diào)耕地保護，核心在提高耕地數(shù)量、提升耕地質(zhì)量，逐步落實為具體的土地開發(fā)、整理和復墾工程，體現(xiàn)為對土地資源及其利用方式的再組織和再優(yōu)化過程，并在全國范圍內(nèi)進一步加強并全面展開。與此同時，土地整治也在注重人地關(guān)系協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上進一步發(fā)展，在保障環(huán)境資源與生態(tài)空間的同時，力求運用當前科學技術(shù)更系統(tǒng)、更有計劃地推進治理保護和建設(shè)布局項目，其相應(yīng)工程的實施落實受到更高重視。

1.4 2010年至今“土地綜合整治”概念引領(lǐng)

2010年至今，從黨的十八大報告中提出關(guān)于“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”“健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制”要求，2017年1月國務(wù)院印發(fā)《全國國土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》，到黨的十九大報告提出“構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度”，土地整治被賦予更深層次的內(nèi)涵，目標和效益愈加多元化，更強調(diào)一體化統(tǒng)籌管理，包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展，提出通過“田水路林村城”和“山水林田湖草”綜合整治提升人類生活和生產(chǎn)條件、保護人類生態(tài)空間。

在此階段，“土地綜合整治”成為土地整治主流引領(lǐng)概念，體現(xiàn)為“全域土地的綜合整治”，是分區(qū)域、跨系統(tǒng)、成體系的綜合整治，不僅包括田、水、路、林、村綜合治理、工礦等廢棄地復墾利用，城鄉(xiāng)低效利用土地再開發(fā)等傳統(tǒng)整治內(nèi)容，還包括城鄉(xiāng)用地綜合整治、陸海統(tǒng)籌整治和流域協(xié)調(diào)整治等內(nèi)涵。而“全域土地綜合整治”概念的明確提出，更明確地強調(diào)了整治的主體、客體、要素和過程，相較過往的土地整治內(nèi)涵，更關(guān)注與社會經(jīng)濟布局的結(jié)合，更強調(diào)體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境積極效應(yīng)、弱化負面影響，更具備系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性與綜合性，更關(guān)注時代訴求和現(xiàn)實需要，更以服務(wù)國家頂層戰(zhàn)略為導向，已然成為統(tǒng)籌推進現(xiàn)代化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的綜合平臺和重要抓手。

2.土地整治及項目管理含義

2.1土地整治

土地整治是在一定的區(qū)域內(nèi)，按照土地利用總體規(guī)劃確定的目標和用途，以土地整理、復墾、開發(fā)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺，推動田、水、路、林、村綜合整治，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、人口集中居住、產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化進程的一項系統(tǒng)工程。

2.2土地整治項目管理

土地整治項目管理主要是項目申報立項、設(shè)計、施工、驗收、備案、后期管護等管理工作，項目管理是一個持續(xù)的過程，在土地整治項目管理過程中，管理者需要結(jié)合土地整治的專業(yè)知識，以及相應(yīng)的技術(shù)標準來進行各項整治過程中相關(guān)活動的監(jiān)測與指導，最終實現(xiàn)項目成效的最大化。

3.項目管理存在突出問題

3.1缺乏規(guī)范和完善的管理機制

就當前土地整治項目管理過程來看，缺乏規(guī)范和完善的管理機制是普遍存在的重要問題，給土地整治項目造成一定困擾，主要原因包括以下兩個方面：一是相關(guān)部門對該項工作的認識程度較低，缺乏一定的理論體系；二是在土地整治管理過程中缺少一定的理論性和政策性依據(jù)，缺乏對相關(guān)工程的綜合分析和研究，對土地的預(yù)算能力、風險評估能力以及相關(guān)預(yù)警機制等都存在明顯不足，導致土地資源利用不科學、不合理，難以充分發(fā)揮土地資源的價值[2]。

3.2項目實施不可預(yù)見因素多

一是項目建設(shè)與村組及群眾協(xié)調(diào)量大，矛盾多，從而阻礙項目推進[3]；二是規(guī)劃時間短，調(diào)查淺，設(shè)計粗，施工單位水平參差不齊，設(shè)計變更頻繁，制約了項目推進與質(zhì)量；三是自然條件不可控，受汛期、干旱等惡劣天氣影響大。

3.3后期管護難

2020年以來，隨著國家陸續(xù)出臺一系列關(guān)于制止耕地“非農(nóng)化”防止耕地“非糧化”有關(guān)政策，土地整治項目產(chǎn)生的新增耕地須按耕地屬性種植利用，但由于種植糧食作物收益低，耗時長，更多選擇種植果樹等經(jīng)濟作物，導致耕地“非糧化”現(xiàn)象嚴重，管護難，流出量大。

4.土地整治項目管理的主要措施

4.1建立健全項目管理機制

要想促進我國土地整治項目管理工作的健康發(fā)展就必須建立完善的項目管理機制。一是構(gòu)建土地資源發(fā)展的決策機制，提升項目工程整體質(zhì)量，縮小項目工程時間；二是構(gòu)建監(jiān)督機制，促進資金流動和發(fā)展，使得項目更加科學，可以通過多方位監(jiān)管機制對土地資源進行合理控制和分析[4]；三是加大對管理責任的落實力度，從而減少出現(xiàn)問題的情況，通過實行獎勵制度，調(diào)動管護人的積極性。

4.2強化規(guī)劃引領(lǐng)

一是做好前期基礎(chǔ)調(diào)查工作，充分分析項目的可行性；二是加強宣傳，強化公眾參與，調(diào)動當?shù)厝罕姺e極性，重視他們的問題和需求，使項目規(guī)劃設(shè)計更加符合當?shù)貙嶋H，落地性更強；三是要增強設(shè)計的管理能力，盡可能減少設(shè)計變更的因素。上級相關(guān)部門批準土地整治設(shè)計方案后才能開展該項目，否則不能對土地整治項目的區(qū)域和范圍隨意調(diào)整，也不能不根據(jù)設(shè)計方案和實際情況改變現(xiàn)有的實施規(guī)模。

4.3落實后期管護責任

在整個土地整治項目結(jié)束后，需落實好后期的管護工作，要制定后期管護制度，增加管護經(jīng)費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、村委負責，簽訂后期管護責任書，發(fā)揮主觀能動作用，積極對土地整治項目的可持續(xù)利用做好保障，切實做好后期管護。

5.結(jié)論

土地綜合整治是一項利國利民的民生工程，項目實施為項目區(qū)域增加耕地面積，改善耕作條件和生態(tài)環(huán)境，促進地方農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，切實增加農(nóng)民收入，具有明顯的社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益。只有完善管理過程中各個方面，有效管理土地整治項目，才能使其健康持續(xù)發(fā)展。

6.展望

在當前碳達峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局的背景下，后續(xù)的全域土地綜合整治可通過土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化和土地利用方式轉(zhuǎn)型實現(xiàn)對國土空間的再優(yōu)化，改變整治區(qū)的碳排放量和碳庫儲量，以科技進步和能源改革為引領(lǐng)，以技術(shù)減排和工程減排為抓手，降低整治過程的碳排放量[5]；統(tǒng)籌推進宜耕后備資源開發(fā)、廢棄工礦用地治理、退耕還林等，實現(xiàn)碳源和碳匯用地結(jié)構(gòu)性優(yōu)化，助推“雙碳”目標有序高質(zhì)量的實現(xiàn)。

參考文獻

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［3］張文杰。農(nóng)村土地整治項目規(guī)劃設(shè)計存在的問題及對策：基于萊西市夏格莊鎮(zhèn)土地整治項目規(guī)劃設(shè)計階段的一些思考［J］。農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2018，29（7）：30-31

［4］李翠萍。土地整治項目管理存在的問題及對策［J］。農(nóng)家參謀，2021（04）：109-110

［5］呂天宇。“雙碳”目標背景下全域土地綜合整治減排增匯的機理與路徑研究［Ｊ］。中國土地科學，2022（11）

（作者單位：貴州同華晟唐人力資源管理有限公司）