“互聯網+公路檔案”服務外包的實踐研究

作者簡介：

黃曉丹（1986—），政工師，主要從事行政管理工作。

文章以廣西巴馬至憑祥高速公路大新經龍州至憑祥段為依托工程，在電子文件歸檔和電子檔案管理背景下，探索建設單位將檔案管理工作外包服務模式，從事務性微觀管理向宏觀監控轉換，分析其合法性和必要性，提出外包服務范疇。實踐證明，“互聯網+公路檔案”實行外包服務模式解決了復合型檔案管理人才不足、管理成本居高、服務不到位、資料滯后等管理難題，并提出了今后電子檔案服務外包工作有待研究解決的方向。

公路；電子檔案；管理；外包；服務

中圖分類號：U415.11 A 64 202 4

0 引言

近年來，廣西在建的高速公路基本推行了電子文件歸檔和電子檔案管理。

交通運輸部文件［1］規定，項目法人單位（簡稱“建設單位”）負責做好建設項目文件材料的收集、整理和歸檔，組織協調各參建單位的檔案工作。建設單位一般采取自建自管模式管理項目檔案。受崗位編制的限制，建設單位一般設置1～2名兼職檔案管理員，隸屬于綜合辦或工程部。“互聯網+公路檔案”時代，電子檔案管理崗位需要檔案、公路、計算機等多學科融合的復合型人才或團隊，但目前在編制受限，待遇不高的背景下，面對平均每公里80～100份案卷的巨大工作量，建設單位靠自身力量很難履行文獻［1］規定的責任，致使項目文件出現收集難、表格亂、閉合差、歸檔遲、共享低、紕漏高等現象。

廣西新祥高速公路有限公司（下稱“新祥公司”）首次探索檔案工作外包模式，在項目全面推行“互聯網+公路檔案”，實施無紙化建設，將檔案工作融入各項業務全流程的背景下，建設單位將事務性管理工作采用購買服務方式，委托廣西交投集團有限公司（下稱“交投集團”）旗下的全資子公司全程管理項目檔案；建設單位僅對項目檔案實施宏觀監督，充分發揮外包單位人才聚集優勢，踐行交投集團提出的產業融合戰略，其經驗具有推廣價值。

1 電子檔案管理體系

1.1 系統的集成

項目從2020年上半年籌備開始，明確將依托工程按照無紙化檔案規劃和實施。依托工程全線采用了10個業務系統，在荔玉高速公路、來馬高速公路等項目已有成果基礎上，業務系統與檔案管理系統實行集成，打破了業務系統之間的“藩籬”，共享數據。圖1是依托工程系統集成示意圖。

各業務系統的集成，信息共享，合力將整個項目各項工作協調推進，特別是計量與支付、試驗室信息化管理、BIM、GIS等業務系統與電子檔案管理系統的信息互通，實現集成平臺。

1.2 電子檔案管理系統

建設單位引入廣西機械工業研究院有限公司開發的《公路建設項目電子檔案管理系統》。該系統歷經荔玉高速公路、新柳南高速公路等多個項目使用，逐漸升級，功能不斷完善。該系統主要功能拓撲圖見圖2。

1.3 全面推行合法、可靠的電子簽章

建設單位和參建單位全部采用國家密碼局、公安部認可的企業研制的電子簽章。在檔案系統中，對PKI/CA電子簽名進行深度開發，文件可通過線上無紙化進行審批簽章，且簽章通過人臉識別驗證，能夠有效防止機密信息在存儲和傳輸過程中受到來自內部的篡改、偽造，確保信息的真實性、完整性和簽名人的不可抵賴性。數字簽章杜絕了假冒簽名，其過程如圖3所示。

依托工程采集全部與檔案信息簽署相關人員的簽名，包括建設單位和參建單位的個人簽章、執業資格章和行政公章、業務公章。系統實現了批量簽名功能，大大減輕了簽字負擔，提高了工作效率。

1.4 驗證行業標準

依托工程開工時恰逢廣西交通運輸行業《公路建設項目檔案管理指南》（DBJT45/T 029.1-2021）［2］征求意見階段。項目檔案系統按照指南規定，內置600套標準報表，檢驗指南的電子文件和電子檔案功能，實現聲像文件與文本型電子文件映射對比，并與BIM、GIS對接，初步實現多維度溯源項目建設。針對指南中的不足部分，通過驗證，提出了修正建議，特別是在真實性、完整性、可用性和安全性檢測等方面。

2 檔案服務外包模式的實踐

2.1 檔案外包服務的合法性

2018年國家檔案局發布并實施了行業規范［3］。該規范允許機構將原本由自身承擔的部分業務剝離出來，以合同方式委托給其他機構完成，以降低成本、提高效率。規范同時規定，機構將不屬于國家法律法規限制范圍內的檔案，外包給其他機構進行管理，委托其為本機構提供檔案服務。檔案服務通常包括檔案寄存服務、檔案數字化服務、檔案整理服務、檔案管理咨詢服務、檔案開發利用服務、檔案銷毀服務等業務類型。根據上述規定，新祥公司將檔案管理咨詢服務工作進行外包有規可依，有章可循。因此，通過招標方式，業主將自身形成的項目文件數字化處理、整理歸檔工作和對參建單位管理職責、業務指導工作委托承包方，開展“互聯網+公路檔案”外包服務。

《“十四五”全國檔案事業發展規劃》中［4］，明確將《檔案服務外包工作規范（第4部分：檔案整理服務）》列入行業標準發布實施。

因此，新祥公司在合法的前提下，探索高速公路電子檔案服務外包模式，豐富了檔案建設路徑。

2.2 檔案外包服務的必要性

“互聯網+”時代高速公路檔案管理演變過程為：近代的紙質檔案→紙質為主，電子為輔→電子文檔為副本→電子文件為正本→無紙質檔案。依托工程正處于電子文件為正本向無紙質檔案邁進階段，傳統的建設單位檔案管理模式已經不能滿足時代的需求：（1）“互聯網+公路檔案”管理需要公路、檔案、計算機等學科融合的團隊；（2）建設單位受到崗位編制的限制，成本的管控，難以完成自身文件的數字化和電子文件的形成和歸檔，無力對參建單位進行業務指導服務。因此，將電子文件歸檔和電子檔案管理工作以外包服務的方式非常必要。

2.3 檔案外包業務范疇

新祥公司檔案外包服務內容如下：

（1）提供公路電子檔案管理系統，實現業務系統信息共享。

（2）推行電子文件歸檔和電子檔案管理，實現無紙化管理。

（3）實現安全、可靠、合法的電子簽章和電子簽名技術。

（4）承擔項目檔案咨詢服務，開展專題培訓、跟蹤服務、業務指導。

（5）檢查每期計量對應電子文件和歸檔合格性。

（6）每月向建設單位提交項目檔案咨詢報告。

（7）指導檔案庫房建設。

（8）協助完成建設項目承擔的檔案相關科研課題工作。

（9）協助業主完成建設項目檔案專項驗收工作。

3 外包服務的實踐與監督

3.1 外包服務的實踐

外包工作從2020年8月正式開始啟動。建設單位以合同履約方式，對外包單位進行履約檢查，督促落實合同約定的義務。承包方打通計量與支付-試驗管理-征地拆遷-影像文件溯源等業務系統，經數據中心交換，信息共享。系統的高度集成和數據共享，為領導決策、工程管理及時提供了依據。同時承包方常駐人員在建設單位隸屬于工程部，開展各項工作。檔案外包服務模式在以下幾個方面具有創新性。

（1）建設單位實現由事務性管理轉換為合約督查。承包方不少于3名員工駐守工地，為參建單位提供服務。業主按照合同約定進行履約檢查、督促。實踐表明，這種模式與傳統管理模板比較，業務更精通，服務更精準，效率得到提升，用戶普遍認可。

（2）降本增效，優化資源配置。以傳統成本計算，按照目前建設單位建設期人均成本計算，每人每年達20萬元；以3人計算，年均成本達60萬元；以建設期4年為例，累計人力成本達240萬元。而外包服務模式中標單價控制在150萬，人力成本降低90萬元。并且，外包單位聚集人才優勢，依靠集成平臺，協調、均衡同步推動試驗、計量與支付、質保資料，優化了資源配置，克服了傳統的條塊分割、內部流轉周期長的固有弊端。

（3）電子文件與電子檔案一體化建設得到實現。電子文件從數據采集、填報、簽名、辦結到歸檔，全部在線上完成。電子檔案管理系統工序成套報表模板，建立數據交換中心。每道工序資料辦結后，能快速、自動按照指定模式，自動組卷，形成線上案卷。目前整個數據備份、存儲在阿里云等知名運營商服務器中，其安全性得到保障。同時，系統實現了異地、全天候的授權查閱方式，為項目建設期檔案的利用提供了十分便利的條件。

（4）“兩納入、三同步”真正得以實現。傳統的工作要求將項目文件立卷歸檔工作納入工程建設管理程序，納入招標制度，同時與工程建設實行同步收集、同步整理、同步歸檔，如今在信息化背景下，采用檔案外包服務方式，依靠先進的系統集成平臺，在大憑路得以實現。

至2021年年底，業主已進行8期計量支付。整個項目已填報資料22萬9千余套，共12萬8千余道工序；已簽批資料11萬8千余套，已計量3萬6千余套；已收集文件6千余份；聲像文件達1 BT，涵蓋各種有價值的聲像文件。

BIM、GIS也正在穩步推進。

3.2 外包服務的監督

“互聯網+公路檔案”服務外包模式無經驗可借鑒。新祥公司將監督工作牢牢把握在自己手中，由合約部、工程部、綜合部等三部門對承包方進行監督。

（1）制定項目檔案管理辦法，共同遵守。建設單位修正承包方提交的檔案服務計劃后，先后共同制定《“互聯網+檔案”管理實施細則》《聲像文件采集與溯源一般要求》《計量與支付辦法》等與項目檔案有關的管理辦法，作為建設單位與承包方的合約補充，列入合約檢查范疇。

（2）督查承包方的履約能力。合約部通過打卡方式核查承包方進場人員的出勤率；通過每期計量，系統上掛接的資料完成情況，反過來督查承包方的履約能力。工程部則通過核查上崗人員的業務素質是否滿足要求，集成平臺上抽查電子文件表格數據采集、填報、簽署和歸檔情況，查看月度咨詢報告，傾聽參建單位意見，抽查即時通信工具的聊天記錄，及時掌握資料的收集和歸檔情況。督查情況顯示，承包方全部按照約定的業務履約，使得外業進度、內業資料、計量支付均衡、協調、同步，達到了預期效果。

（3）合力建檔。建設單位根據承包方每期檢查指導發現的需要建設單位解決的建議，經分析后逐一落實。如電子文件數據來源，由建設單位強制性要求參建單位能隨時提供現階段需要的手工原始記錄，這一舉措，保證了電子文件的來源可靠性。

（4）外包不等于放棄監管。為保證檔案外包業務的順利進行，建設單位應密切關注檔案外包工作情況，確保檔案本身和信息安全。工程部結合日常巡檢，發現外包問題，立即糾偏。同時，建設單位與外包方加強溝通交流，互換各方想法，發現問題及時溝通，避免溝通不暢造成損失。建設單位人員也加強自身業務學習，提升監督業務水平。

3.3 外包的保密工作

電子檔案具有易存儲、易復制、易傳輸的特性，這種特性既有利于高速公路檔案開展管理工作，也為高速公路檔案外包埋下一定的隱患。基于以上信息化檔案特性，在開展檔案外包工作時，建設單位應與承包方簽訂檔案外包保密協議。新祥公司目前明確外包服務業務范圍，做到外包的不涉密，涉密的不外包，財務檔案不外包，黨務檔案不外包。

4 有待進一步研究的方向

經過一年的檢驗，公路建設項目電子檔案工作外包服務模式也暴露一些問題，有待進一步研究。

（1）外包服務費應與服務質量匹配。

（2）“互聯網+公路檔案”為資料人員不進駐項目部卻可收集和填報資料提供了可乘之機，出現個別標段遠程填報資料。

（3）標段的資料由勞務隊伍外包，業務素質與高速公路建檔要求不匹配。

（4）個別監理對標段的資料審查把關不嚴，錯、漏、假現象屢有發生。

（5）參建單位一些應有的測量、檢測、記錄等現階段必備的原始手工版不全。

（6）交通運輸行業和相關部門未對檔案外包服務實施監督。

5 結語

在“互聯網+”時代，公路建設項目檔案外包服務模式替代傳統的自建自管模式是一種趨勢。依托工程實踐證明，這種全新、多贏的管理模式，是全面推行電子文件歸檔和電子檔案管理的有效途徑，實現了降本增效，內外業協同、均衡發展的目的。

參考文獻

［1］中華人民共和國交通運輸部.公路建設項目文件材料立卷歸檔管理辦法［Z］.2011-02-09.

［2］DBJT45/T 029.1-2021，公路建設項目檔案管理指南［S］.

［3］DA/T 67-2017，檔案服務外包規范［S］.

［4］中國檔案.中辦國辦印發《“十四五”全國檔案事業發展規劃》［J］.中國檔案，2021（6）：18-23.

收稿日期：2022-10-22