新型城鎮化戰略下新型農村社區“兩區同建”路徑研究

摘" 要：黨的二十大報告特別強調要深入實施新型城鎮化戰略，推進以人為核心的新型城鎮化。新型城鎮化涵蓋農村，著眼農民，新型農村社區建設是新型城鎮化的一個重要方面。本文依據山東德州市通過“兩區同建”模式實施新型城鎮化的重要經驗，通過對比分析國家政策與實際實施間的差距，分析新型農村社區“兩區同建”中相關行為主體的利益訴求與博弈，由此形成新型農村社區建設的優化路徑。

關鍵詞：就地城鎮化；“兩區同建”；新型農村社區；村社理性

中圖分類號：D422.6文獻標識碼：A文章編號：2095-9052（2023）10-0046-03

作者簡介：田多多（1998.07— "），女，苗族，湖南懷化人，碩士，馬克思主義中國化研究；王影（1979.09—" ），女，漢族，吉林長春人，碩士，副教授，碩士生導師，馬克思主義理論。

一、“兩區同建”模式相關行為主體的利益訴求

（一）社區治理井然有序，集體可支配資源增加

村集體：新型農村社區既區別于城市社區，又不同于傳統的農村社區，治理經驗不豐富且治理難度大。村莊合并后，打破了各村單獨分散的治理格局，出現了很多新特征，人口數量變多且雜、行政規模變大、與外界交流變多變廣等。在這種情況下，村集體急需善于新型農村社區治理的人才，同時還需更新治理機制來應對出現的新情況、新問題。各村合并之后，村集體的資源數量也得到增加，種類更加豐富［1］。雖然資源、財產在不斷增加，但人口的密度和規模也在不斷擴張，人均所能享受的公共資源也在不斷縮小。村集體對于合并的愿景也是擁有更多可利用的資源，資源和財產的增加有利于新社區的基礎設施建設，同時也為產業園區的建設奠定基礎，壯大集體經濟，增強社區自我發展能力。

（二）財政支出與行政管理成本減少，農村基層治理得到加強

基層政府：新型農村社區的建設能提高農民收入，增加社區財產。據統計，目前我國很多地方基層政府財政能力較差，負債情況多，在農村資助上面臨著難以維持的困難，治理能力也將大大減弱［2］。各村合并之后，可以減輕財政管理壓力，政府將大幅減少各村分散所致的財政利用浪費，財政資金得到集約高效利用，同時集中、統一、高效的管理方式有利于加強社區治理。德州市在合村并居改革前，其村莊規模小，最小的僅29人，一個自然村同一設施就需安裝多個。行政人員與機構的精簡將大量減少行政管理成本。各村撤并過程中擴大了農村自治體的治理半徑，進一步強化基層治理。

（三）過上“治理有效，產業興旺，鄉風文明，生活富裕，生態宜居”的生活

村成員：改革開放時期，我國迅速進入城鎮化、工業化，農村的資源、勞動力大量流向城市，長期處于輸出狀態，以致現在的農村嚴重落后于城市，城鄉二元結構依舊明顯，城鄉居民的收入差距過大，同時城鎮化、工業化對鄉村的過度索取，使得鄉村的生態環境也遭到一定程度的破壞。而現在的鄉村振興戰略是為了工業能夠反哺農業，實現農業農村現代化。農民渴望在實現農業農村現代化的過程中，過上真正田園式的生活，新型農村社區建設注重提高農民收入的同時還能提高其生活品質。

（四）謀取經濟利益，緩解轉型壓力

資本主體：下鄉資本可以在農村獲得涉農項目的國家補貼，為了實現農業農村現代化，國家大力支持發展農業產業化，這不僅能增加農民收入，還能帶動經濟發展，因此涉農項目補貼類型多，企業往往容易拿到國家的項目補貼。下鄉資本可以得到基層政府的大力支持，為了壯大集體經濟，基層政府會運用各類資源扶持下鄉企業的發展，有了基層政府的支持，企業開展各項工作都會順利很多［3］。下鄉資本去鄉村投資可以緩解因產業結構轉型帶來的壓力，相對于用地緊張的城市，資本在農村地區可以獲取相對廉價的土地；與城市相比，農村內陸地區的用工成本要低，可緩解因人口紅利收縮，傳統勞動密集型產業難以持續的困難，且農村內陸地區的勞動力流動性差，對企業的用工穩定有益［4］。

二、“兩區同建”模式相關行為主體的博弈分析

根據哈耶克“秩序二分論”得出，地方基層政府是國家權力機關的執行機關，是正式組織的外生秩序，而村民自治組織是由村民自發形成［5］，是非正式形成的自發秩序，兩種鄉村權力結構的形成有不同的底層邏輯，需要用不同的角度、思維去審視。本文所提的外生秩序可根據委托代理理論理解，而自發秩序需要以歷史眼光和整體性思維分析。此文把村莊權利結構的利益相關者的博弈分為兩部分進行分析。

（一）基層政府與資本主體的正向推動

政府通過調動行政、社會資源，積極整合農村土地，用作建設性用地，為資本入駐提供充分的有利條件。村莊的閑置土地資源可緩解下鄉資本土地資源短缺問題，還能為下鄉企業提供大量的勞動力，為下鄉提供了充足的發展空間。下鄉資本為了獲取經濟利益，獲得建設性用地，挖掘鄉村的發展潛力，緩解經濟結構轉型壓力，把技術、設施、資金、人才等生產要素運用于鄉村建設當中。在新型農村建設當中，地方政府與下鄉資本處于合謀共議狀態。德州市農戶并居，在政府與資本的積極推動下，節約出土地大約99萬畝［6］。德州以主城區、縣城、鄉鎮駐地和農村大社區四個層次布局人口，以小城鎮發展為重點，吸引農村剩余勞動力。資本為了擴張市場，不斷挖掘利益，在城市用地緊張的背景下，將資源投入到有大量發展潛力的農村地區。

（二）村集體與村成員的反向抗拒

農村社會在血緣政治與地緣政治的演變之下，形成了有一定行政權威的宗族，宗族是非人為、非正式，自發形成的有地域差異的社會秩序。宗族觀念較重的村莊間的競爭、博弈也更激烈。新型農村社區建設涉及不同的村莊合并，而村莊在規模、資源、財產等方面都有一定差異，加之我國農村集體產權對內模糊對外邊界清晰，村集體合并后對資產協同管理是排斥的，宗族、村莊間呈現著博弈狀態。村莊合并后，村民參與民主自治的相關活動的積極性下降，為了便于管理，多數新型農村社區干部還是在原自然村的村兩委干部中選舉，將治理重心下移，雖能提高村民參與公共事務的熱情，但村莊合并無法達到預想效果［7］。土地是農民賴以生存的根本，隨著時代變化，大量農民出去務工，雖不靠種地收入，土地仍然是他們的兜底性保障。

三、新型農村社區建設的優化路徑

上文已梳理“兩區同建”模式中相關行為主體的利益訴求與博弈分析，在借鑒山東德州建設新型農村社區經驗的基礎上，本文給出建設新型農村社區的優化路徑。

（一）政府與村委會合力推進社區建設

稅費改革后，基層政府與村委會在鄉村建設中所起的作用也不一樣，在新型農村建設當中，兩者合力才能更好推進“兩園同建”。

1.規劃先行：基層政府要堅持農村基本經營制度、堅持黨的思想路線，做到實事求是。同時村委會要動員起村民參與規劃的積極性，以人民群眾的滿意不滿意為標準，處理好整體與部分的關系，要進行多類型、多層次規劃，把區域經濟發展總體規劃與城鎮建設、交通建設、土地使用等多種專項規劃，及市、縣、鄉（鎮）、村規劃連貫成一個整體［8］。2023年中央一號文件指出，支持有條件有需求的村莊分區分類編制村莊規劃，合理確定村莊布局和建設邊界，強調了規劃的重要性，不能違反鄉村建設規劃；同時還指出嚴禁違背農民意愿撤出村莊、搞大社區，防止大拆大建，不意味不允許搞村莊撤并，而是強調尊重農民意愿去規劃。

2.發揮村社理性：作為領導村民自治組織的村委會，能對政府職能缺失進行補充。村委會要積極發揮村社理性整合國家幫扶資源與村內資源，引進民間資本參與社區建設，可以有效避免社區建設被無序資本主導、村社組織在發展中被邊緣化等問題［9］。村社組織需積極行政，在資本與農戶間擔任中介與擔保的角色，把村民需求滿足度、幸福質量用來衡量發展水平，讓所有村民都參與到建設進程中來，實現發展成果共享，在有序治理下實現發展。

3.擴寬資金來源：“兩區同建”的資金需求巨大，在不增加基層政府、村集體和農民的負擔下，還能建設好農民居住社區和產業園區，解決錢的來源問題至關重要。德州市通過多渠道籌集建設資金，采用“政府幫扶、市場運作、社會支助”的方式。一是整合各類政策性資金用于“兩園同建”，將水利建設、交通建設、危房改造、公共設施建設等資金集中用于農民居住社區和產業園區建設。二是要依靠融資主渠道，爭取得到金融機構的支持。三是將“城鄉建設用地增減掛鉤”中的土地增值收益專項用于新型農村社區建設。四是調動社會資本參與新型農村社區建設，可成立村（鄉）鎮銀行，融資擔保公司、民間資本管理公司。五是動員企業參與“兩園同建”，可采取由大、強企業帶動小、弱企業，企業與政府合作以及企業村莊共建等多樣化模式。

（二）提高新型農村社區居民的民主意識

1.推進民主自治：推進村（居）民自治，讓群眾就自身的切身利益問題進行民主協商，形成民事民管、民事民辦、民事民議的良性循環的基層治理。廣泛動員群眾參與到民主自治，了解新型農村社區居民的需求，找到產生矛盾的源頭，才能治理到根本。同時，居民通過主動提出自己的利益訴求，參與到新型農村社區的建設中；通過民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督的方式，增強了居民自治意識，也增強了對新社區的認同感。

2.推進公共文化建設：村莊合并后，原來的血緣、地緣聯系在逐步割裂，共同的價值觀念被切割，新社區的凝聚力散亂，不利于社區的治理。通過公共文化建設，增加居民交流互動的機會，增強居民對新社區的認同感、歸屬感，有利于建立共同體的文化認同基礎。可以開展一些符合當地人們喜聞樂見的公共文化活動，在文化活動中增強主人翁意識、民主意識。同時要提升公共文化服務水平，加大文化基礎設施建設，激發人民群眾創造文化的活力，從而增強新型農村社區的共同體意識、民主意識，加強共同體內部共識的達成。

（三）因地制宜挖掘區域優勢

在實行“兩區同建”模式的地區中，前期是政府起著主導作用，行政起著主要推動作用。隨著新社區建設的不斷深入，行政力量的作用在逐漸弱化，那么又如何實現社區的可持續發展？德州市在“兩區同建”過程中也出現了這一現實問題，參照德州的解決方案，為破解新型城鎮化難題提供了現實方案。

1.挖掘區域優勢：德州并不是社區與園區的簡單結合，而是在挖掘區域優勢的基礎上，找到兩區發展的最大公約數［10］。根據每個地區特色優勢，德州形成了四個特色化實現路徑——經濟技術開發區帶動型、傳統城鎮產業改造升級型、現代農業趕超推動型、社區集聚吸納發展型等小城鎮發展模式。經濟技術開發區帶動型適用于勞動力廉價豐富的地區，符合勞動密集型產業發展需求。傳統城鎮產業改造升級型適合原有產業基礎較好的地區，可以引入轉移產業或改造升級原有產業。現代農業趕超推動型適用于農業基礎較好的地區，通過升級傳統農業轉型為現代農業。特別是社區集聚吸納發展型適用于地理位置偏遠、資源匱乏的地區，通過把自身基礎建設好，為政策與資本市場營造良好的入駐環境。四個特色化實現路徑為各地區注入了持續發展動力，促進了社區經濟持續健康發展。

2.強化產業支撐：德州市“兩園同建”多年堅持三次產業協調同步發展，截至2017年，建成現代產業園區232個，勞動密集型工業園區200多個，電子商務產業園區40多個；14家企業入圍2023年省民營企業百強系列榜單，2023上半年RCEP其他成員國之間的進出口貨值105.6億元，新簽約21個過億項目，總投資約100億元；可見沒有深度的產城融合，產業不能發展壯大。就業是提高農民生活水平、改變農民生活方式最有效的途徑，改變了人口大量向城市轉移的傳統城鎮化模式，突破了傳統城鎮化的固定路徑，創新了就地城鎮化的模式。

3.打造特色鄉村：新型農村社區建設不能搞“一刀切”，文化繼承是新型農村社區建設的靈魂，應盡力保留文化傳統村落的原風貌。2023中央一號文件指出，實施傳統村落集中連片保護利用示范，建立完善傳統村落調查認定、撤并前置審查、災害防范等制度。新型農村社區建設要注重保護好、利用好傳統村落的文化價值。保護與發展點多面廣的傳統村落將需要大量資金。資金從哪來？產權怎么認定？這是困擾保護傳統村落的兩大難題。安徽黃山首創“古民居產權流轉交易信息平臺”；山西省采用由村集體統一收回產權再租賃的方式籌措資金；福建省出臺專門保護傳統風貌建筑的地方性法規。通過政府資助、社會資本、市場運作等方式來保護和利用原本破舊的古老建筑。傳統村落不僅要保護傳承，還要將其與現代文明結合起來，加以開發利用，打造具有民族特點、歷史脈絡、人文特征、地域風貌的特色鄉村。

結語

新型城鎮化是以“人”為核心的城鎮化，是縮小城鄉差距而不是擴大差距。要實現全體人民的共同富裕，就必要創新實現新型城鎮化的現實路徑，德州“兩區同建”模式以就地城鎮化的方式為新型城鎮化提供現實可能，實現了農村建設的良性發展。相對于沿海及發達城市來看，我國還有一大部分的村域經濟處于疲軟狀態，城鄉差距過大，導致社會經濟的持續不健康發展。德州“兩區同建”就地城鎮化的模式在全國試點并取得成功，因地制宜地挖掘區域優勢，實現農村新社區與產業區互動、融合良性發展，城鄉差距得到縮小，值得廣泛推廣和實踐。

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