基于系統論的云南邊境應急物資保障機制優化策略研究

摘要：在應對突發事件時，云南省應急物資保障機制發揮了一定效果，但仍面臨著各種問題和挑戰，還需進一步進行改革與優化完善。文章基于系統論的觀點得出，編制科學的頂層設計規劃、構建多物資主體共同主動參與的協作機制、強化系統的技術研究和推廣應用、完善物資管理系統、促進相關產業發展，是不斷優化和完善云南邊境應急物資保障機制健康發展的主要有效途徑。

關鍵詞：系統論；應急管理；物資儲備；云南邊境

中圖分類號： F259.21 文獻標志碼：A" DOI：10.13714/j.cnki.1002-3100.2023.20.006

Abstract：In response to emergencies，the emergency material security mechanism in Yunnan Province has played a certain role，but still faces various problems and challenges， and needs furtherreform and optimization.Based on the viewpoint of system theory，the article concludes that the main effective ways to continuously optimize and improve the healthy development of the emergency material security mechanism at the Yunnan border are to prepare ascientific top-level design plan，build a cooperative mechanism with the active participation of multiple material subjects，strengthen the technical research and application of the system， improve the material management system，and promote the development of relevant industries.

Key words：systemtheory;emergencymanagement;materialreserves;Yunnan border

在新時代政治經濟背景下，我國持續深入推進“一帶一路”倡議的高質量建設，我國的邊境地區從過去的發展后盾變成了如今的開放前沿。在新發展格局下，加快沿邊地區開發開放、深化與周邊國家的睦鄰友好合作、促進沿邊地區繁榮穩定是重要國策。云南省作為西南邊疆省份、“一帶一路”倡議的重要區域之一、長江經濟帶建設戰略的參與者，為沿邊地區加快發展注入了新的活力，也同時面臨著重大挑戰\"。

我國云南邊境地區每年重大突發事件的發生概率遠遠要高于中國沿海邊境和內陸地區，2020年以來瑞麗多次發生的新冠感染突發事件，均由境外人員傳入，給地區安全穩定和社會經濟發展造成很大沖擊P。對政府應急物資綜合保障機制建設有更高強度要求，尤其是云南邊境地區與全國國民經濟社會發展平均水平相比總體落后，當地政府提供應急物資保障能力明顯不足，該邊境地區各級地方人民政府亟需盡快通過改革建立和完善政府現行應急物資綜合保障機制，增強政府應對突發性事件的應急物資保障綜合應對能力。

系統觀念是一種基礎性的思想和工作方法，“十四五”時期經濟社會發展必須堅持系統觀念的原則。而地域較廣、系統性強、主體多元、環節復雜等特點，決定了應急物資保障機制的復雜性。為更好地探索云南邊境應急物資保障機制，要建立系統論分析框架，進行整體解構，提供優化建設的參考方案。

1應急物資保障機制的系統論模型

從一般系統論的角度出發，應急物資保障機制主要將現代科學管理技術和現有產業行業資源作為支撐，由一些性質相似、相互存在聯系、相互作用的目標元素和價值子系統、技術應用子系統、主體子系統、客體子系統和管理子系統共同組成\"，在社會現代化快速發展和經濟全球化的大環境下，其具有物資資源儲備綜合保障服務能力、產業鏈的協同保障服務能力與重大災害時應急動員救援轉產能力，以有效地滿足不同突發事件發展階段下的應急物資保障需求，能夠防范化解重大風險，發展更有安全保障的現代應急物資保障機制。

1.1目標子系統

應急物資保障機制的目標子系統是對重大應急物資保障機制發展愿景的具體表述，是對應急物資保障機制運行環境中所輸入綜合信息的最先分析反應，對其他各部分子系統的實際運行情況具有指導引領、控制引導作用。

1.2主體子系統

應急物資保障機制的主體子系統就是在國家的統一組織領導下，由各級政府部門、社會與資本市場等各個應急物資保障機制主體的廣泛協作共同參與所組成，他們之間的基本利益分配關系以及在此基礎上的相互合作或利益沖突直接決定了我國應急物資保障機制體系建設的發展進程。

1.3技術子系統

應急物資保障機制系統中的技術子系統，是應急物資保障機制區別于一般性物資管理保障機制的一個基本特征，它是建立應急物資保障機制的技術基礎和現實物質基礎，決定著應急物資保障機制目標價值子系統是否能夠真正實現，是將主體子系統與客體子系統連接在一起的紐帶，也是應急物資保障機制管理子系統的主要研究對象。

1.4客體子系統

應急物資保障機制的客體子系統主要包括相關組織建設、基礎配套設施、相關專業技術、物資資源使用、物資資源供給等具有影響力的多元因素，客體子系統各組成部分是按照應急物資保障機制主體子系統的任務期望和戰略設想，被組織管理技術所改造或重新武裝的重要環節，更是整個應急物資保障機制建設目標逐步實現的重要過程。

1.5管理子系統

應急物資保障機制的管理子系統是由負責連接和規范應急物資保障機制各個子系統的相關法律、制度、規則與維護應急物資保障機制的政策規劃者、項目管理者和實際操作者所相互融合構成。比如應急物資保障機制技術子系統與其客體子系統，主體子系統與管理子系統之間都存在不同程度的相互融合，共同構建了應急物資保障機制整體系統。

2云南應急物資保障系統的現狀

2.1確立了明確的目標子系統

云南省在《云南省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》中明確提出，要完善應急管理體系，加強對應急指揮平臺、救援基地、救援隊伍、救援裝備、應急避難場所和應急物資保障體系的建設，加強基層災害信息員隊伍的建設，推進“數字應急”建設，建立重大風險預警、識別、治理、分析研判等全方位聯合防控體系，提高防災、減災、抗災、救災能力。Is

2.2構建了協同的主體子系統

在近幾年的邊境應急物資保障機制系統建設的工作實踐中，云南省已經形成了由云南省政府、部分重點企業、少數學術研究機構和少數公眾團體等多個元素組成的邊境應急物資保障機制建設中的主體子系統。其中，云南省政府元素是這個主體子系統的重要主導力量，全省16個州、市級人民政府組織推進本行政地區的邊境應急物資保障機制系統建設項目，部分重點企業參與云南邊境應急物資保障機制系統的建設，少數學術研究機構、高等院校和部分社會公眾以編制產業行業規劃、開展專項課題研究、提出政策建議等多種方式參與其中。

2.3打造了基礎的技術子系統

云南省的基礎配套設施項目建設成果實現了由存在瓶頸高度制約向基本有效適應的根本性轉變。貧困攻堅的勝利、正式進入高鐵時代、全省境內縣域高速公路“能通全通”成效顯著、全省實現4G網絡全覆蓋等，打造了具備一定規模基礎的技術子系統。

2.4形成了有效的客體子系統

基本打造了以省級應急儲備庫為主要中心，省屬應急倉庫和州、市級應急儲備庫為主要基礎，縣級應急儲備庫為主要支撐，鄉鎮村級儲備點為主要補充的應急物資保障網絡。云南目前共有省級應急救災物資儲備管理中心1個，省級分庫及州、市級儲備庫16個，縣級儲備庫85個。截至2020年底，共累計儲備中央及省級應急救災物資30多個品種，174.42萬件，價值3.97億元，可以轉移安置100萬名受災群眾，滿足應對6級地震或其他非特別重大突發事件的物資保障能力。

2.5創設了規范的管理子系統

初步形成了由政府統一牽頭，各有關職能部門負責、分工協作推進的應急物資保障制度，各州、市建立相應的推進工作機制，負責本級系統建設的推進工作。研究制定推進應急物資保障機制建設的新裝備技術、新設備應用、新服務業態加快發展的若干支持政策，制定貫徹落實國家高度重視安全發展與應急物資管理能力提升等若干相關政策的具體實施細則；研究建立了推進應急物資保障機制建設的專業化規劃管理體系，探索建立現代化應急物資保障機制模式。

3云南應急物資保障系統及其建設存在的問題

云南應急物資保障機制系統建設基本構建了總體雛形，經受住了各種重大突發性事件的挑戰，但其體系建設仍存在諸多不足和問題。

3.1目標子系統的指導規范作用較弱

盡管云南省的“十四五”規劃建設綱要已經提出了清晰明確的建設目標，該建設目標也有效指導和促進了云南應急物資保障機制的發展，但是這個目標子系統在邊境地區應急管理治理能力和治理水平現代化的要求下力度較弱，對于云南應急物資保障機制更深入全面發展的指導和規范作用顯然還不夠。

3.2主體子系統的力量范圍相對局限

主體子系統的各個核心功能組成要素范圍相對較窄，當前主體建設主要采取的模式是各級政府及其相關職能部門主導的模式，資金投入的整體規模與發展的總體要求水平相差較大；此外專業人才隊伍相對薄弱，智力資源較為缺乏。

3.3技術子系統的支撐作用需要加強

既有的應急技術子系統的整體綜合建設儲備技術水平仍然相對較低，在既有應急基礎配套技術設施的整體綜合建設技術水平上，與目前我國其他發展較快的省市相比仍存在較大差距；現有的儲備功能結構不平衡，各級應急現代化物資儲備綜合庫房的整體建設工作進展緩慢；應急技術子系統的儲備綜合技術創新性仍然不足，與之密切聯系配套的新技術的研發進展緩慢，應急物資保障配套技術的綜合推廣應用和新技術研發上的投入仍然不足，技術子系統主要還是依靠簡單的復制運行，沒有結合本土的資源優勢。

3.4 客體子系統的建設水平依然較低

在建設云南省應急物資保障機制的過程中，仍存在體制機制不順暢、管理權限不明確、人員劃轉不徹底等問題。多個縣級單位沒有建成應急物資儲備庫，已建成的部分物資儲備庫標準不高，鄉鎮一級儲備點普遍缺乏。應急物資儲備規模不明確、品種不夠豐富、儲備結構不合理、儲備方式單一、標準機制不健全；省級、州市尚未建立統一的救災物資管理經費運行機制，救災物資管理相關經費尚未得到很好落實。

3.5管理子系統的結構功能尚不完善

部分州市、縣區救災物資管理機制還未完全理順，基層救災物資儲備管理人員不足、素質參差不齊。部分州市、大部分縣級救災物資儲備庫與民政部門的公共設施、社會福利設施合為一體，銜接過程中存在著權責歸屬、經費分配、儲備安全和調運管理等難點問題。

4優化云南應急物資保障機制及其建設的對策

4.1目標子系統尚需編制更系統科學的頂層規劃

云南省要從其社會、資源和生態環境狀況出發，堅持符合主動性和系統性的建設原則，編制與既有總體規劃有機融合的應急物資保障機制頂層建設規劃。總體規劃主要內容具體應該包括未來5年乃至更長時間的總體建設目標，還要包括具體的功能分類和任務分階段性組織實施的戰略規劃，還應包括具體建設項目進度、建設項目標準管理體系、指標體系、保障體系等。

4.2主體子系統要進一步健全系統的合力機制

在應急物資保障機制建設中要繼續發展政府的主導作用，除了繼續加大投入力度，還應該調動各級政府共同推進的積極性，協調府際關系，形成政府內部合力；積極探索發揮有市場帶動作用的政企合作模式，不斷擴大政企合作范圍；充分發揮云南省的學術科研機構、高等院校的專業智力人才資源優勢，以學術合作項目共建、課題項目委托、決策戰略咨詢、人才培養等多種方式積極參與推進應急物資保障機制體系建設；不斷加強與應急物資保障機制體系建設中的環境及要素間的相互溝通和協調，積極借鑒學習國內外的先進經驗，優化應急物資保障機制建設的環境等諸要素。

4.3技術子系統仍需強化系統的技術研究和應用

不斷強化信息技術的綜合研究和創新應用，充分發揮科技創新支撐技術的引領作用，積極主動推進應急物資儲備信息管理系統信息化、可視化工程的建設，提升各環節數字化、標準化、智能化儲備管理水平。積極主動推進全過程儲備管理系統的優化應用，實時掌握情報信息。積極深入推進全省應急物資儲備管理系統大數據的綜合應用，實現全省信息資源共享、業務管理協同和信息互聯互通。對商業和生產能力強的儲備企業，加強對儲備物資的庫存監督和檢查管理，定期抽查了解當地商業、企業的應急物資儲備庫存的管理情況或商業生產能力以及設備正常運轉管理情況，確保其適用于全省應急救災時期的物資儲備質量的安全和生產供應的保障。在加大資金投入、人才隊伍引進和技能培訓、項目建設攻堅、體制機制完善等多個方面，要重點加強長遠規劃、持續努力推進應急物資保障機制儲備技術子系統的技術創新和應用發展。

4.4管理子系統亟需完善互聯互通的管理系統

加快建立高標準規格、強有力措施的協調機制，全面統籌組織協調云南邊境應急物資保障機制項目建設；加強各地區部門之間、上下級政府、政府之間、政府各部門之間、政府與相關企業、社會組織之間的協調聯動機制，實現統籌協調規劃、分級組織實施、統一使用調配、資源信息共享，推進邊境應急物資保障機制體系建設管理工作制度的標準化、科學化。建立高水平的行業專家技術顧問評審委員會；制定系統性、協同一體化的相關政策法規和互聯互通共享的信息管理體系，促進信息的有效流動和綜合開發利用；制定人才隊伍選拔、培養、引進和使用的激勵機制，充分發揮主體子系統專業智力人才資源的優勢；充分發揮管理子系統在云南邊境應急物資保障機制建設過程中規劃、決策、組織、協調和監督、評估的重要作用。

4.5推動相關產業快速發展

在推進下一步的應急物資保障儲備產業發展中，一要加快研究制定產業激勵政策措施，充分調動儲備企業儲備應急生產能力的工作積極性，鼓勵儲備企業積極承擔主要社會責任，建立適當的生產能力，保障儲備規模，積極培育醫療物資品種較為齊全的云南本土醫藥生產企業，提升屬地產能儲備能力。二要構建多元化協同儲備模式，建立有效的應急物資輪換機制。正確處理地方政府儲備與企業儲備、中央政府儲備與省級政府儲備、生產能力儲備和實物儲備之間的互補關系，探索研究建立政府儲備與企業社會責任和商業儲備有機結合的梯度式儲備管理機制，提高政府儲備績效，提升商業儲備實效，鼓勵民間資本進入重要商品儲備領域，加大宣傳力度，鼓勵家庭儲備一定數量的救災物資。三要加大對政府儲備輪換機制的研究，根據政府應急物資儲備的品種和時限，探索“通用應急物資向社會輪出，醫療物資低成本向醫療機構和鄉鎮衛生院、社區衛生服務站和社會終端計劃性輪出”等行之有效的輪換機制，確保應急儲備物資的常儲常新，切實減輕財政資金壓力。

5結論

應急物資保障機制是應急管理體系建設的重要內容，云南省憑借著獨特的區位優勢，面臨著發展帶來的巨大機遇和挑戰，因此如何優化現有應急物資保障機制，增強維護邊境地區穩定和服務發展大局的能力是當前研究的重點。本文認為要堅持系統觀念，編制更科學的頂層設計，健全系統的主體合力機制，強化技術研究和創新結果應用，推動相關產業的發展，完善互聯互通的管理體系，才能優化現有機制，增強應對各類不同突發事件下應急物資需求的能力。

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