新挑戰：推動高質量充分就業面臨的問題挑戰和相關對策

中國就業創業高峰論壇專題

按：在中國就業創業高峰論壇上，圍繞專題二，即“新挑戰——推動高質量充分就業面臨的問題挑戰和相關對策”單元，國務院發展研究中心研究員張立群、中國宏觀經濟研究院市場與價格研究所所長楊宜勇、國際勞工組織中國和蒙古局副局長戴曉初、國民經濟研究所副所長王小魯、天津市人力資源和社會保障局原局長孔長起均進行了精彩發言，本期進行摘要匯編。

張立群：構建新發展格局開啟經濟增" 長新周期中國式現代化擁有巨大增長潛力和廣闊發展空間

二十大報告指出：中國式現代化，是中國共產黨領導的社會主義現代化，既有各國現代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色。

到目前為止，國內專家學者比較普遍接受比較研究基礎上的現代化一般路徑，并且據此認為，由于我國人均 GDP 水平已接近高收入國家起點水平，因此中國經濟增速將明顯下降。對潛在經濟增長率的諸多研究，也支持這一觀點。

黨的二十大報告特別強調了中國式現代化的特殊性，這也要求我們要更多的從中國國情和中國式現代化道路研究中，正確認識和把握中國經濟的增長潛力，對未來經濟增長和發展目標作出科學判斷。

二十大報告指出：中國式現代化是人口規模巨大的現代化。我國十四億多人口整體邁進現代化社會，規模超過現有發達國家人口的總和，艱巨性和復雜性前所未有，發展途徑和推進方式也必然具有自己的特點。

中國現代化推進速率很快，人均 GDP 已經超過 1 萬美元，但基于巨大的人口規模，目前仍然有 6 億人月收入在 1000 元人民幣，這表明中國發展不平衡、不充分的矛盾仍然突出，這決定了中國經濟仍具有巨大的結構變動潛力，具有長期的高成長性。

展望十四五，總體判斷，我國仍然處于持續較快推進工業化、城鎮化、信息化和農業現代化的歷史時期，經濟有必要也有能力保持較快發展態勢。

隨著新型城鎮化持續推進，我國城鎮化正在轉入一個以城市群為主體形態，注重人的發展，注重城市基礎設施、公共服務水平全面提高，注重規劃布局科學合理的新階段。與 1978 年以來的城鎮化快速補課的特點不同，但蘊含的經濟發展潛力更大。

中國經濟有比較雄厚的物質技術基礎，比較充沛的要素供給保障；也有超大規模的國內市場，因此具有巨大增長潛力，潛在增長率仍然在 8%以上。

加快構建新發展格局，著力推動高質量發展

二十大報告指出：高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。發展是黨執政興國的第一要務。沒有堅實的物質技術基礎，就不可能全面建成社會主義現代化強國。必須完整、準確、全面貫徹新發展理念，堅持社會主義市場經濟改革方向，堅持高水平對外開放，加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。

二十大報告指出：我們要堅持以推動高質量發展為主題，把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來，增強國內大循環內生動力和可靠性，提升國際循環質量和水 平，加快建設現代化經濟體系，著力提高全要素生產率， 著力提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平，著力推進城鄉 融合和區域協調發展，推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長。

我們要堅持以推動高質量發展為主題，把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來，增強國內大循環內生動力和可靠性，提升國際循環質量和水平，加快建設現代化經濟體系，著力提高全要素生產率，著力提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平，著力推進城鄉融合和區域協調發展，推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長。

著力擴大內需，有效應對需求收縮

12 月份召開的中央經濟工作會議要求：加快構建新發展格局，著力推動高質量發展，更好統籌疫情防控和經濟社會發展，更好統籌發展和安全，全面深化改革開放，大力提振市場信心，把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來，突出做好穩增長、穩就業、穩物價工作，有效防范化解重大風險，推動經濟運行整體好轉，實現質的有效提升和量的合理增長，為全面建設社會主義現代化國家開好局起好步。

在總結近年擴大內需工作成效的基礎上，對相關措施進行了重要完善。經濟下行和需求收縮過程中，企業和居民都是順周期行為特點。市場形勢不好，企業會謹慎安排生產和投資；就業形勢不好，居民會謹慎安排消費支出。因此，擴大內需必須發揮好政府投資的帶動作用。

4 月 26 日中央財經委員會第十一次會議強調要全面加強基礎設施建設，構建現代化基礎設施體系，為全面建設社會主義現代化國家打下堅實基礎。習近平總書記在主持會議時強調：基礎設施是經濟社會發展的重要支撐，要統籌發展和安全，優化基礎設施布局、結構、功能和發展模式，構建現代化基礎設施體系，為全面建設社會主義現代化國家打下堅實基礎。

全面加強基礎設施建設已成為既關系當前擴大內需、穩增長、保民生，也關系到現代化長遠目標高水平奠基的重大而緊迫的任務。

中央經濟工作會議要求：要把恢復和擴大消費擺在優先位置。增強消費能力，改善消費條件，創新消費場景。多渠道增加城鄉居民收入，支持住房改善、新能源汽車、養老服務等消費。要通過政府投資和政策激勵有效帶動全社會投資，加快實施“十四五”重大工程，加強區域間基礎設施聯通。政策性金融要加大對符合國家發展規劃重大項目的融資支持。鼓勵和吸引更多民間資本參與國家重大工程和補短板項目建設。

去年以來，宏觀政策持續發力的累積效果日益明顯，5 月份以來，基礎設施投資持續回暖。1—11 月份基礎設施投資同比增長 8.9%，增速已經連續 7 個月提高。預計未來相關政策效果會更集中顯現，基礎設施投資增速會繼續提高。

楊宜勇：穩就業要進一步發揮民營經濟的作用民營經濟創造了 80%以上的城鎮就業崗位

眾所周知，改革開放以來，在黨和政府的大力支持下，民營企業、民營經濟不斷發展壯大，在推動發展、改善民生、促進創新、深化改革、擴大開放等各方面都發揮了不可替代的重要作用。我們可以用“56789”來概括，這就是貢獻了 50%以上的稅收，60%以上的國內生產總值，70%以上的技術創新成果，80%以上的城鎮勞動就業，以及 92%以上的企業數量。截至 2021 年底，我國民營企業已經達到 4457.5 多萬家，中國民營企業 500 強的整體規模和質量也都有了明顯提高。

無論是去年中央經濟工作會議的“六穩”，還是今年中央經濟工作會議的“三穩”。唯有穩就業穩居其中。只有穩增長（其中包括穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期），才能穩就業、穩物價。

2022 年 11 月份，城鎮調查失業率為 5.7%，因此同時城鎮就業人員為 4.68 億，我們可以輕松估計目前社會上的失業人員為2829 萬；2018 年 11 月全國城鎮調查失業率為 4.8%，現在大約在過去 2241 萬人失業的基礎上增加了接近 600 萬人，現在看來勞動力需求側問題較大。好在現在退休的大于進入勞動力市場的，勞動力供給側的壓力有所緩解。目前，國有單位就業規模大約為 4000 萬，按每年四十分之一退休；每年國有單位只能提供大約 100 萬多一點的更新就業。

既然民營經濟吸納了 80%以上的城鎮就業，那么穩就業必須集中力量抓大頭，因此鞏固和發展民營經濟刻不容緩。

毫不動搖地發展壯大民營經濟

2018 年 11 月 1 日，習近平總書記在民營企業座談會上指出，“民營企業和民營企業家是我們自己人”。這些話溫暖了在場還有不在場的民營企業家的心。習近平總書記還多次就促進非公有制經濟健康發展和非公有制經濟人士健康成長發表重要講話，要求毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖地鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展。這就是我們經常說的“兩個毫不動搖”。還有“兩個健康”，即非公有制經濟健康發展和非公有制經濟人士健康成長，已經成為非公有制經濟領域統戰工作的重要指導思想。

最近習近平總書記在地方調研時語氣堅定地說：“黨的二十大報告鮮明提出‘促進民營經濟發展壯大’，這是長久之策，不是權宜之計。”黨的二十大報告里面還就促進民營經濟發展壯大作出許多新的重大論述，為民營經濟實現高質量發展指明了方向，標志著我國民營經濟將迎來新的歷史機遇和進入一個新的發展階段。

著力解決民營經濟發展面臨的實際問題

針對部分民營企業心態不穩，這次中央經濟工作會議特別強調“要從制度和法律上把對國企民企平等對待的要求落下來”，用意即強調通過制度和法律的嚴肅性、權威性，進一步落實國企民企的平等對待，加強對民企的權益保障。現在也在起草文件。在法律上，要為民營經濟的長期穩定發展奠定法律基礎，全面依法平等保護各類產權。在制度上，要完善產權保護、市場準入、公平競爭等市場經濟基礎制度。

針對不少民營企業面臨現實困難，比如融資難融資貴、原材料成本和經營成本上漲等壓力，這次中央經濟工作會議強調對民營經濟和民營企業的支持，是為了要進一步為民營經濟發展疏通堵點。現在繼續完善政策的落地性和有效度，就是要進一步增加民營企業的認可度。在政策上，要從“缺技術、缺資金、缺底氣”問題著手，引導民間資本參與重大工程和補短板領域建設等。

要解決民營企業發展面臨的上述現實問題，最關鍵的一點在于優化和改善民營經濟的營商環境。我們需要特別關注世界銀行最新的宜商環境評價指標體系。世界銀行宜商環境評價致力于推動當地經濟改革，改善營商環境，降低制度交易成本。為政府、社會、企業和其他機構的知識共享和政策對話鋪架橋梁。

如何發展壯大民營企業，不能大而化之，需要分類指導，精準施策。比如大型民營企業如何發展壯大？中型民營企業如何發展壯大？小微民營企業如何發展壯大？各自遇到的瓶頸和訴求是不一樣的，不能一種藥治百病，必須分類診斷，對癥下藥。

戴曉初：高質量充分就業是實現中國 式現代化和共同富裕長期發展目標的重要推力

面臨的問題和挑戰

改革開放 40 多年來，中國在勞動就業和社會保障領域取得的成績舉世矚目。中國將就業置于宏觀政策的中心位置，積極的就業政策和就業優先戰略的制定和實施在國際上得到廣泛的贊譽。但是，我國勞動力市場仍面臨巨大挑戰和壓力。

一是傳統挑戰依然嚴峻。就業總量壓力和結構性矛盾突出，重點群體就業的壓力巨大，勞動力市場供需嚴重不匹配。勞動力市場分割問題和不平等問題，在就業領域存在的身份歧視，收入分配中同工不同酬問題，勞動力流動的障礙和制度限制；勞動條件差、工資增長緩慢與收入差距過大、勞動糾紛增加等現象時常發生。這些矛盾和挑戰有多方面因素，但都與就業質量密切相關。新冠疫情給勞動力市場既帶來了新的沖擊的同時，也暴露了我們平時不太注意的一些制度短板。

二是外部環境惡化和全球不確定因素增加等給中國勞動力市場帶來新的挑戰。改革開放以來，特別是 2001 年加入世貿組織以來，我國的外部環境相對溫和。但近年來，特別是 2018 年美國發起的貿易、科技戰以來，我國所處的外部環境發生了很大變化，新冠疫情、國際市場環境和貿易政策變化、國際產業鏈的調整以及地緣政治緊張局勢都給勞動力市場帶來了巨大壓力。目前，全球范圍內疫情還遠未結束，世界經濟社會秩序面臨巨大的沖擊和不確定性。國際機構普遍對 2023 年的經濟增長持悲觀態度。在全球經濟衰退基本上已成定局的情況下，外部市場需求勢必會大幅縮減，發達國家制造業回流以及重組全球產業鏈的現象可能會愈演愈烈，我國進出口貿易將受到更進一步的影響。進而對我國相關產業的就業將必然帶來負面影響。

三是對快速變化的勞動世界準備不足。面對由技術變化、人口結構的變化 、氣候環境的變化，我們無論在政策、制度層面還是在人才、技能等方面都還準備不足。勞動力市場供需雙方都發生了新的變化和新的需求。企業轉型升級和新業態的發展，對勞動力市場提出了新的需求。近二億靈活就業人員需要有效的勞動保護，進入勞動力市場的青年，特別是 Z 世代的青年，他們希望從工作中尋求更多的靈活性、自主性、歸屬感和價值目標。年輕一代的價值觀和優先事項將越來越多地影響工作世界，企業需要更新管理理念以吸引和留住優秀人才。

對相關問題的思考

面對種種挑戰的同時，也應看到，我國仍具備穩就業、持續提高就業質量的堅實基礎和基本條件。二十大報告再次明確了“就業是最基本民生”的工作定位，提出了“促進高質量充分就業”的目標任務。只要各部門、各級政府真正落實中央的決策部署，準確把握發展機遇和有利條件 ，全面強化就業優先政策，就一定能夠在持續增加就業機會的同時不斷提高就業質量。

要以全政府方式、創新思維，落實就業優先戰略，推動高質量充分就業。推動高質量充分就業是一個系統性工程，絕不是人社部門一家能夠完成的。可能有人會問，在如此嚴峻的就業形勢下，為什么要強調提高就業質量？對于中國是不是現在要推進就業質量，也有不少爭論，有人認為現在還是應該重點強調就業數量，還沒有到強調就業質量的時機。確實不同的專家學者有不同的看法，我認為中國經濟社會發展已經到了這樣一個不能不重視就業質量的階段，因為社會經濟發展和不平衡問題已經帶來很大的負面影響，沒有高質量充分就業，我國在更高發展階段增長就缺乏可持續性的源泉。國際經驗也表明，高質量就業與勞動生產率、勞動參與率等高度正相關。沒有高質量充分就業，很難跨越中等收入陷阱，也無法提高國際競爭力，更談不上實現全體人民的共同富裕和中國式現代化。

就業和增長之間的邏輯關系，中央是高瞻遠矚的，十六大提出社會就業比較充分的目標，十七大提出的社會就業更加充分的目標，十八大提出的就業更加充分和推動實現更高質量就業的目標，二十大提出促進高質量充分就業。但在實際工作中，一些地方和部門的領導對 GDP 優先還是就業優先上認識并非一致。經濟指標往往是硬指標，是政績；發展舉措上往往見物不見人，或重物輕人。

就業與增長應該是并重的關系。人們的常識是，有了增長自然就會有就業，穩住了增長就必然能穩定就業。經濟快速增長，是會一定程度上帶來就業崗位的增加。許多國家的經驗也同時表明，在結構性調整過程中，存在無就業的增長，即使強行穩了增長，卻未必能穩就業。2008 年全球金融危機后，一些發達經濟體逐步恢復了一些增長，但是無就業的增長。新技術的快速應用有可能會強化這一趨勢。就業不穩，就業質量不能穩步提高，持續穩增長就缺乏基礎。因此，要正視就業和增長之間的邏輯關系，是以物為中心的發展還是以“人”為本的發展。特別是技術快速發展迭代的今天，這一問題需要深刻思考。

夯實勞動力市場數據調查統計基礎工作，建立就業質量測算指標體系，多維度測算就業質量。要進一步完善勞動力市場信息采集、統計和分析發布工作，為各級政府制定政策提供可靠的依據，為研究機構分析研究提供基本數據。推動高質量充分就業更需要有堅實的數據統計和分析作為基礎。就促會于 2013 年啟動的“就業質量評估指標體系研究”并隨后制定的一套完整的就業質量指標體系，包括宏觀、中觀和微觀層面的八個維度以及就業質量的五個核心要素。該指標體系為指導、評估高質量充分就業提供了一個扎實的基礎。

投資于人的全生命周期能力建設以適應勞動力市場的快速變化。高質量充分就業和未來勞動力市場需要的是受教育程度更高、技能適應性強、更容易轉換的勞動力。投資于人的能力不僅僅是投資于人力資本，而且是支持更廣泛意義上的人的發展。這包括：（一）全民終身學習。一是人人具有終身學習的權利。二是建立有效的終身學習制度和機制。（二）支持工作過渡。支持人們在職業生涯的不同階段、在不同經濟部門實現過渡。一是重構“就業保險”制度，包括提供失業保險，允許工人帶薪培訓和建立人人享有培訓的制度，以及保障休假權利；二是對政策、培訓制度和公共就業服務進行重新構建。（三）促進性別平等。要通過靈活具體的步驟，實現性別平等。包括更具性別平衡的雙親休假制度，發展更多的公共照護服務，提高報酬透明度，確保機會均等的具體措施，以及消除工作場所中的歧視、暴力和騷擾。（四）增強社會保護。建立所有人員（無論是標準就業還是非標準就業）全覆蓋的終生社會保護制度至關重要。

推動高質量充分就業可以考慮從加快推進基本公共服務均等化入手。基本公共服務均等化可以保持社會流動性，提高勞動力市場的活力，擴大經濟發展的分享性，從而不斷提高勞動者和居民福祉。中國面對的特殊挑戰，是勞動力更充分流動和融合受到了戶籍制度改革滯后的羈絆。基本公共服務均等化可能是破解戶籍制度羈絆的突破口。

落實現有政策并對政策效果進行評估（比不斷制定新的政策更有效）。剛剛召開的中央經濟工作會議強調要“落實落細就業優先政策”。各級政府應加強對相關政策措施的成效進行評估，不斷完善政策的針對性和有效性。

王小魯：保證民營經濟發展和改進就業保險至關重要穩就業首先要保證民營經濟正常發展，至關重要

目前防疫影響企業經營和就業的障礙已經掃除，但疫情還在反復，就業恢復還需要較長時間。關鍵要保證良好的營商環境，減輕企業負擔，維護公平競爭，保證民企和國企平等競爭的條件，讓市場發揮對資源配置的決定性作用，防止再發生對市場的不當干預，讓市場恢復生機。

各地和企業促進就業發展的不同經驗，各有特色，值得參考

阿里為中小微企業提供融資和其他幫助，鼓勵大學生回鄉創業、發展數字經濟的經驗令人耳目一新，很有意義。

正確認識和協調勞動與資本的關系，至關重要

改革開放以來，勞動和資本都對中國經濟發展做出了巨大貢獻。其中民營資本創造了 80%以上的就業機會，為經濟增長做出了主要貢獻，功不可沒。需要繼續做好勞動和資本之間的利益協調，在法律框架下維護勞動和資本的合法權益，絕不能再沿用陳舊過時的階級斗爭觀念看待和處理勞資關系。有發言者提到有人說“新就業形態是資本壓榨勞動的新形式”。用這類過時的觀念概括勞資關系，會犯違背改革大方向的根本性錯誤。

對就業形勢和失業保險狀況的一點觀察

需要高度重視失業人員的保障和困難救助。我國城鎮調查失業率不大可能充分反映未取得戶籍的新城鎮居民失業狀況，因為他們一旦失業，往往只能選擇回鄉，不在城鎮失業調查的范圍內。2022 年 11 月，調查失業率 5.7%，估計實際失業率會高于調查水平。而城鎮失業保險覆蓋率仍然偏低。根據 2021 年數據，城鎮就業 4.68 億人，失業保險參保僅不足 2.30 億人，覆蓋不到一半。未覆蓋的主要是新城鎮居民。他們失業后更困難。另外已參加失業保險但失業后領不到保險金的情況也很普遍。去年城鎮調查失業率 5.1%，推算失業 2385 萬人，但全年發放失業保險金的人數只有 607 萬人，僅占失業人數的 1/4。今年失業形勢更嚴峻，建議財政部、人社部、發改委等職能部門針對未被失業保險覆蓋、和參保后領不到保險金的失業人員，制定專門政策，解決他們的困難。這也有利于啟動消費需求，恢復經濟增長。

孔長起：從處理好三個關系入手，推進就業創業工作

一是縱向關系，即就業創業與人力資源開發的關系

就業是基礎，是底盤，是保障。改革開放四十多年的實踐證明就業是永恒的主題。同時也要看到，人力資源作為第一資源又是最積極最活躍的因素，與科技第一生產力，創新第一動力共同構成科教興國、人才強國、創新驅動三大戰略。從這個視角來看，就業的廣度和深度，高度和力度，內涵和外延都應該變化和拓展。就業工作對象范圍應涵蓋整個人力資源職業生涯的全周期全過程全部環節。要把人力資源作為一個完整的鏈條來看待，以人力資源開發利用為主軸，把就業創業，培訓培養，技術技能，評審評價，人才開發，合理利用作為一個整體進行謀劃，不能再搞“切香腸”式的分段管理和制度設計。要統籌規劃，統一協調，整體開發，整體推進。

二是橫向關系，即質和量的關系

黨的二十大報告提出“高質量充分就業”的目標，這是把就業質量和就業數量有機結合起來的重要提法。既是對過去 20 多年實施積極的就業政策的充分肯定，也是就業優先戰略的必由之路，更體現出進入新時代經濟高質量發展的必然要求。我們過去對就業數量概念比較熟悉，比如增加數量，減少存量，控制增量，保持常量，登記失業率，調查失業率等等，推動起來也得心應手。但是對高質量就業內涵研究的還不太深入，缺乏概念的描述和指標的支撐。貫徹二十大精神，實現“高質量充分就業”目標，必須盯住產業，科技，教育發展趨勢，圍繞智能制造，數字經濟，信創產業做好人力資源開發利用。使人才鏈與產業鏈、技術鏈，創新鏈、資金鏈“五鏈”融合。高質量充分就業是一個整體，是相互促進的辯證關系。充分就業是高質量就業的基礎，高質量就業是實現充分就業的保障。我理解，高質量充分就業應該是這樣的：即，能者有其工，工者樂其業，技能得提升，薪酬穩步增，職業有保障，闔家更幸福。

三是內外關系，即就業本身和與就業工作相關聯的部門關系

就業工作已經建立了比較完善的政策制度體系和工作體系，進入新時代，實現高質量充分就業，必須妥善處理好就業工作內與外的關系，要樹立“大就業”理念，放大政策效應，增強系統集成。要抓“兩頭帶中間”，向兩頭延伸——前頭從學生入學開始就抓就業，產教融合，工學一體，校企合作，人崗對接。后頭從離校入職開始就抓供需銜接，招聘求職，培訓培養，薪酬指導，評價考核，合理流動等等。帶中間關鍵是促集成。部際聯席會議制度我印象是從就業開始設立的，由最初的協調落實政策，逐步發展為就業工作領導小組進行統籌協調的制度。再進一步設想，能否建立起就業創業工作系統集成機制。圍繞就業工作涉及的工商登記，財政投入，稅費減免，銀行貸款，市場監管，部門支持等職能制定“說了算”“定了干”集約化制度辦法，減少協調環節，一竿子插到底落地見效。最近，經中央批準，海南省成立全國第一個正廳級的省政府組成部門——營商環境建設廳。統籌協調指導推動市場主體建設工作。就業作為最大的民生，在體制機制進行超前謀劃也不失為一種戰略選擇。