一部有溫度的法規 一座有愛無礙之城

有溫度的人民城市，應該是一座無障礙之城。無障礙環境，是指一個既可以通行無阻又易于接近的理想環境，包括物質環境、信息和交流、獲得公共服務的無障礙。無障礙環境是城市發展和進步的重要途徑和主要標志，無障礙環境建設不僅是向社會成員傳遞城市溫度的重要舉措，也是城市經濟發展和人文進步的重要標志、展示城市良好形象的重要途徑。

1月15日，市十六屆人大一次會議表決通過了《上海市無障礙環境建設條例》（以下簡稱《條例》），將于今年3月1日起正式施行。《條例》的出臺將推動全市無障礙環境建設進入躍升期，為全人群創造更加“有愛無礙”的工作、生活和出行環境，是踐行“人民城市”理念的一次生動詮釋。

立制度推動實踐再加速

無障礙環境建設惠及的是人，60萬殘疾人、542萬60歲及以上的老年人，還有孕婦、兒童、傷病人員……都是受益者；無障礙環境建設衡量的是一個城市文明程度和國際化、現代化水平，促進社會成員便利且平等地參與社會生活，保障殘疾人、老年人等的生活尊嚴和生活品質，建設宜居、宜業的城市，都是無障礙環境建設的重要指標；無障礙環境建設彰顯的是城市軟實力，無障礙設施和服務“有沒有” “好不好” “管不管用”，都是激發城市經濟社會發展的內生變量。

上海的無障礙環境建設起步早、發展快。早在20世紀80年代，當時的市區主要道路和新建大型建筑中就已經開始同步建設無障礙設施。其后，為了籌備2000年全國殘運會、2007年特奧會、2010年世博會等一系列重要的賽事、活動，本市無障礙環境建設進入全面推進的快車道，逐步從單一的設施建設向信息交流、公共服務、居家生活等領域延伸發展，取得了一定的成效。2005年上海獲得“全國無障礙設施示范城市”的稱號，2015年全市16個區縣均順利通過國家對上海創建無障礙環境市縣工作的驗收。目前，本市的無障礙環境建設已經形成城市道路無障礙建設常規化，新建、改擴建公共建筑無障礙設施基本覆蓋，公共交通無障礙出行基本實現，社區公共服務窗口及家庭無障礙改造快速推進的發展格局。但是，無障礙環境建設面臨的標準不統一、發展不平衡、管理不完善等諸多問題仍然比較突出，需要通過制度加以推動和完善。在近年來的市人代會上，也有代表呼吁應加快推動相關工作，盡早制定相應的地方性法規。

黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視無障礙環境建設工作。習近平總書記曾明確指出：“無障礙設施建設問題，是一個國家和社會文明的標志，我們要高度重視。”為落實中央的要求，回應代表的呼聲，市人大常委會于2022年將《上海市無障礙環境建設條例》列為年度立法計劃正式立法項目，以期提煉、固化實踐經驗，破解治理難題，推動全市無障礙環境建設再一次加速。

大調研力求“最大公約數”

通過地方立法來推動無障礙環境建設，需要考量需求程度和供給可能，平衡現實可及和未來可期，在保障制度剛性和預留發展空間上做好文章。市人大常委會十分慎重，積極推動“開門立法”，力求取得立法工作的“最大公約數”。

廣泛征求社會各方面意見。立法過程中，市人大常委會多次舉辦殘疾人士座談會、專家咨詢會、政策論證會；組織在滬境外人士“走進人大”調研活動，聽取外籍人士、港澳人士、僑界人士和外資企業的意見；以座談會、信函等形式征求區人大常委會、基層立法聯系點、相關政府部門、企業事業單位、專家學者、有無障礙需求的群體代表以及有關社會組織的意見；還通過新聞媒體向全社會公開征求意見。

深入聽取人大代表的意見。市人大常委會組織代表實地調研虹橋國際機場、上海迪士尼度假區、徐家匯商圈等不同類別場所的無障礙服務和設施情況，進行盲人生活的模擬體驗；舉辦以無障礙環境建設為主題的代表專題座談會、代表聯系社區、代表論壇等活動；并在人代會會前組團活動、新任代表培訓活動中組織全體代表研讀討論《條例》草案。

借力“外腦”提升調研實效。立法工作啟動之初，市人大常委會就委托第三方機構梳理國際無障礙環境建設相關經驗；委托市民政局、市殘聯征集近萬名老年人、殘疾人以及盲人、聾人、肢殘人等相關協會的意見，形成了關于無障礙環境的需求側清單；委托市住建委等部門開展研究和梳理，形成有針對性的供給側清單。

通過廣泛、深入的調研，在《條例》草案提交市人代會審議前，市人大常委會就已經收到各類意見和建議500余條。基層立法聯系點、社會公眾以及有關單位和組織都提出了許多有價值的修改意見。經過對這些意見的全面梳理、研究，對重要制度和關鍵條款的反復斟酌，權衡利弊，凝聚共識，最終形成了提交市人代會審議的《條例》草案。

500多條代表建議促完善

《上海市無障礙環境建設條例》對無障礙設施建設與維護、無障礙信息交流、無障礙社會服務、社會共治、監督管理等內容作出規定。在市人代會審議中，代表們在普遍肯定《條例》制定必要性的基礎上，還提出了修改建議，共有284人次代表提出了510條意見和建議。

厘清適用范圍和基本原則。準確地界定無障礙環境建設的內涵、受益群體和基本原則，是代表們關注的熱點問題。無障礙環境建設與每一個社會成員息息相關，不僅惠及殘疾人、老年人，更是全體社會成員安全便利自主出行、交流，獲得人文服務的必要條件。《條例》將面向全體社會成員，突出重點人群作為立法的基本思路，在受益群體范圍的確定上，充分考慮普遍性和包容性，將無障礙環境受益群體的范圍，擴展為因殘疾、年老、年幼、生育、疾病、意外傷害、負重等原因而產生無障礙需求的社會成員；同時，兼顧殘疾人和老年人群體對無障礙環境的需求大、依賴深的實際，在無障礙停車、老年人家庭適老化改造、殘疾人家庭無障礙改造等具體制度上作出有針對性的安排。此外，《條例》還突出社會共治原則，強調無障礙環境建設是全社會的共同責任，力求營造無障礙環境共建共享的氛圍和格局。

規范無障礙設施的維護與管理。解決了無障礙設施“有沒有”的問題，但“好不好” “管不管用”的問題依然存在，比如無障礙坡道被占用、盲道走著走著斷了頭等。無障礙設施建成后的運營和管理，在代表們的審議中被反復提及。對此，《條例》明確了無障礙設施管理責任人的日常巡查、維護保養、維修改造、糾正占用等管理職責，確定無障礙設施所有權人、管理人等的責任順序，即所有權人是維護管理和改造責任人，管理人和使用人等按照相關法律規定、合同約定等承擔相應的維護管理和改造責任，從而解決管理責任人不清晰、管理責任不到位的實踐難題。

完善無障礙信息交流和社會服務。在審議中，代表們結合自己的職業經歷、生活實踐，對如何完善無障礙信息交流、社會服務提出了一個又一個問題：盲人、聾啞人等如何在司法訴訟活動中獲取手語翻譯、盲文翻譯等無障礙服務？醫療衛生機構對有無障礙需求的就診者應當提供怎樣的服務？信息技術在提供無障礙出行便利中能否有所作為？《條例》從強化全方位無障礙服務保障的視角，規范了政務服務、社區服務、司法訴訟、教育考試、醫療衛生、公共交通等多個方面的無障礙社會服務內容，例如要求司法機關、法律援助機構應當按照國家有關規定，為有無障礙需求的社會成員參加訴訟活動、獲得法律援助提供手語翻譯、盲文翻譯等服務；醫療衛生機構應當結合醫療服務實際，提供相關無障礙設施設備和服務便利；還明確支持運用人工智能、大數據、仿生等技術開發無障礙出行服務軟件、無障礙公共交通導乘系統和智能助盲輔具，提供無障礙出行便利。

加強人才培養和行業培訓。無障礙環境建設向深入發展離不開有力的專業支持和行業培訓。有的代表提出，公共交通行業的無障礙服務能力是保障無障礙出行的重要環節，應當重視對其從業人員的培訓；有的代表提出，要加強無障礙環境建設領域隊伍建設，建立手語翻譯等專業人才儲備庫。對此，《條例》一一作出回應，不僅強調本市強化對無障礙環境建設建筑師、工程師、手語翻譯等專業人員的職業教育和培訓，還對行政服務、社區服務和供水、供電、供氣等公共服務機構，以及教育、醫療、養老、托育、公共交通、物業管理等服務機構、企業和相關行業組織開展本單位、本行業無障礙服務能力培訓提出要求。

強化監督管理。無障礙環境建設監督管理的責任分工、違法懲戒受到代表們的高度關注，相關意見數量的占比很高，例如建議明確負責推進無障礙設施改造工作的具體責任部門、明確違法行為的處罰責任部門等。對此，《條例》強化了監督管理，規定將無障礙設施納入城市網格化管理，要求建立健全無障礙環境建設第三方評估機制，明確社會監督、人大監督和相關法律監督制度，還對無障礙設施管理責任人不履行維護管理職責，擅自改變無障礙設施用途或者未依法采取必要的替代性措施等違法行為設定了相應的法律責任，從而確保各項制度舉措得到貫徹執行。