湖北省農地非農化博弈行為及治理路徑研究

摘要：以問題為導向，運用動態博弈理論對農地非農化過程中“用地個人及單位”和“區縣級自然資源部門”博弈行為進行分析，并基于分析結論提出湖北省農地非農化治理路徑。結果表明，由于農用地利用政策不規范、執法程序標準失范等有效標準約束不足，自然資源部門和用地個人及單位博弈策略組合易出現“消極履職，違法占耕”。為破解該難題，可考慮從政策規定標準化、發現手段標準化、調查認定標準化、執法程序標準化、申訴途徑標準化等方面入手，進一步完善湖北省農地非農化治理體系。

關鍵詞：農地非農化； 動態博弈； 治理路徑； 湖北省

中圖分類號：F301.2" " " " "文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2023）06-0208-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2023.06.037

Research on game behavior and governance path of farmland conversion in Hubei Province

HUANG Qi1， CHEN Zhen2

（1. Institute of Economic Research on Changjiang River Valley， Hubei Academy of Social Sciences， Wuhan" 430077， China；

2. Yangtze River Ecology （Hubei） Science and Technology Development Limited Liability Company， Wuhan" 430010，China）

Abstract： With a problem-oriented approach， dynamic game theory was used to analyze the game behavior of individuals and units using land and county level natural resource management department in the process of farmland conversion. Based on the analysis conclusions， a path for farmland conversion in Hubei Province was proposed. The results showed that due to the lack of effective standard constraints such as non-standard agricultural land use policies and non-standard law enforcement procedures， the combination of game strategies between individuals and units using land and county level natural resource management department were prone to negative performance of duties， illegal occupation of farmland. To solve this problem， it could be considered standardizing policy regulations， discovery methods， and investigation and determination procedures， supervision and law enforcement procedures， and reporting and appeal channels to further improve the farmland conversion management system in Hubei Province.

Key words： farmland conversion； dynamic game； governance path； Hubei Province

習近平總書記指出，要像保護大熊貓一樣保護耕地。國家持續對農地非農化亂象實施了多輪高壓整治，但各項清理整治后，農地非農化形勢依然嚴峻，已經威脅到中國糧食安全和生態安全。2020年7月3日，中共中央政治局常委、國務院副總理韓正在出席農村亂占耕地建房問題整治工作電視電話會議上講話強調，深刻認識耕地保護的極端重要性，以“零容忍”的態度堅決遏制新增亂占耕地建房行為［1］。“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”是中國基本國策。根據第三次全國國土調查數據，相較于第二次全國土地調查，10年間中國耕地地類減少了753萬hm2。一些地方的工商企業和個人借建農業大棚之名，占用耕地甚至永久基本農田，違法違規建設“私家莊園”等非農設施，嚴重沖擊了耕地紅線［2］。同時，一些地方農村未經批準違法亂占耕地建房問題突出且呈蔓延勢頭，尤其是強占多占、非法出售等惡意占地建房行為，觸碰了耕地保護紅線，威脅國家糧食安全。針對嚴峻形勢，自2018年7月習近平總書記對秦嶺違建別墅作出第六次批示后［3］，國家在全國范圍內持續數年先后開展了“大棚房”問題專項整治行動、違建別墅問題清查整治專項行動，目前正在推進農村亂占耕地建房問題整治。無論是“大棚房”整治，還是違建別墅整治，或是農村亂占耕地建房問題整治，均指向中共中央三令五申強調的“農地姓農”問題，但中國農地非農化蔓延態勢還未得到有效遏制。

農地非農化是農用地（耕地、林地等）轉化為非農用地過程，也是土地經濟效應增長的過程。農地非農化所產生的高額增值收益，刺激了農地非農化“需求”［4，5］。當前，農地非農化清理整治已成為全國一項重要的政治任務，各級黨委政府高度重視，強力推進。但由于相關政策標準頻調、政策執行簡單化、整治過程中“一刀切”“擴大化”等原因也帶來了各類整治“誤傷”，公共政策執行中出現了不同的實踐偏移［6，7］。中國國土資源標準尤其是土地資源的標準化工作與其他行業相比，相對緩慢［8］。加強政府服務標準體系建設也顯得刻不容緩。通過實施基層土地執法標準化，為基層土地執法部門提供指南和規則，厘定行政權力范圍、劃定責任邊界、明確職責崗位施政行為組成要素及其要求，有效防止履職越位、錯位和缺位［9，10］。湖北省是農業大省，所面臨的農地非農化問題更多［11，12］，整治工作面臨的困難更大［13］，加快推進基層農地非農化整治執法工作規范化、科學化、標準化，勢在必行。本研究運用動態博弈理論對農地非農化整治過程進行分析，并提出湖北省農地非農化治理有效路徑，研究結論可為湖北省完善農地非農化治理體系提供決策參考。

1 湖北農地非農化整治政策實踐問題

湖北省是農業大省，在全省推進農業產業強省建設過程中，所面臨的農地非農化壓力巨大。為落實中央關于農地非農化清理整治工作要求，湖北省各級黨委政府及自然資源、農業農村等相關部門花費了大量時間和精力，但全省農地非農化形勢仍不容樂觀，農地非農化治理還存在很多薄弱環節。

1.1 設施農業用地政策適用不規范

對湖北省某地調研發現，在當地違法違規非農建設清理中，以發展設施農業為名違規非農建設占總量的50%以上，部分農產品深加工、農家樂、農業觀光等借設施農業用地之名，行亂占用耕地牟利之實。產生此類現象的主要原因如下。

1.1.1 標準界定不明 2010—2019年，原國土資源部、農業部先后下發《關于完善設施農用地管理有關問題的通知》《關于進一步支持設施農業健康發展的通知》《關于設施農業用地管理有關問題的通知》，對設施農用地政策進行多次調整。2020年6月15日，湖北省自然資源廳、省農業農村廳聯合印發《關于進一步規范設施農業用地管理有關問題的通知》，但設施農用地政策自實施以來，雖多次調整，但對“認定標準是什么、用地怎么批、面積批多大、非農違建如何管”等界定不清楚，致使基層審批干部和執法人員對設施農用地管理無所適從，標準缺位形成了監管上的“灰色地帶”，導致工作推進過程往往是“穿新鞋走老路”。再加上外來資本的侵入，使得“大棚房”等農地非農化問題突出。

1.1.2 監管職責不清 湖北省內大部分設施農用地項目立項審批歸口農業部門，但后期項目用地建設附屬設施又轉入自然資源部門審批用地。農業部門對設施農用地一般是“踩油門”，而自然資源部門是“踩剎車”，雙方配合不好，“熄火”概率大。突出表現是2016年全國啟動永久基本農田劃定，由于兩部門溝通銜接不暢，部分農業部門已審批的存量設施農用地附屬設施“被迫”處于已劃定的基本農田范圍內，成為后期農地非農化整治的重點對象。而在后期監管上，最適宜監管設施農用地屬地鄉鎮機關卻又無執法權，對此束手無策。在具體執法上，職責不清，由誰來管又成為問題，違法用地查處歸口自然資源部門，但違法建筑又歸口城管部門，雙方監管邊界未厘清。

1.2 政策執行過程中的執法遲緩和執法失范

基層土地執法部門執法遲緩，違法用地早發現、早制止的常態化巡查手段、監管機制存在漏洞，且其具體執法過程的行為失范對政府公信力造成了不良影響。

1.2.1 執法遲緩 究其原因，首先是當前基層土地執法手段落后，仍處于“現場查，實地看”的階段。雖然國家通過航空影像、衛星圖片等手段推進土地執法的信息化，但礙于設施農用地違法手段隱蔽（大棚房清查中發現，部分企業在鋼架大棚內建設酒店、娛樂休閑設施，衛星影像無法發現此類違法行為）、衛星遙感影像反饋滯后，導致對此類違法用地問題發現不及時、執法滯后。與此同時，土地開發領域具有巨大尋租空間，涉事企業通過各種關系打招呼，試圖通過干預執法使其免于調查或處罰。而作為地方政府財政供給的基層土地執法部門，或多或少面臨各類執法“壓力”，在這種情況下，農地非農化執法就“人為遲緩”。

1.2.2 執法過程失范 2021年1月21日，韓正副總理在主持召開農村亂占耕地建房問題專項整治工作會議上強調，科學確定整治順序，不搞“一刀切”，避免簡單化。失責必問、問責必嚴是應該的，但不少地方問責過頻問題成為基層干部的“心病”。在高壓問責態勢下，基層土地執法人員出于“自保”考慮，對上級部門交辦的限期整改問題，往往追求處置速度忽略執法質量，對部分權屬狀態、規劃手續尚存疑的建設項目“一刀切”執法，一拆了之，執法過程失范。

2 農地非農化博弈方選擇

農地非農化是伴隨土地用途轉換、涉及多個部門和主體權益博弈的復雜過程［14］。農地非農化過程涉及多個相關利益主體，各利益主體之間存在責任、權利、利益關系，這些關系中，既存在共同的利益結合點，也同時存在差異，博弈各方都希望能在土地利用實施過程中達到自己的最優目標或實現利益的最大化。在這種博弈過程中，各博弈主體在最大化自身偏好的同時需要相互合作，同時又必然存在沖突［15］。

2.1 農地非農化博弈方選擇

國家自然資源管理體制與其他部門相比存在差異，地市級及以下自然資源領域實施的“半垂直”管理體制，即自然資源部門受到當地政府監督管理（審批權、財權等），但自然資源部門主要領導職務的任免則由上一級自然資源管理部門任免（任免權）。基于此，農地非農化整治工作所涉及部門多，各部門主體之間的關聯關系也顯得更加復雜。本研究基于湖北省農地非農化整治工作實際，共清理出農地非農化整治工作相關主體19個，主要包括涉嫌違法占耕個人及單位、區縣級自然資源部門、區縣級政府等。本研究按照監督與被監督（申訴或接受申訴等）相互關系，利用Gephi軟件，對湖北省農地非農化整治19個主體進行社會關系可視化分析，得到農地非農化整治工作網絡關系。

由圖1可以看出，節點圓圈越大代表著網絡連接度（或重要度）越高，邊線箭頭方向表達監督與被監督關系，也包括涉嫌違法占耕個人及單位與其申訴對象之間的關系。在湖北省范圍內農地非農化整治工作網絡關系中，核心主體是涉嫌違法占耕個人及單位和區縣級自然資源部門，為此，本研究農地非農化整治博弈方選擇用地個人及單位和區縣級自然資源部門。

2.2 博弈方特征分析

區縣級自然資源部門和用地個人及單位作為農地非農化整治工作中的博弈方，其相互關系和行為策略建立在互動中形成的對對方的判斷之上。博弈雙方往往根據以往的經驗行事，并有意識地通過互動形成或改變自己的某種形象，力圖影響或控制留給對方的印象，以影響對方對待自己的行為策略。

2.2.1 區縣級自然資源部門特征 區縣級自然資源部門在農地非農化整治過程中的行為策略很大程度上取決于用地個人及單位的行為策略，特別是區縣級自然資源部門在采取“罰款沒收”“拆除復耕”等情形下，用地個人及單位采取的抗爭方式直接影響到區縣級自然資源部門的行為決策。

在農地非農化整治過程中，區縣級自然資源部門會考慮其行政行為的“獲益”大小，這包括守土有責的使命感、秉公執法的社會榮譽感、整治工作得當得到上級部門褒獎和提拔、整治到位免于上級部門追究問責處罰等“益處”，也包括農地非農化整治引發訴訟敗訴、上訪、群體性事件等各種不可預計的風險所帶來的損失。假設區縣級自然資源部門通過以往經驗判斷，用地個人及單位的抗爭所帶來的自身損益（或損失、支出）小于“益處”（或收益）時，其趨向“積極履職”；但假設用地個人及單位采取的抗爭形式導致區縣級自然資源部門敗訴，引發惡性群體性事件會使土地管理部門被上級政府問責，導致區縣級自然資源部門自身損害大于“益處”，那么區縣級自然資源部門會選擇“消極履職”。

2.2.2 用地個人及單位特征 假設“違法占耕”成為有利可圖的選項時，現行政策漏洞勢必導致個人及單位趨向于“違法占耕”。實際工作中，個人及單位趨向于區縣級自然資源部認定其不存在“違法占耕”行為，借此規避“罰款”“拆除”。對于經認定確應“罰款”“拆除”的“違法占耕”行為，用地個人及單位可采取行政復議、檢舉、訴訟等合法途徑。但當用地個人及單位認為行政復議、檢舉或訴訟均不能滿足其訴求的情況下，會采取信訪、越級上訪等非法定程序或其他過激行為進行抗爭，增加了區縣級自然資源部門工作負擔，該種情形下，易引致區縣級自然資源部門“消極履職”。

3 農地非農化動態博弈模式分析

博弈可以劃分為靜態博弈和動態博弈，其中，動態博弈指參與人的行動有先后順序，且后行動者能觀察到先行動者所選擇的行動。信息化高速發展的今天，動態博弈已經常態化［16］。人類社會一切沖突的根源是利益沖突［17］，博弈雙方都是理性的經濟人，追求自身利益的最大化，且對風險的偏好是中性的。但并不是凡涉及利益分配就必起沖突，只有當其利益收入大于抗爭成本付出的時候，即存在抗訴獲益（盈利）的情況下，沖突才會發生。

3.1 不同行為策略下的博弈過程分析

基于上述分析，博弈雙方作為理性參與者，追求自身效用最大化，即V=B-C的最大化，其中，B為收入，C為成本。

1）區縣級自然資源部門行為策略函數為V1=B1-C1。當區縣級自然資源部門“積極履職”時，其收入包含正常職級“收入”（B11），上級部門對其獎勵或提拔（B12）。當用地個人及單位選擇“合法用地”，則區縣級自然資源部門僅需支付正常的調查核實工作成本（C11）。當用地個人及單位選擇“違法占耕”，則區縣級自然資源部門還需支付用地個人及單位抗訴引發的應訴成本（C12）；當區縣級自然資源部門“消極履職”時，其收入僅包含正常職級收入（B11）。當用地個人及單位選擇“合法用地”，則區縣級自然資源部門僅需支付的成本為0。當用地個人及單位選擇“違法占耕”，則區縣級自然資源部門面臨的成本為其“消極履職”發生的處罰或問責（C13）。

2）用地個人及單位行為策略函數為V2=B2-C2。當用地個人及單位“違法占耕”時，其收入包含土地開發收入（B21）和“違法占耕”額外收入（B22）。當區縣級自然資源部門選擇“積極履職”，則用地個人及單位需支付繳納罰款、拆除違建或無償交出土地的成本（C21），以及為維護自身利益增加的訴訟成本（C22）。當區縣級自然資源部門選擇“消極履職”，則用地個人及單位支付的成本為0。當用地個人及單位“合法用地”時，其收入包含土地開發收入（B21）。當區縣級自然資源部門選擇“積極履職”，則用地個人及單位需支付的成本為0。當區縣級自然資源部門選擇“消極履職”，則用地個人及單位支付的成本為0。

3.2 動態博弈過程中的盈利分析

為研究農地非農化整治中博弈雙方所展開的博弈策略，本研究參考鷹鴿博弈理論進行分析。鷹鴿博弈研究種群內部競爭和沖突中的策略和均衡，其中，“鷹”代表“進攻型”策略類型，“鴿”代表“和平型”策略類型［18］。這里“鷹”指“積極履職”或“違法占耕”，“鴿”指“消極履職”或“合法用地”。

假設區縣級自然資源部門“積極履職”的概率為α，則其“消極履職”的概率為1-α；同理，假設用地個人及單位“違法占耕”的概率為β，則其“合法用地”的概率為1-β。

3.2.1 區縣級自然資源部門“盈利”模式及策略選擇" " 根據表1，區縣級自然資源部門在“嚴格履職”和“消極履職”兩種策略下的期望收益分別為Uα和U1-α，平均收益為U，其計算公式如下。

與此同時，由于用地個人及單位需繳納罰款或無償交出土地的成本（C21）相對固定（國家對行政機關作出的行政處罰均明確了標準），而其維護自身利益支付的訴訟成本（C22）取決于區縣級自然資源部門履職跟進程度。當區縣級自然資源部門策略確定為“消極履職”時，C22相對固定，則[C22-C21]數值可近似為定值。為此，土地資源的稀缺性導致土地預期價值較高，同時相關農用地利用政策標準不明、相關程序不規范，存在牟利空間和漏洞，用地個人及單位“違法占耕”可獲得的額外收入（B22）不斷增加，[α0lt;B22C22-C21]，則用地個人及單位的最優策略將是“違法占耕”。

土地升值、政策法規漏洞等原因導致用地單位及個人“違法占耕”得到的可預期額外收益（B22）增加，在實際農地非農化整治過程中，對區縣級自然資源部門不履職的政策標準剛性約束不足時（C13），極易導致區縣級自然資源部門和用地單位及個人博弈雙方的最優策略組合變成為“消極履職，違法占耕”，即區縣級自然資源部門采取“鴿”策略，而用地單位及個人則采取“鷹”策略。

上述動態博弈分析結果表明，由于相關農用地利用保護政策不規范、程序標準失范，當對各方有效約束不足時，用地個人及單位在利益驅動下“鋌而走險”，進而實施“違法占耕”；自然資源部門則“心存僥幸”、執法遲緩、“消極履職”，極易導致當地農地非農化亂象持續蔓延，此問題亟待重視。

4 湖北農地非農化治理路徑

上述博弈分析結論表明，政策標準不清不明是湖北省農地非農化整治的硬傷，極易對各行為主體產生不當誘導。標準化是經濟和社會發展的重要技術基礎，實施標準化戰略是新形勢下促進經濟社會又快又好發展，加快建設高標準、高質量國家治理體系的重要支撐。通過標準化管理，迫使各行為主體對自身行為有合理化預期，可以引導基層土地執法部門主動按照標準化要求履行監管職責，推動用地個人及單位規范用地行為，從而形成可持續的湖北省農地非農化有效治理路徑。

4.1 政策規定標準化

湖北省作為農業大省，應主動出擊，率先發聲。建議迅速針對設施農用地政策開展實施情況檢驗評估，對當前存在的問題進行客觀分析總結，結合湖北省農業強省建設實際，審慎制定適用于湖北省的設施農用地認定標準、審批流程、批后監管法規，確保土地執法“有法可依”，在農業現代化和嚴格耕地保護之間取得平衡。同時，對湖北省自然資源、農業農村等既定職能部門履職事項進行分解，細化為具體的業務環節、具體的崗位操作要求，刪繁就簡、優化程序、再造流程，確保土地執法監管“職責清晰”。

4.2 發現手段標準化

早發現是解決農地非農化問題的第一步。而要做到“早”，離不開衛星遙感、人工智能、視頻監控等現代信息技術力量的支撐。建議建立由省級部門牽頭，各市縣部門參加的協調小組，實施衛星影像、遙感航片、監測儀器等資源統一購買，全員共享機制，減輕部分地市資金壓力。同時，針對土地資源屬性特征，著力信息標準化，實施跨部門間信息標準化整合利用，通過“網上管、地上看、天上查”及早發現問題。此外，針對群眾舉報、媒體報道、上級交辦、例行巡查等來源發現的農地非農化問題線索，分類制定標準化響應受理機制，拓展問題線索發現渠道，確保各渠道暢通，形成全民參與農地非農化治理社會氛圍。

4.3 調查認定標準化

規范調查認定程序是農地非農化治理的基礎。針對上述問題，首先建議依法明確各地區惟一的農地非農化問題線索受理調查部門單位，制定問題線索啟動調查標準化程序，按照標準化管理要求，對各渠道發現的問題線索均逐一登記備案，逐一現場巡查，按期形成問題線索調查案卷。其次建議制定問題線索調查認定標準化流程。所有調查線索均逐級上報，集體決策認定，杜絕個人“拍腦袋”決策、“人情”決策。均規定在一定的期限內下達認定結論，不允許久拖不決。可借鑒法院經驗，在認定期間，對打招呼找關系的事項逐一記錄在案，放入執法案卷。對集體認定不屬于違規占用農用地從事非農建設的，通過書面函件反饋舉報群眾或相關單位；對集體認定屬于違規占用農用地從事非農建設的，迅速啟動執法。

4.4 執法程序標準化

依法執法是依法行政的重要表現。近年來，自然資源部雖然對土地執法文書模板、送達程序、聽證要求等進行了多輪規范，湖北省自然資源廳也多次要求規范執法，但實際執行過程中并沒有完全落實到位，諸多的行政復議、行政訴訟案例也驗證了此觀點。建議結合湖北省實際，對現有的執法程序，按照科學化、標準化進一步優化，確保執法程序規范且“管用”。

4.5 申訴途徑標準化

完善申訴途徑是實施閉環監督的重點，有利于政府及相關部門及時調整和改進工作方法。為此，建議進一步規范標準化的申訴途徑，保障被執法對象有合理合法的渠道反映訴求，確保其合法權益不受侵害。從而倒逼基層土地執法部門嚴格執法、謹慎執法、科學執法，提高執法水平。與此同時，省紀律檢查委員會、省監察委員會也需要進一步規范對執法工作人員問責標準，嚴格依照問責條例和其他有關黨內法規的要求，深入調查、仔細核實，正確區分問題性質，嚴格問責決策和審批程序，依法保障基層工作人員申訴權利，實實在在發揮問責“治病救人”、推進工作的作用。

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收稿日期：2021-11-17

基金項目：湖北省社會科學基金一般項目（HBSK2022YB349）

作者簡介：黃 琦（1986-），男，湖北安陸人，助理研究員，博士，主要從事土地利用與信息管理、區域經濟研究，（電話）15827332274（電子信箱）397730973@qq.com；通信作者，陳 珍，女，工程師，主要從事生態經濟、工程管理研究，（電子信箱）286526923@qq.com。