競爭性采購裝備合同監管創新方法體系之（十）告知承諾法

摘 要：針對競爭性采購合同監管中的提前投產問題，為簡化監管程序，本文提出告知承諾法，闡述了其方法背景、設計思路、實施流程、需注意的問題，對創新開展競爭性采購合同監管工作有一定參考價值。

關鍵詞：裝備采購；合同監管；告知承諾法

引言

隨著我國社會主義市場經濟體制不斷完善和裝備建設軍民融合深度發展，裝備采購合同的權威性、規范性、約束性日益凸顯。為降低裝備采購風險，提高裝備建設水平，2018年建立裝備采購合同監管工作運行機制，2022年發布《軍隊裝備采購合同監督管理暫行規定》，在法規制度層面明確了裝備采購合同監管工作要求。

為適應裝備采購模式由單一平臺采購向復雜武器系統采購、由單一來源方式為主采購向競爭擇優為主采購、由單一訂購的“小采購”向包括預先研究、研制、訂購、維修等“大采購”轉變的客觀需要，軍事代表作為裝備采購合同監管工作實施的主體，需要在裝備采購合同監管方法和手段上下功夫。

1 競爭性采購裝備合同監管創新方法體系簡介

針對當前軍事代表在競爭性采購裝備合同監管工作中存在的問題和難點，經過調研、分析、總結和比較借鑒，課題組緊貼任務實際創造性的提出了15種單項監管方法（追溯歷史法、狀態核查法、能力評估法、焦點附加法、動態更替法、多項選擇法、節點激勵法、聯合監管法、負面清單法、告知承諾法、隨機抽查法、三方審計法、用戶告知法、分步結算法、交叉評價法）和5種系統監管方法（分級監管法、分類監管法、分階段監管法、分層次監管法、分模式監管法）構建的合同監管創新方法體系，確保了以質量為核心的合同監管工作的創新開展。本文介紹單項監管方法之告知承諾法。

2 告知承諾法的提出背景

“合同監督管理”意味著首先要有“合同”，當前裝備建設任務的復雜性和敏捷性，對合同監督管理提出了新的挑戰。一方面，競爭擇優、應急采購、戰建備一體化等新的采購模式帶來的先啟動任務后簽訂合同的情況較為普遍；另一方面，在大型復雜裝備采購合同及其配套合同需逐級簽訂，往往最先需要監督管理的低層級配套產品的合同簽訂較晚，這樣就產生了一個監督管理需求與合同簽訂時間的倒掛問題。以上兩種情況下，承制單位為推動任務盡快完成和滿足合同甲方需求，在裝備主管機關或合同甲方正式/非正式通知后會提前投產，或者根據每年的訂貨需求情況自主進行一定數量產品的提前備產。

特別是競爭擇優中標后直接采購產品，中標單位為滿足競標時的進度承諾，往往會自擔風險提前投產。比如由于競爭擇優結果的不確定性，中標產品的配套外購件，若不提前進行采購備料，配套交付進度往往成為制約因素；對于中標后在第四季度簽訂合同的項目，年度訂購計劃一般要求在年底前完成驗收交付并結算，履約時間只有短短2～3個月，進度壓力不言而喻；加上技術狀態確認會往往較晚才召開，影響了合同及時簽訂。而正式合同簽訂后監管任務下達時，軍事代表所需監管的產品大部分已是成品狀態，生產過程已結束，無法按程序開展生產準備狀態檢查、首件鑒定、工序監督、零部件檢驗等過程監督工作，只能進行成品檢驗。在無正式合同/備產協議和監管任務/任務預告下，軍事代表開展合同監管工作于法無據，正式合同/備產協議簽訂和監管任務/任務預告下達后前期的生產過程又處于監管真空，這種兩難的矛盾情況在實際工作中相當常見。為了推進任務完成，解決辦法往往是向上級匯報后提前介入監管，或者要求承制單位重新投產，這就又加劇了進度的緊張度且造成資源的浪費。

從工作實踐上看，對于已取得“兩證合一”承制資格證書的承制單位，相關軍品科研生產按照GJB9001C進行過程質量控制，每年須接受新時代認證中心的質量管理體系年度監督審核和軍事代表承制資格日常監督，相當于有常態機制的保證。特別是經營信譽度比較高的承制單位和技術成熟度較高質量較穩定的產品，提前投產的產品過程雖無軍事代表監管，但實際上經過了承制單位的質量管理體系內部控制，一般來說產品實現過程風險可控，當然具體情況要具體分析。

3 告知承諾法的設計思路

基于以上考慮，有必要在經評估風險可控的前提下，仿照地方行政機關的告知承諾制，采信承制單位按要求開展了相關過程質量控制工作的承諾，用于解決沒有任務輸入時承制單位提前投產且已到成品階段，軍事代表無法提前開展過程監管的問題。

方法內容：仿照政府機構“放、管、服”改革政策精神，在承制單位承諾已按標準要求開展過程控制的書面聲明基礎上，只對前期生產過程進行過程記錄核查，強化承制單位遵規守法和產品質量主體責任意識，簡化合同監管流程和手續。

開展方式：軍代室告知相關要求、承制單位出具承諾書。

開展時機：監管任務剛下達時。

4 告知承諾法的實施流程

可分為評估監管風險、告知標準要求、承制單位出具承諾書、驗證承諾內容、抽查產品實物五個步驟。

評估監管風險：軍事代表室根據承制單位情況和產品特點，評估監管風險。如風險評估等級為低，則可采用此方法。

告知標準要求：軍事代表室依據合同條款、質量管理標準、產品圖樣和技術文件及相關法規制度要求，告知承制單位提前投產過程需滿足的標準要求。

承制單位出具承諾書：承制單位根據提前投產實際情況，向軍事代表室主動申請將提前投產產品納入監管范圍，承諾提前投產產品符合合同條款要求、武器裝備質量管理要求和軍方特殊要求，并形成書面承諾書。

驗證承諾內容：軍事代表室采取核查提前投產產品相關過程記錄的方式驗證承諾內容。

抽查產品實物：為進一步降低風險，在不影響進度的前提下，可對提前投產產品拆機抽查，并進行必要的部組件功能性能測試和關鍵參數指標測試，若抽查結果和承諾書不符，須要求承制單位重新投產，并按此情況納入承制單位誠信檔案。

5 需要注意的問題

告知承諾制方式是行政機關在辦理有關許可登記等事項時，以書面形式將法律法規規定證明的義務或者證明條件一次性告知當事人，由申請人書面進行承諾已經符合這些條件、標準和要求，同時也愿意承擔承諾不實的法律責任。對有較嚴重不良信用記錄或曾作出虛假承諾等情形的，在信用修復前不適用告知承諾制。申請人要對承諾負責，對承諾不實的要依法終止辦理、責令限期整改、撤銷行政決定或予以行政處罰，并納入信用記錄，實施失信懲戒。

鑒于地方行政機關告知承諾制的方法本質，在合同監管領域應用本方法的關鍵前提是經評估后較低的監管風險。因此，此方法需和負面清單法配合應用，且需要上級機關的批準或相關政策支持。主要適用于提前無監管任務預告、承制單位已提前投產是成品狀態的情況，特別是承制單位經營信譽度高且質量管理完善、產品技術成熟且質量穩定、合同進度要求緊急的情形。此方法具體實施時應在監管實施方案中明確，在此基礎上，軍事代表可對提前投產產品進行成品檢驗，驗收合格后開具軍檢合格證，履行出廠交付發運手續。

6 結論

作為競爭性采購裝備合同監管創新方法體系的第十種單項監管特性方法，告知承諾法適用于合同監管任務剛下達時。此方法在較低的監管風險前提下應用，通過適度采信承制單位的承諾，以簡化監管程序和推動任務進展，從而提高合同監管質效。

（作者簡介：楊建強，1982年出生，高級工程師，主要從事陸軍裝備合同監管工作；工作單位：陸軍裝備部駐武漢地區軍事代表局）

（作者單位：王龍、高欣飛、孫也尊、訾皓然，陸軍裝備部）