相對集中行政復議權改革的功能困境及其消解

[摘 要] 公正、高效之行政復議制度關涉“主渠道”地位與“放管服”改革目標的協同實現。行政復議權由“條塊分散”轉為“相對集中”配置，并未有效整合行政復議資源與提升行政復議效率，行政復議公信力難有顯著改觀，行政復議咨詢委員會亦陷入兩難處境。面對改革不甚理想的功能性困境，應重新思考其背后的“任務—功能—機構”邏輯，厘清“機關”與“機構”的關系及其“組織—行為”邏輯，妥善處理行政復議效率與公正的內在張力。在具體策略上，相對集中行政復議權改革應融入“優化服務”的基本理念，統一設立行政復議局作為行政復議機構，由其具體行使行政復議權力；同時，將行政復議咨詢委員會機制嵌入行政復議聽證程序，并推動改革與立法良性互動。

[關鍵詞] 行政復議權；行政復議體制改革；行政復議局；“主渠道”；“放管服”

[DOI編號] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2023.03.013

[中圖分類號] D922.1" " " " " " " " " [文獻標識碼] A" " " " " [文章編號] 1004-0544（2023）03-0135-10

基金項目：國家社科基金一般項目“我國網絡有害信息的范圍判定與法律邊界研究”（19BFX060）。

作者簡介：吳漢東（1993—），男，華中科技大學法學院憲法學與行政法學專業博士研究生。

回顧我國行政體制改革的歷史脈絡，其改革內核始終在于優化行政權力配置，改革重點緊密圍繞行政組織調整展開，旨在將改革取得的最終成果、經驗上升為國家立法。自2006年全國行政復議工作會議召開以來，相對集中行政復議權改革亦是循此邏輯。在北京、黑龍江、山東等八省（市）前期探索基礎上①，2020年2月，中央審議通過《行政復議體制改革方案》，標志改革從局部試點向全國鋪展，邁向統一化發展的新階段。習近平總書記強調：“要落實行政復議體制改革方案，優化行政復議資源配置，推進相關法律法規修訂工作。”[1]（p274）在此背景下，2020年11月，司法部公布《行政復議法（修訂）（征求意見稿）》（以下簡稱“《征求意見稿》”）；2022年10月，全國人大常委會初次審議《行政復議法（修訂草案）》（以下簡稱“《修訂草案》”），相繼對改革予以回應。當前以改革方案為頂層設計的行政復議體制改革基本趨于定型，并體現出以下特征：一是實行地方政府部門行政復議權的相對集中①；二是行政復議權力由司法行政部門具體行使②；三是設立行政復議咨詢委員會作為權力輔助機制③。可見，行政復議權相對集中是行政復議體制改革中最為本質的特征，行政復議組織結構調整等改革舉措皆圍繞權力集中而展開。

在行政復議體制改革如火如荼推進的同時，一批富有深刻學理洞見與實踐指導意義的研究成果競相涌現。在“立法論”范式主導下，既有研究可分為“權力配置”與“組織機構”兩條進路。前者進一步將其凝練為行政復議管轄權之議題[2]（p18-33），重點針對管轄體制重構[3]（p47-54）、管轄專業性保障[4]（p104-116）等問題嘗試提出完善建議；而后者則以行政復議體制改革中的組織機構為主線[5]（p35-48），緊密圍繞行政復議機構[6]（p42-46）、行政復議委員會[7]（p77-88）兩大主題展開學理構建。然而，既有研究多基于靜態觀察視角，一定程度上將行政復議權的優化配置與行政組織的設立、調整予以割裂，忽視了權力與組織彼此適配、互相制約的功能邏輯。故而，相對集中行政復議權改革與行政復議（咨詢）委員會之間究竟是何種邏輯關系，學界迄今未有清晰認識。此外，學界尚未深入分析行政復議權相對集中的運行困境及其深層原因，以及后續改革思路應當如何作出回應性調整等問題。在當前“放管服”改革持續深化與《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱“《行政復議法》”）修訂的背景之下，全面回答上述問題顯然十分必要。基于此，本文擬基于功能主義④與行政組織法治化的雙重視角，觀察相對集中行政復議權之改革議題，意在系統剖析改革中存在的功能性困境，勉力深入闡釋其形成邏輯并提出針對性的消解策略。

一、相對集中行政復議權改革的功能困境

相對集中行政復議權改革的功能期待在于，發揮行政復議“公正高效、便民為民”的制度優勢與“主渠道”作用⑤，并以此推動“放管服”改革[8]（p152）。但是，部門行政復議權集中于本級政府、司法行政部門行使行政復議權、設立行政復議咨詢委員會等改革舉措，其中隱含阻礙上述功能實現的制度性困境。

（一）“統而不合”：集中行政復議權以整合行政復議資源的效果不彰

所謂行政復議權的相對集中，意指取消地方政府工作部門行政復議權，縣級以上地方政府僅保留一個行政復議機關，由一級政府統一管轄行政復議案件。同時，保留實行垂直領導、雙重領導的行政機關以及國家安全機關的行政復議權。此番行政復議權力的集中配置，本意在解決行政復議資源分布失衡、分散，行政復議效率不理想的體制性痼疾。在理想狀態下，行政復議權力與行政復議資源幾乎渾然一體，但實際上兩者既不可等同視之也并非始終如影隨形。事實上，與相對集中行政復議權改革相適應的配套、銜接舉措與機制卻裹足不前，不可避免地遭受行政復議資源“總體性”與“結構性”的雙重壓力，面臨行政復議效率不升反降的“效能危機”。

首先，政府機構編制與行政復議權力的調整并非同步，行政復議人員與行政復議案件總體上仍處于數量失衡狀態。譬如，在上海、義烏、佛山等前期改革試點城市，行政復議權力固然已實現集中，但行政復議人員的聯動集中卻難有實質進展[9]（p50-62）。而當改革進入全國推廣階段后，湖北等地方政府行政復議機構公布的年度預算，特別是社會保障和就業支出部分并未集中出現明顯增長，由此可見一斑①。再者，政府部門多數行政復議人員并非專職而是身兼數職，短時間內也不可能完成人員增補與調動，“案多人少”矛盾依舊，行政復議權力集中后的辦案效率恐怕不容樂觀。

其次，行政復議人員的隊伍結構屬于影響行政復議效率的另一重要因素。在改革后，各類行政復議案件均由縣級以上地方各級政府受理，而在行政復議人員總量尚且相當緊張的情形下，具備相應專業知識行政復議人員的匱乏又隨之形成內部“結構性”矛盾。對此，上海等地改革實踐確證：“面對專業性強的復議案件對新舊辦案人員來說均存在極大挑戰。”[10]此外，從縱向層級上看，不僅地方各級政府編制數量未與自身事權大小相匹配，同時觀察現有行政復議隊伍建設情況，其整體法治意識、專業素養等構成較為明顯的層級遞減態勢，致使改革越往基層推進，越可能遭遇編制受限、專職困難、能力不足等棘手難題。

（二）“自我管轄”：部門行政復議權集中后留存的公正性隱憂

與“司法性”或“行政性”無涉，任何糾紛解決機制的基本準則均須裁決機構保持中立，不得與爭議當事人存在利害關系。“層級監督”作為行政復議的主導功能，實際上也轉化為立法者進行制度安排所秉持的根本理念，因而我國行政復議長期定位于行政機關內部自我糾錯的監督制度，其“爭議化解”的內在功能定位難以凸顯[11]（p51）。然而，行政復議以行政系統內部“層級監督”作為設計理念與制度定位，不可避免遭受公正性質疑。與此同時，《行政復議法》確立的管轄規則又加劇了這種擔憂：在中央層面，國務院組成部門的“自我管轄”；而在地方層面，省級政府的“自我管轄”。此輪改革，地方各級政府部門行政復議權集中至本級政府，依然未能革新舊有管轄規則，并且引發新的公正性隱憂。一方面，改革內容并不包括國務院組成部門行政復議權的集中，且仍實行“自我管轄”；另一方面，司法行政部門普遍作為政府行政復議機構，構成事實上的“自我管轄”。

在舊有的行政復議體制下，地方各級政府法制辦公室依法以本級政府名義具體辦理行政復議事項。而在2018年新一輪國家機構改革后，新組建的司法行政部門承擔原政府法制辦的職能，并內設行政復議（與應訴）局（處、科、股）②。其中，司法部的“自我管轄”問題尤為明顯：一方面，司法部可同時作為行政復議被申請人與行政復議機關，并由其內設機構——行政復議與應訴局，具體負責行政復議案件的辦理工作；另一方面，行政復議申請人不服司法部行政復議決定而向國務院申請裁決時，亦是由該局負責承辦申請由國務院裁決的行政復議案件。而在地方，廣東全省各級政府在司法行政部門設置行政復議辦公室③，江蘇④、上海⑤則采取在司法局加掛“行政復議局”牌子的改革措施。即便如此，此類做法也是殊途同歸，本質上仍屬于“一套班子，兩塊牌子”的合署辦公形態，實際上仍由司法行政部門具體辦理行政復議事項。縱然在法律意義上，司法行政部門是以本級政府名義辦理自己作為被申請人的行政復議案件，但是“縣官不如現管”的傳統認知與樸素經驗，并無法打消公眾對該部門“自己做自己法官”的公正性擔憂，實際辦理案件的行政復議機構是否具備應有的“超脫性”恐將備受質疑。

（三）“咨決兩難”：行政復議咨詢委員會所處的尷尬地位

在行政復議權相對集中后，行政復議（咨詢）委員會遂成為優化權力運行的輔助機制。在功能預設上，設立行政復議（咨詢）委員會的本意有二：一是力圖革除行政復議“審而不決、決而不審”的舊有弊端，二是通過適度引入“外部力量”以補強行政復議在專業性、公正性上的不足。此前地方改革試點建立的機制主要是行政復議委員會，但其職能定位也不盡相同，具體分為“意見咨詢型”與“自主議決型”兩類①。不過，《行政復議體制改革方案》明確要求，統一設立政府主導、多方參與的行政復議咨詢委員會，且僅負責向行政復議機關提供部分案件咨詢意見。但問題在于，在行政首長負責制原則下，行政復議咨詢委員會意見的法律約束力受限，行政復議機關負責人仍享有最終決定權。另外，從行政系統外部引入的“第三方力量”并不完全符合與當事人雙方無任何關系的“中立性”要求，也未必具有更強的公眾性、專業性優勢。即便如此，行政復議咨詢委員究竟能夠對行政復議決定施加多大范圍、程度的正向影響力？畢竟，受制于時間成本、專家資源等客觀條件，并非所有行政復議案件皆可經由行政復議咨詢委員會討論后提出意見。加之，定位于“政府主導”下的行政復議咨詢委員會機制，組成人員的產生與具體參與、運作的程序自然亦由政府掌握“最終決定權”，因而其是否能提供公允意見仍存在疑問。

尤應注意之處在于，專家輔助行政機關決策的機制早已有之，只不過具體形式與分布領域存在細微差別，故而行政復議咨詢委員會機制不免難以擺脫“新瓶裝舊酒”的嫌疑。因而，與其大費周章地新設僅僅承擔咨詢功能的行政復議咨詢委員會，倒不如充分整合、挖掘利用政府法律顧問、政府咨詢委員等現有機制與資源，何況其實際約束并無本質差異。如若一味追尋標新立異，即便經過此番折騰，行政復議咨詢委員最終恐怕也無法避免“淪為無效冗余、裝點門面式的制度改革”[12]（p156）。不過，就此認為行政復議咨詢委員會應由此轉為“自主議決型”機制的觀點也不可取。在改革試點階段，北京等部分地方政府曾原則上承認行政復議委員會對行政復議案件的最終議定權[13]（p27），意在促使其成為實際上的決策機關。學界亦有觀點予以支持：“復議機關作出的復議決定應以行政復議委員會的裁決為基礎，一般情況下不得改變復議委員會的結論。”[14]（p20）但如此一來，不僅與行政一體原則、行政首長負責制相沖突，也必然會突破“權責一致”的行政法理。另外，期冀行政復議委員會承擔案件審理、經驗總結、制度建設等職能[15]（p20），也幾乎是將行政復議的法定職責整體外包，在此基礎上再造一個行政復議機構。行政復議機關無異于構成實質意義上的行政不作為，近乎成為“甩手掌柜”，而行政復議咨詢委員會似乎也難逃尷尬境遇。

二、相對集中行政復議權改革困境背后的邏輯癥結

行政復議權相對集中的功能期待一旦轉化為國家權力配置的“功能適當”原則，其核心邏輯便在于實現行政復議權力運行的“正確”與“高效”。行政復議權力的相對集中，在理論上可以一并實現權力運行成本遞減與權力規模效益遞增，以此提高行政效能。但是，隱匿于當前行政復議體制改革背后的邏輯癥結，使其偏離了上述理論預設軌道。

（一）“任務—機構”功能適配性的偏差

近代以來的形式主義分權學說帶來國家政權組織體系的革命性變化，但這一理想模式并未得到嚴格貫徹。不同國家機關間的權力混合、交叉，權力運行模式彼此相互借鑒，自由主義理想與復雜現實的鴻溝，最終宣告該學說在當代的破產。與此不同，功能主義進路（functional approach）蘊含“進化式變遷”的理性因子，注重事物本身所肩負的任務，所欲求之意圖與目標，進而采取工具主義的社會政策路徑[16]（p85）。公法中的功能主義風格受到社會實證主義、實用主義等思想影響，此種功能性進路映射到國家權力配置領域，可被詮釋為強調行政權力所帶來的功用與效率，國家權力應當配置于最適合承擔它的組織機構。德國學者康拉德·黑塞（Konrad Hesse）超越傳統權力分立理論，搭建起“任務—功能—機構”的理論框架與邏輯鏈條[17]（p151-152）。由此，強調“適配性”的“功能適當”理論巧妙地將權力配置問題與權力行使的“正確性”目標連接起來。同時，從反面而言，該理論則要求“不適配的禁止”，并可進一步延展出如下結論：國家或法律應采取必要手段，祛除該組織機構中有礙于其權力正確行使的不利因素，以求恢復“任務—機構”功能相互適配的應然狀態。

遵循上述理論邏輯，行政復議權力一旦集中于縣級以上地方各級政府，“那么這個機關就應在組織、結構、程序、人員上不斷演進，以符合履行此項職能的功能要求，使自己成為完成此項職能的功能最適機關”[18]（p298）。在起初的行政復議體制中，“政府統一領導權被部門化、碎片化，組織法上作為例外的部門領導權在行為法上逐漸具有主導性的態勢”[19]（p382-383）。然而，相對集中行政復議權改革所作出的努力，也未能就此實現政府統一開展行政復議工作的常態化，“部門主義”立法傾向所形成的彌散效應，難以引起行政復議資源與行政復議權力的同向聯動。“為了確保每一項任務都能得到與其特性相適配的恰當圓滿的解決，這些機關的結構、組成與人員便更多需要滿足功能屬性的要求。”[20]（p37）可以說，正是政府在行政復議體制改革中的遲緩行動與法律回應的缺位，致使行政復議權力有效行使的科層體系構造、內部職能分工結構及其基礎性資源保障等未能及時跟進調整。因此，此次《行政復議法》之修訂試圖對此作出調適。《修訂草案》第6條明確要求，行政復議機關應當確保行政復議機構的人員配備與所承擔的工作任務相適應，提高行政復議人員素質，根據工作需要保障辦案場所、裝備等設施。

（二）“組織法—行為法”銜接鏈條的脫節

“行政組織即是行政權力從抽象化為具體、從靜態轉為動態的載體。”[21]（p96）此次改革，行政復議權力經過集中后，行政復議機構的組織形態較為復雜，既存在內設機構，又包含組成部門。前者如改革后保留下來的國務院組成部門的行政復議機構，后者即為縣級以上地方政府司法行政部門，改革方案進一步將其確定為本級政府的行政復議機構。“理論上認為，組織法制度必然轉化為行為法制度。”[19]（p36）然而，就形式維度而言，司法行政部門并不宜被稱為“行政復議機構”；在實質維度，由司法行政部門負責具體辦理行政復議案件亦在“組織—行為”邏輯上難以自洽。

首先，“機構”在我國制度語境下存在兩種規范用法：一是在整體意義上的“體系性”概念，即各類國家機關的總稱；二是在個體層面上的“構成性”含義，即某一國家機關包含的基本單元。“國家機構是國家機關的組織體系，是一個整體性概念。”[22]（p76）例如，《地方各級人民政府組織法》第四章第四節名為“地方各級人民政府的機構設置”。在行政主體理論中，亦存在“行政機關”與“行政機構”之分，而行政復議機構正是后者之意蘊。原《行政復議條例》規定：“本條例所稱復議機構，是指復議機關內設的負責有關復議工作的機構”；現行《行政復議法》則規定：“行政復議機關負責法制工作的機構具體辦理行政復議事項。”上述職責規定正是基于行政復議機關法制機構的“內設機構”名義，遵循“組織法—行為法”的銜接邏輯。在此，僅僅作為內設機構的政府法制機構，具有相對單一、中立的地位，因而適合作為行政復議機構。

其次，司法行政部門本身即作為行政機關，在我國組織法上具有獨立法律人格和法律地位，這決定其并不適合在形式上成為行政機構；由其代表各級政府行使行政復議的職權，更難以在公法理論上予以自洽解釋[23]（p46-47）。但2018年的國家機構改革，將政府法制機構并入司法行政部門，其負責的行政復議職責也一并由后者承擔。“機構改革沖擊著現行行政復議的組織體系。”[24]（p84）“法制機構—司法行政部門”這一組織結構上的調整，改變了司法行政部門的“組織法”地位，但卻未能改變由《行政復議法》確立的“法制機構—行政復議”的“行為法”結構。相較于原政府法制機構，司法行政部門需同時實施行政許可、行政處罰等一般行政行為與相應行政復議，“自我管轄”的抽象可能性隨之形成。此外，司法行政部門并非負責政府行政復議的專門職能機關，其在實體運行上的真正依托是其內設機構，而該機構與政府內設機構的法律地位更不可等量齊觀。這一“組織法”上的差異也成為行政復議權集中后，行政復議人、財、物等必要資源難以得到實質整合的重要原因之一。

（三）“公正—效率”價值取舍的難題

自改革伊始，行政復議（咨詢）委員會似乎便一直游離于獨立裁決機構與輔助咨詢機構之間，實則表明“公正”與“效率”二者價值導向的此消彼長。行政法學界在行政復議制度“司法化”與“反司法化”問題上，至今爭論激烈。行政復議體制改革理念雖時有搖擺，但總體而言，仍以“司法化”為邏輯主線。二者之爭，皆為矛盾表象，實質上反映出行政復議制度“公正”與“效率”價值的內在張力。行政性是“效率”的代名詞，而“司法化”往往意味著“公正”。“公正”與“效率”的價值沖突，成為行政復議體制改革中難以定奪但又必須取舍的難題。

一方面，以提升機構獨立性與程序精細化為內容的“司法化”，的確帶來行政復議公正性的提升，但卻不可避免損及、犧牲行政復議效率。“沒有行政性，行政復議的優勢將會蕩然無存。”[15]（p16）與行政訴訟機制截然不同，行政相對人之所以選擇行政復議，旨在以最短時間、最低成本、最具效率地尋求“實體正義”，是以“效率”為主要考量因素而作出的“理性經濟人”（economic man）行為。另一方面，盡管行政性是行政復議的根本屬性，但裁決行政爭議的制度定位以及行政機關作為爭議當事人的客觀事實，亦要求其具有一定程度的獨立性、中立性，這正是公正性所必需的要素。“實踐證明，沒有相對獨立和統一的行政復議機構，就難以作出公正的行政復議裁決，難以有效發揮行政復議制度的功能。”[25]（p150）不過，部分實證研究所提出的針鋒相對的回擊也十分具有說服力。“在當前糾紛解決機制中，案件的數量與機構的所謂獨立性并不是正相關的。”[26]（p21）

“公正”與“效率”存在“二律背反”，齊頭并進未免過于理想化，非此即彼又容易演變為極端化。面對“司法化”的主流發展態勢，無視行政復議本身行政性的天然屬性，舍棄“效率”轉而執著于“公正”，無疑屬于“自廢武功”之舉。故而，一種符合我國傳統中庸之道的行政復議體制改革“中間路線”已逐漸贏得各方青睞，有希望廣泛凝聚行政復議制度改革方向的普遍共識。在某種意義上，行政復議是“司法公正”與“行政效率”發生化學反應之后所形成的“混合物”[27]（p52）。行政訴訟注重公正，行政復議則追求高效，但并不妨礙行政復議首先應保證“最低限度的公正”[28]（p65），在此前提下提升行政復議效能。“未來的行政復議應當重新樹立效率這一核心目標，適當弱化‘司法性’要求，回到復議的行政性本質進行制度建構。”[29]（p44）就當前情況來看，行政復議（咨詢）委員會陷入前述“多此一舉”的尷尬處境，很大程度上是對“公正—效率”的價值取舍選擇難以作出決斷所致。回應“主渠道”的基本定位，在價值選擇方向上，我國行政復議制度改革的最終目標，“應是在保留行政復議高效、便捷優勢的同時，按照程序正義的基本要求改造復議程序，以保證復議審理活動的公開性和公正性”[30]（p14）。

三、相對集中行政復議權改革困境的消解策略

在我國推進“放管服”改革、優化營商環境的發展背景下，當前相對集中復議權的功能性困境或可歸結為行動目標上的方向迷失。就我國當前改革的指導理念而言，“行政體制改革的目標是建設服務型政府”[21]（p118）。故而，消解上述困境的對應之策應當是以“優化服務”作為改革理念，積極調整行政復議組織機構，提升行政復議程序效率，并完善行政復議立法以固化改革成果。

（一）設立行政復議局：行政復議機構的相對獨立化改造

其一，行政復議權相對集中改革應當實現“央地聯動”，并由各級政府單獨設立行政復議局作為其直屬機構，由其專門行使行政復議權。一方面，為解決“自我管轄”困境而另在“行為法”上確立“上提管轄”或“異地管轄”規則[31]（p48），僅會徒增行政復議申請人的多重負擔，且難以觸及行政復議體制改革困境的邏輯癥結。另一方面，由國家機構改革后重新組建的司法行政部門具體行使行政復議權，與我國現行的行政組織體系并不兼容。國家機構設置以職能的科學配置為基礎，而是否科學則取決于其能否提高國家機構效能。行政復議體制改革的取向應當是，“在行政系統內尋求和實現裁決機構的相對超脫和中立”[32]（p65）。行政復議局作為司法行政機關內設機構，賦予其實質裁決權的重構方案[33]（p68）并不符合行政復議機構相對獨立化、專業化的發展趨勢，也難以有效提升行政復議效能。因此，在“主渠道”目標導向下，破解前述困境應以“組織法—行為法”聯動為關鍵，設立相對獨立的行政復議機構——行政復議局，由其專門承擔本級政府化解行政爭議的職能。同時，“相對獨立”介于“全面獨立”與“完全依附”的中間狀態，與行政復議權力“相對集中”追求的價值目標相契合。就此而言，今后改革的理想模式或是將行政復議機構從司法行政部門中完全剝離，并對行政復議局內部作出更為精細化的設計。

其二，行政復議局的統一設立，源自對我國本土治理實踐和改革經驗的系統總結與適當發展，具有改革正當性。相較于行政復議（咨詢）委員會的“外部輸血”進路，“行政復議局更具‘造血’功能”[34]（p93）。例如，以行政復議局為核心的行政復議體制改革從“義烏模式”發展為“浙江模式”①，并在實質化解率、直接糾錯率方面表現亮眼[35]，也不存在法律與體制上的障礙，具備可借鑒性。“行政復議局在機構定位上，為中立、超脫的行政糾紛審理機構，先天具有獨立性的要義。”[36]（p87）因此，在浙江義烏等地方自行探索設立行政復議局的經驗基礎上予以提煉總結，未來統一設立的行政復議局應當直接隸屬于政府并單獨辦公。具體而言：首先，行政復議局的掛牌成立與實體化設置，將實現公民之于行政復議“了解—選擇—信任”的宣傳功效，屬于提升行政復議知曉率、選擇率與“找準”“找對”行政復議機關最為見效的方式。在此方面，各級政府信訪局的設置與運作可資類比。其次，行政復議局可消解此前行政復議機構作為司法行政部門內設機構而受到的人員編制、財政保障、辦公條件等限制，有助于從實質上整合行政復議資源，加強復議隊伍管理、履職監督、專業化與規范化建設。再次，行政復議局在脫離司法行政部門后，其“自我管轄”問題也迎刃而解。最后，為落實“放管服”改革要求，行政復議局應走出“政府大院”，凸顯“柔性化”“人性化”服務理念，落實“便民、為民”要求，積極推行“開門辦公”，專門設立行政復議受理窗口，或主動融入政府政務服務中心，為行政復議申請人提供便利條件與規范指引。

（二）嵌入行政復議聽證程序：行政復議咨詢委員會功能的補強性實現

首先，在價值基礎上，行政復議咨詢委員會本身即蘊含效率優先的導向，至于其最低公正性保障，可借助行政復議制度的聽證程序予以實現。行政機關聽取當事人陳述與意見，源于英國普通法上的“自然公正”原則，并經歷了從司法程序向行政程序的拓展。英國法院一度認為，該原則只適用于行政機關的司法行為或準司法行為，以及行政程序中帶有司法性質的行為[37]（p130-133）。不過，“自然公正”原則仍然催生了行政法中具有普適性的正當程序原則。誠如凱爾森所言：“在行政機關的職能與法院的職能一樣的地方，行政程序事實上多少類似于司法程序。無論如何，有一種使行政程序類似司法程序的明顯傾向。”[38]（p393）“行政復議是在行政一體化體制中的準司法性的糾紛解決機制。”[39]（p7）此次《行政復議法》修訂，主要內容之一便是在行政復議程序上細化完善聽證制度。同時，或是為避免行政復議咨詢委員會在改革中的“尷尬地位”，《修訂草案》轉而將其“瘦身”為“行政復議委員會”，但并未改變其提供咨詢意見的功能定位。客觀而言，此舉也并非治本之策。實際上，行政復議咨詢委員會完全可融入行政復議聽證程序，二者合而為一后既可增強其咨詢意見的公正性及其事實影響力、約束力，也可有效降低行政復議制度運行成本。

其次，在具體理路上，行政復議咨詢委員會在名義上予以保留，但不再實際承擔案件咨詢職能，其成員以個人名義參與行政復議聽證。具體而言，其實施可行性與必要性包括：第一，在行為目的上，兩者均是行政復議機關為作出公正、合理決定而實施。第二，在行為屬性上，兩者同作為具體復議案件的審理方式，是行政機關主動聽取意見的行為。第三，在適用范圍上，兩者適用案件范圍高度重合，即重大、疑難、復雜的案件以及行政復議機構認為有必要聽證的案件，因而并無必要單獨設計、分開實施。第四，在訴訟程序以及其他行政決定的聽證程序中，也存在類似做法①；專家當場聽取當事人陳述、質證，有助于在清晰了解案件事實的基礎上提供準確的法律意見。第五，聽證會專家發表的意見雖不具有法律上的最終決定效果，但與行政首長負責制兼容，也可形成類似法國行政訴訟中政府專員結論的影響力[40]（p500-507），增強行政復議決定公信力與“可接受性”。

最后，可最大限度利用政府法律顧問等現有資源，整合、簡化行政復議程序，因而具備靈活性、經濟性優勢，可進一步提升行政復議效率。

（三）完善行政復議法：行政復議體制改革成果的立法確認

一方面，《行政復議法》應明確行政復議機構的法律地位，厘清其與行政復議機關的關系。無論“行政復議局”是否直接表述于法律條款中，均無法否認其作為行政復議機構的概念范疇與法律地位。不難發現，此次《修訂草案》對行政復議機構的規范表達確有值得商榷之處。該草案未沿用此前司法部《征求意見稿》第5條的“概念性條款”表述，轉而使“行政復議機構”直接地出現于第4條第2款中。質言之，該款規定并未對“行政復議機構”加以解釋性界定，未明確其與行政復議機關的關系，這使得其法律地位呈現出不確定性。有觀點認為：“從法理的角度來看，除了各種行政復議文書以行政復議機關的名義作出外，其余的有關行政復議職權的行使主體都應該是行政復議機構。”[23]（p55）但是，在《修訂草案》其他條款中，行政復議管轄、受理、審理以及作出相關決定的法定主體均為行政復議機關。同時《修訂草案》第2條規定，行政機關辦理行政復議案件，適用本法；第3條規定，行政復議機關履行行政復議職責。照此邏輯，《行政復議法》應當從“組織”與“職責”兩方面明確行政復議機關的主體性地位，并規定縣級以上地方人民政府應當設立行政復議機構，由其具體負責辦理行政復議事項。此外，在我國憲制秩序下，上下級國家機關之間的指導與被指導、監督與被監督關系立基于主體的整體性，其情形存在于上級政府與下級政府、上級政府工作部門與下級政府工作部門、本級人民政府及其工作部門之間，并不存在行政機關某一內部機構之間指導、監督的憲法、法律空間。因此，在《行政復議法》建構的行政復議指導與監督制度中，當由行政復議機關指導、監督其行政復議機構②。

另一方面，《行政復議法》應當更新行政復議聽證程序規則，為行政復議咨詢委員會的嵌入提供兼容“接口”。具體有四：

第一，聽證范圍。基于制度成本考量，并非所有行政復議案件均適宜采取聽證方式審理。因此，《行政復議法》應以《修訂草案》第47條為主體性規范，將聽證案件范圍限定為四種情形并細分為“應當”與“可以”兩類情形，同時對“重大、疑難、復雜”案件予以細化或典型列舉。

第二，聽證形式。為適應現代“互聯網+”發展態勢，《修訂草案》第21條第2款明確規定，行政復議申請人可通過互聯網渠道提交申請。對此，聽證也可利用線上遠程會議的形式舉行，如此亦能一并解決基層、偏遠、落后地區專家資源不足、往來不便等問題。

第三，主體形態。《行政復議法》應明確行政復議咨詢委員會以“專家智庫”地位繼續保留，且原則上由政府法律顧問、政府咨詢委員等專家學者兼任其成員。行政復議咨詢委員會成員應以個人名義參與聽證并發表意見，并限制其人數。

第四，法律效力。《修訂草案》第58條第2款確立了“案卷排他性原則”，即行政復議機關應當根據聽證筆錄作出行政復議決定。就長期制度建設而言，若欲增強專家意見約束力，亦可通過行政慣例先行探索，其后進行規范建構。

四、結語

《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》提出，行政體制改革“堅持權隨事轉、編隨事轉、錢隨事轉”[41]。“主渠道”的目標任務催生相對集中行政復議權改革，而改革不應止步于權力集中，更應關注組織機構、人員編制、財政保障等權力正確行使的支撐性條件。同時，務必要將“放管服”改革的基本理念轉化為行政復議機構改革與體制完善的實際舉措，凸顯行政復議“公正高效、便民為民”的制度優勢。為此，應統一設立行政復議局，以此協調行政復議機關、行政復議機構、行政復議咨詢委員會三者關系，并通過立法不斷優化行政復議申請、審理、決定與執行等各項程序和環節，以推進行政復議體制改革與行政復議制度完善之協同發展與良性互動。

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[41]中共中央 國務院印發《法治政府建設實施綱要（2021－2025年）》[EB/OL].（2021-08-11）[2022-12-02].http：//www.gov.cn/zhengce/2021-08/11/content_5630802.htm.

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