政策跟蹤審計的發展回顧與未來展望

【摘要】本文基于

年審計署公布的分季度審計結果公告，分階段對政策跟蹤審計在我國的發展歷程進行了回顧，分析總結了政策跟蹤審計的現狀表征，并結合二十大的時代背景對政策跟蹤審計的未來發展進行展望。

【關鍵詞】政策跟蹤審計；發展回顧；未來展望

改革開放以來，國家出臺了一系列重大政策持續深化改革，審計署為此不斷加強對重大政策落實情況的跟蹤審計，及時披露政策執行過程中出現的問題并公開審計結果，滿足社會公眾的知情權，以公眾的監督推進國家治理。同時，政策跟蹤審計在我國開展的時間有限，一直存在屢審屢犯、重事后輕事前及事中、績效評估不完善等問題，缺乏對其發展過程的回顧與總結。

一、政策跟蹤審計的嬗變與發展

1.萌芽階段：明確審計范圍

2008年，審計署公布的五年審計工作計劃中首次提出將跟蹤審計的運用范圍擴大至重大政策的執行情況“積極探索對國家重大政策實施的全過程跟蹤審計”。2009年，審計署對中央“保持經濟平穩較快發展”各項政策措施的落實進行了專項審計調查，并于審計署官網公布了相關審計情況。同年，政府工作報告中提出為了國家重大政策的落地要“強化審計專門監督”，審計要跟緊行政權力的運行和財政資金的運用，充分發揮監督作用。根據全國各地審計機關的經驗做法，政策跟蹤審計的內涵逐漸清晰。政策跟蹤審計是對重大政策在不同時點、不同環節進行的多次動態審計，其工作重點是將政策落實過程中可能出現的問題在萌芽階段解決，注重發揮跟蹤審計的防御性特征和“免疫系統”的功能作用。在萌芽階段中，國家審計機關不斷擴大跟蹤審計的工作范圍，歷經三十年的摸索逐步將跟蹤審計運用于監督重大政策落實的全過程，初步明確了政策跟蹤審計的內涵及運用范圍。

2.快速發展階段：明確目標、意義

黨的十八大以來，改革開放進入了新的階段，我國圍繞“穩增長、控物價、調結構、惠民生、抓改革、促和諧”出臺了一系列新政策。然而由于政策落實過程中牽涉部門多、執行步驟復雜等原因，常常出現政令不暢的現象，因此，政策執行受到阻礙。2014年10月，國務院出臺了《關于加強審計工作的意見》，該意見指出要“發揮審計促進國家重大決策部署落實的保障作用”，確定了政策跟蹤審計的五個工作重點，指明了政策跟蹤審計的目的是確保國家政令暢通，保障政策順利落實。中國審計學會于2012年和2015年分別召開了“政策執行情況跟蹤審計”的研討會，會議上學者代表們對政策跟蹤審計的作用、意義進行了充分探討，一致認為政策跟蹤審計是國家審計發揮“免疫系統”功能最重要、最有效的方式，是國家審計推動全面深化改革、在新時代監督體系中發揮重要作用的體現。2015年5月，審計署辦公廳印發了《國家重大政策措施和宏觀調控部署落實情況跟蹤審計實施意見（試行）》，其中明確了跟蹤審計的目的、對象、周期、內容等，提升了跟蹤審計質量并提供了制度化保障。同年9月，審計署在印發的《關于進一步加大審計力度促進穩增長等政策措施落實的意見》中提出要求，要“吃透政策、把握重點”，圍繞九個重點任務確定審計重點，加大審計力度。在快速發展階段中，針對政策落實過程中出現的有關問題，國家及時對如何優化政策跟蹤審計工作提出了意見指導，審計署等審計機關積極配合落實，明確了政策跟蹤審計的目標、意義。

3.改革深化階段：完善披露機制

審計署于2016年發布的《十三五國家審計工作發展規劃》中，政策落實跟蹤審計被列為審計機關八大業務之一。同年，審計署在《2016年國家重大政策措施落實情況跟蹤審計實施意見》中對審計結果的公布機制做出規定，從此開始按季度在審計署官網發布政策跟蹤審計的結果公告。自2016年第四季度起，審計結果公告的附件中新增整改較好的事例，針對披露的問題分享部分地區的整改經驗。2018年中央審計委員會成立后，習近平總書記在第一次會議、第二次會議和第三次會議上，都對加強重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計提出了要求。在2021年新修訂的《審計法》中，對政策跟蹤審計做出了明確規定，將其歸入審計監督范圍。在改革深化階段中，政策跟蹤審計的披露周期得以明確，披露內容不斷完善，中央對政策跟蹤審計提出了更加明確的要求，開展政策跟蹤審計已經成為審計工作的新常態、新重點。

經過數十年的探索與發展，政策跟蹤審計的工作范圍不斷拓展，內涵、目標、意義、工作重點等更加清晰，促進了我國重大政策措施的有效執行。重大政策跟蹤審計由原先的只關注行政權力和資金運用，逐步發展到關注重大政策落實的全過程，對政策實施的全過程進行監督、審查，將研究的工作方法靈活運用于跟蹤審計，發現政策執行中存在的問題后及時進行針對性的研究，做出適當調整，為政策的順利執行保駕護航。

二、基于審計結果公告的政策跟蹤審計現狀表征

1.圍繞國情國策，服務國家治理

自2008年至2014年，審計署在其官網公布了國家重大項目和救災援助資金物資的跟蹤審計結果，其中包括節能減排、鐵路建設、保障性安居住房等項目。這些內容是對當時國家以轉變經濟發展方式為中心制定的重大政策的跟蹤審計。十九大報告中明確指出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。推動高質量發展的具體政策涵蓋了脫貧攻堅、“放管服”改革、污染防治、鄉村振興等多個方面。這一階段的政策跟蹤審計工作重點就是高質量發展所涉及的一系列政策，如表1所示。由此可見，一段時間內政策跟蹤審計的工作重點是專題化的，其工作內容緊緊圍繞著國家重大政策。

由于一系列政策都是打破原有模式的全新改革，在推行過程中難免會出現各單位、各部門間存在利益沖突，部分政策執行主體會從自身利益出發，阻礙政策的落實推進，進而影響改革進一步深化。政策跟蹤審計能夠發揮其監督作用來降低這種執行偏差，在政策落實過程中對項目、資金、事項等對象進行全過程的審查和監督，披露政策推行過程中存在的問題，發揮著“治己病防未病”的重要作用，確保政令暢通，政策執行不打折、不變形。因此，政策跟蹤審計是新時代審計服務國家治理的一種創新路徑，在推動國家治理體系和治理能力現代化中發揮著越來越重要的作用。

2.聚焦微觀主體，評估落實效果

分析審計署公布的政策跟蹤審計結果，可以發現跟蹤審計全面、深刻地揭露了重大政策落實過程中合理性、合規性等主要問題。在對重大政策進行跟蹤審計的過程中，審計機關既評估了政策落實效果和項目推進進度的合理性問題，又分析了資金管理等合規性問題。審計結果公告揭露主要問題的同時還進行了深入分析，具體包含主要問題產生原因和可能產生的后果。此外，自2016年第二季度審計結果公告中新增了整改優秀經驗的模塊，該模塊呈現了針對先前揭露的主要問題部分地區整改的優秀案例，向其他地區和部門提供了整改的有效借鑒。

跟蹤審計對重大政策執行效果的評估主要有項目和資金兩個視角，內容復雜且散亂，涉及面廣但多集中于微觀層面。在現行的政策跟蹤審計中，主要關注重大政策的資金流向、使用和項目進度等方面，角度較為單一。而阻礙重大政策落實的原因很可能是政策設計不合理、可執行性不強等，這些政策本身存在的問題是被現行政策跟蹤審計所忽略了的。

3.堅守研究底蘊，弘揚時代特色

侯凱審計長提出“深入開展研究型審計是實現新時代審計事業高質量發展的必由之路”。根據政策類型理論，政策特征決定政治過程。國家審計的主要職責是對國策的過程、結果進行監督與評價。因此，運用研究的方法把握政策的特征、規律，一定程度上會提升跟蹤審計的工作效率，強化審計效果。作為新時代背景下具有中國特色國家審計創新的工作模式，政策跟蹤審計彰顯著研究型審計的特征。

首先，研究型審計以“研究”為核心，貫穿審計工作的全過程，形成審計研究的閉環，從而有效提升項目執行的效率和審計結果的質量。政策跟蹤審計的實施思路與之完全契合。為了保障跟蹤審計在重大政策落實過程中的監督作用，審計署領導各級審計機關以研究為抓手，將研究的思維和方法貫穿審前、審中、審后的審計全過程，組建政策跟蹤審計專門團隊，狠抓審計質量建設，在審計過程中不斷更新、完善工作方法。其次，研究型審計在認真研究審計對象的基礎之上，探索審計思路方法，解剖麻雀、總結經驗。政策跟蹤審計的全過程都體現著研究型審計的這一特征。在跟蹤審計工作開展前，審計機關把握時代發展的脈絡，研學當下重點國策，深入領會國家大政方針背后蘊含的政治意圖，全面梳理政策安排中需關注的項目和資金。審計過程中，審計機關采取聽取匯報、查閱資料、談心談話、提出督導意見等方式深入審計一線，了解研究型審計工作開展情況，使得發布的政策跟蹤審計公告內容不斷完善，形式不斷明確，更加關注政策目標的實現情況和實施效果、關注經濟社會運行中的薄弱環節和潛在風險、關注預算執行的績效。審后，審計機關通過完善審計項目后評估機制，對重大審計項目完成后及時全面評估審計項目效果，對優秀案例進行宣傳推廣，分析警示“屢審屢犯”的問題，推動后續跟蹤審計工作更加規范高效，保障重大政策的有效執行。

三、進一步深化政策跟蹤審計的對策建議

習近平總書記在黨的二十大所作的報告，擘畫了全面建設社會主義現代化國家、全面推進中華民族偉大復興的宏偉藍圖，明確了新時代新征程黨和國家事業發展的目標任務。政策跟蹤審計作為國家審計的重要組成部分，應當努力發揮其在黨和國家監督體系中的重要作用，為實現黨的二十大確立的目標任務提供審計保障。基于此，未來的政策跟蹤審計應當是圍繞審計事業高質量發展的以研究為導向的一種新型審計。

1.強化政治引領，凸顯黨中央在審計工作中的領導地位

審計工作的最高政治統領和最大政治規矩是必須堅持中央的集中統一領導。政策跟蹤審計工作內容的獨特性，使得審計機構更多地關注國家方針、戰略部署，因此必須在黨的統一領導下開展。審計機關要進一步完善與黨中央集中統一領導相適應的工作機制，遵循“發現問題、完善機制，輔助政策的落實”的基本思路，健全完善政策跟蹤審計機制，加大督察督辦通報問責力度，確保事事有著落、件件有回音，以重點任務落實推動審計工作全面開展。以往工作開展的過程中存在的部分單位、部分審計人員對黨中央的頂層設計存在認知偏差，導致出現審計機關內部上下級溝通不暢的現象，阻礙重大政策的持續推動。針對此類問題需要加強審計機關全體人員對重大政策的學習理解，強化黨中央對各級審計機關的領導，深刻認識到政策跟蹤審計肩負推動政策貫徹落實、促進經濟高質量發展、深化改革開放的重任。對照黨中央關于構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系的部署要求，審計機關應當把黨中央提出的戰略部署轉化為政策跟蹤審計的工作任務，深入思考、科學謀劃新時代審計事業高質量發展。深刻領會習近平總書記對審計工作的科學謀劃和戰略部署，政策跟蹤審計的結果應當為黨中央把方向、謀大局、定政策、促改革提供決策參考。

2.擴充工作內容，高質量推進政策跟蹤審計全覆蓋

審計全覆蓋是黨中央、國務院交給審計的重大政治任務，必須把握形式與內容、數量與質量的辯證統一。現行的政策跟蹤審計通常是以項目建設方和資金調撥放為出發點，忽略了政策本身和受益方，所以政策實施的評估結果很容易出現缺乏真實性和客觀性的問題。這一問題導致有關部門難以了解政策的目標是否實現、政策紅利是否有效釋放等政策落實的實際情況。針對上述問題，審計機關要把握理解審計全覆蓋的本質要求，依此擴大政策跟蹤審計的審計范圍、完善審計內容，對所有政策落實過程中涉及的資金、資產、部門和單位進行全面監督，形成常態化、動態化震懾。政策跟蹤審計要對黨中央推行的各項重大政策施行檢查，檢查內容不僅包含涉及的資金、項目，還要囊括政策自身及責任人履責等方面的內容。重大政策往往涉及事項繁多，具有較高的復雜性和系統性，審計機關在施行跟蹤審計時應積極探索新的工作方式，將財務審計和績效審計相融合，科學統籌中央與地方的審計資源，有效減少重復審計、交叉審計，提高審計全覆蓋的執行效果。

3.鞏固既有成果，以研究型審計促審計成果質效提升

政策跟蹤審計在我國推行的數十年中取得了一定的成果，它打破了國家審計原有的工作模式，對政策落實的全過程進行有效監督，促進重大政策的落地生根和不斷完善，提高發展質量和效益，有力保障了黨中央、國務院的各項重大政策部署和政策貫徹落實，有效維護了政令暢通，在國家治理中扮演著“督察員”、“經濟助推器”的角色。但是在探索審計新模式的過程中，重事后輕事前事中、績效評估不足等審計模式的結構性問題先后浮現。針對此類問題，研究型審計能夠提供一定的解決思路。政策跟蹤審計要堅持走研究型審計之路，總結取得已有成果的經驗，研究如何進一步鞏固并優化已有成果。全面提升跟蹤審計的工作質量和水平，把立項當課題研究、把問題當課題研究、把建議當課題研究，出現問題及時采取研究的方式給予解決，以“政治———政策———項目———資金”為主線，進行研究立項、規劃落實，以“資金———項目———政策———政治”為主線，進行分析提煉、提供建議，將研究型審計的理念、思維、方法和行動嵌入政策跟蹤審計全過程。用高質量審計成果提高黨中央治國理政的決策效率，用高質量審計監督保證經濟社會的平穩運行，讓制度優勢為治理效能提供動力。

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（作者單位：中審眾環會計事務所（特殊普通合伙）浙江分所、南京審計大學）