我國地鐵行業財務可持續發展路徑研究

【摘要】當前，我國城市地鐵發展迅速，已有個城市開通地鐵線路，地鐵在充分緩解城市交通擁堵、拉動城市品級提升等方面功不可沒，但是地鐵建設成本高、運營維護支出大，且票價低廉，并疊加多數地方政府財政實力有限，政府對地鐵重建設、輕運營，地鐵行業可持續發展能力堪憂。本文參考香港、紐約地鐵經驗教訓，以期為我國地鐵行業找到可持續發展路徑。

【關鍵詞】地鐵；可持續發展；路徑

引言

地鐵是城市公共交通的重要組成部分，在促進城市經濟發展、改善城市交通狀況、提高居民出行便利性、減少環境污染等方面具有重要作用。隨著我國城市化進程的不斷加快，近20年來，我國城市（大陸地區，下同）地鐵行業快速發展，有效地解決了我國城市交通的諸多問題。但地鐵在給城市帶來交通便利、地價上升、GDP帶動等好處的同時，其效益大部分都外部化了，因地鐵建設投資量大、回收期長，地鐵公司均處于實質性虧損狀態，嚴重制約了地鐵行業的可持續發展，如何借鑒成熟地鐵公司模式，為我國地鐵公司探究可持續發展模式，是既迫切又現實的課題。

一、我國地鐵行業籌資模式

截止2021年底，我國共有50個城市開通地鐵運營線路283條，運營線路總長度9200公里。地鐵行業的迅猛發展離不開其籌資模式的支持，我國現階段地鐵主要有三種籌資模式：

一是政府財政資金投入為主的籌資模式。由于地鐵具有準公共產品的性質，其自身正常情況下不可能實現盈利，故實行政府財政資金投入就成為一種自然而然的籌資模式。如北京地鐵1號線、環線，資金全部由政府劃撥，依靠政府補貼開展運營。

二是政府為主導的負債型籌資模式。由于地鐵的迅猛發展，財政資金單一投入模式已難以負擔大規模的地鐵項目建設，各地方政府不斷探索新的地鐵建設籌資模式。此模式又分為兩個階段，其中2018年之前基本是由政府投入部分資金作為資本金，其余資金由政府提供信用擔保，以項目為標的向金融機構融資；但這種方式導致地方政府對地鐵項目融資實質性背書，有隱性債務嫌疑，從2018年起，全國各地紛紛出臺成本規制機制，由政府給予地鐵全口徑成本的補貼，以此構建了地鐵項目的自由現金流，并以此向金融機構融資用于項目建設。但這種模式下，政府補貼金額大、負擔過重。

三是多元化的籌資模式。近年來，各地地鐵建設紛紛嘗試多元化籌資模式，或實行地鐵公司股份制改造，引入社會投資方；或實行政府和社會資本合作模式（即PPP模式）。形成我國地鐵建設投資多元化的雛形，但并沒有在真正意義上形成投資主體多元化模式。

上述模式實質上都是政府承擔了地鐵建設、運營的全部成本和風險，雖然在短期內解決了地鐵建設資金問題，但未能從根本上解決地鐵建設、運營的可持續發展問題。

二、我國地鐵行業可持續發展面臨的問題

地鐵行業可持續發展的關鍵在于其財務的可持續性，上述籌資模式雖然解決了地鐵在建設階段的資金投入，但是其長期性、全周期發展問題并未得到解決。總體而言，我國地鐵行業目前面臨的財務可持續性問題主要體現在如下幾個方面：

1.地方政府對地鐵重建設輕運營

當前，許多地方政府出于拉動經濟發展的目的和回應市民訴求，大規模興建地鐵。已經獲得國家發展改革委建設規劃批復的城市，不僅在批復完成不久即快速申請省發展改革委可行性研究批復，快速動工開始建設，且在上一輪建設規劃項目完成大部分工程量后即上報下一輪建設規劃，提出大規模建設任務。受《國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》（國辦發〔2018〕52號）限制，許多城市不滿足地鐵建設條件，即便如此，許多未獲得國家發展改革委建設規劃批復的城市，也在做前期的規劃、科研等工作，期待有朝一日上述條件會放寬。

與高度重視建設形成鮮明對比的是，地方政府對地鐵運營（除運營安全外）似乎漠不關心。地鐵公司的虧損得不到及時、足額的補貼，債務償還基本依靠“借新債還舊債”解決，地鐵公司的債務不斷膨脹，債務風險不斷累積。

2.地鐵大規模建設運營帶來沉重財務負擔

目前，地鐵建設造價基本在8億元/公里，其全生命周期支出基本在其造價的兩倍左右，地鐵建設、運營成本昂貴。與之相對應的是，我國城市地鐵票價低廉，地鐵沿線廣告、商業開發受消防、產權證辦理等因素影響，往往效益不佳。綜合考慮建成項目的運營支出、還本付息支出、更新改造支出和新建項目的建設支出，即便是在經濟條件較好、客流豐沛的城市，其政府和軌道交通企業的軌道財務壓力也較大。目前地方政府基本依靠土地收益安排軌道交通項目支出，但其不確定性較大，綜合考慮地方政府其他市政建設和發展經濟的壓力，其財政負擔進一步加重。

三、紐約地鐵和香港地鐵發展的啟示

1.紐約地鐵財務困境

紐約地鐵自1904年開始運營，但目前面臨設施設備老舊、運輸服務質量差、巨額維修資金難以籌措等問題，其根本問題在于巨額資金籌措困難。一是政府補貼方面，由于地鐵發展初期紐約市政府未能認識到地鐵的準公益性屬性，將其定位為競爭性行業，由此未能制定出持續的補貼方案，同時在市州兩級政府間未能達成一致的補貼劃撥方案，導致難以發揮政府補貼在地鐵可持續發展中的關鍵作用；二是運營經濟性不足，票款收入增長疲軟，多元開發不到位，導致每年僅依靠政府補貼勉強維持運營。

2.香港鐵路的良性發展

縱觀國際國內地鐵城市，香港鐵路作為世界上少有的持續盈利的地鐵公司，其經營模式對大陸地區各地鐵公司有重要借鑒意義。其成功的經驗主要有三個方面：

二是“地鐵+物業”支撐地鐵資金籌措。即由港鐵公司統籌，把鐵路規劃、建設、營運與沿線土地開發、市場運作緊密結合起來，使地鐵和物業達到最大的協同效應。該模式下，港鐵公司在近半數的車站上興建了大量的物業項目，帶來了豐厚的利潤；同時港鐵公司留下了其認為比較好的商業資產，提供了長期的租金收益。

三是商業化運營帶來較好的車站商務收益。車站商務主要是零售設施（租賃）、廣告和電訊業務，是客運流量變現的直接體現，其中主體是零售設施租賃，其2019年單位租金達7.1萬港元/平方米，廣告和電信業務是更純粹的“流量變現”，二者2010至2019年收入增幅達29%和115%，即車站商務的“流量變現”為港鐵帶來豐厚的利潤。

四、我國地鐵行業可持續發展路徑建議

如上所述，我國地鐵公司目前基本靠政府直接投資或政府信用支撐，處于實質性虧損狀態，可持續發展能力不足，地鐵行業的可持續發展關鍵是建立地鐵的盈利模式，提高項目經濟效益。綜合紐約地鐵失敗的教訓和香港鐵路成功的經驗，并考慮我國地鐵公司的現狀，筆者認為我國地鐵公司應從以下幾個方面完善其可持續發展路徑：

一是規劃先行，分步實施。地鐵建設運營成本巨大，各城市需根據自身財政能力和交通發展需求，科學制定地鐵建設總體規劃和分部實施計劃，避免大規模集中建設以及前期工作論證不足給城市財政、后期運營帶來額外的經濟壓力。尚未取得建設規劃批復的城市，要科學合理論證其地鐵建設需求，避免投資沖動；已經取得批復的城市中，地鐵建設要以提高運營效率和效益為目的，堅持“運營前置、TOD前置、資源開發前置”的理念，充分發揮好前期規劃的導向作用，挖掘客運運輸、場站開發的綜合效益，提高地鐵的經濟和社會效益。地鐵建設循序漸進，在上期批復項目完成后，并在城市財力允許的情況下，再進行下一階段的規劃建設。

二是明確地鐵公司定位。長期以來我國地鐵公司將自己僅定位為公益性企業，建設資金由政府投入或提供擔保融資，企業缺乏獨立經營、自負盈虧的動力，甚至可以認為我國地鐵公司是介于政府、事業單位、企業之間的“三不像”實體。要實現可持續發展，地鐵公司應明確定位，其應該是自負盈虧的企業，應該對投資者、政府、社會公眾負責。對投資者（一般是政府，少數有其他社會投資者），地鐵公司應該遵循市場邏輯，賺取利潤并向投資者分紅，否則地鐵公司將失去其作為企業的基礎，難以維系；對政府，其是承擔公共服務的企業，接受政府對其運營服務質量的考核，并收取政府支付的公眾未付足的票款（即補貼）；對公眾，其是公益性的，收取低額票價，提供安全、舒適的運營服務。

三是加大政府投入。地鐵屬于公益性行業，單純依靠地鐵公司的票務收入難以維系地鐵建設運營資金需求。目前，國務院52號文要求，地方政府對地鐵建設資金投入不低于40%的財政資本金，強化城市政府對城市軌道交通項目全壽命周期的支出責任，保障必要的運營維護資金。在實際執行過程中，政府一般按40%最低資本金水平進行投入建設資金，運營階段因沒有硬性量化指標要求而根據財力水平適量給予補貼，不足以覆蓋軌道交通企業日常運營資金缺口和還本付息資金需求。

在國外，城市軌道交通建設主要以政府投入為主。如莫斯科、紐約、新加坡等地鐵的建設完全由政府投資；巴黎的城市軌道交通建設資金，則由中央政府、地方政府及地鐵公司三方負擔，一般40%來自中央政府、40%由大區政府提供，另外20%由地鐵公司自籌。在運營方面，一般采用低廉的票價，運營補貼基本由政府撥付到位。以2005年為例，倫敦地鐵公司運營虧損全部由政府撥款彌補，由倫敦交通局撥款6.73億英鎊補貼運營虧損；韓國首爾由政府提供的專項補助金補貼運營虧損，當年首爾地鐵公司虧損817億韓元。

綜合考慮地方政府“重建設輕運營”的情況，建議國家發展改革委可以進一步提高地鐵建設資金中地方政府的財政資本金出資比例，如60%以上，并對地方政府撥付地鐵運營虧損予以硬性規定，如將地方政府財政補貼到位情況與下一輪建設規劃審批進行掛鉤，以降低地方政府地鐵投資沖動，夯實地鐵財務可持續發展能力。

四是地鐵票價市場化改革。當前我國地鐵票價過分強調公益性而未考慮地鐵公司成本及其長遠發展，特別我國城市公交、地鐵票價調整基本都采用“公眾聽證”模式，程序復雜，且地方官員多本著“多一事不如少一事”的態度，輕易不去觸碰地鐵調價的問題，將問題一浪接一浪往后推。目前我國地鐵票價僅占全口徑成本約20%，且如上所述與香港等城市地鐵票價相差甚大，在流失地鐵公司收入的同時，也扭曲了市場的供求關系，掩蓋了地鐵真實的經濟效益，這也導致當前許多地方更多出于拉動投資、響應市民需求等大力修建地鐵，而未真正從經濟效益角度考慮該問題。筆者建議，應該建立類似于香港的地鐵票價定價模式，充分反映市場物價和生產力發展的因素，并簡化程序，在地鐵公司和公眾承受力之間取得平衡。

五是大力拓展地鐵物業、商業收益。持續發力“地鐵+物業”模式，從規劃端即把地鐵的建設、運營、土地開發、商業開發綜合考慮，以期取得最大限度的協同效益。當前，我國許多地鐵公司大力發展TOD綜合開發，即是“地鐵+物業”模式的一種體現，但目前我國地鐵公司TOD綜合開發還處于比較初期階段，尚未取得明顯效益反哺地鐵；同時，目前我國地鐵公司TOD開發重視一次性銷售收益，而借鑒港鐵公司經驗，TOD綜合開發后自持的商業物業資產的持續運營，將能給地鐵公司帶來持續的收益以反哺地鐵運營。此外，應該大力提升商業物業、地鐵展廳物業運營水平，充分運用大數據等科技手段，將地鐵“客流”變“現金流”，將地鐵效益“外部化”轉換為“內部化”。

········參考文獻·····················

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（作者單位：成都軌道交通集團有限公司）