試論國(guó)土空間規(guī)劃存在的主要困境及對(duì)策

［關(guān)鍵詞］國(guó)土空間規(guī)劃；困境；對(duì)策

黨的十九大報(bào)告明確提出“建設(shè)美麗中國(guó)”，目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要對(duì)我國(guó)國(guó)土空間的統(tǒng)一規(guī)劃，對(duì)其進(jìn)行合理布局，并對(duì)不同地區(qū)的發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌，進(jìn)而逐步形成頗具地方特色的區(qū)域發(fā)展格局。特別是在當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)從快速增長(zhǎng)階段逐漸向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，在推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中國(guó)土空間規(guī)劃兼具實(shí)現(xiàn)性與戰(zhàn)略性的作用，同時(shí)還體現(xiàn)我國(guó)政府國(guó)土資源監(jiān)管與治理能力。但是由于各種原因，當(dāng)前我國(guó)國(guó)土資源空間規(guī)劃還面臨一些困境，必須積極探尋有效的對(duì)策。

1. 國(guó)土空間規(guī)劃概述

1.1 國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)涵

當(dāng)前，關(guān)于國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)涵并無(wú)統(tǒng)一的看法，本人通過(guò)查閱相關(guān)文獻(xiàn)，結(jié)合自己的理解將國(guó)土空間規(guī)劃理解成在基于我國(guó)戰(zhàn)略發(fā)展方向與經(jīng)濟(jì)發(fā)展前提下，對(duì)一定區(qū)域的社會(huì)、自然資源、經(jīng)濟(jì)等因素全面考量的基礎(chǔ)上，對(duì)涉及國(guó)土資源開(kāi)發(fā)、保護(hù)、利用等活動(dòng)開(kāi)展科學(xué)規(guī)劃的總稱(chēng)，由此可見(jiàn)國(guó)土空間規(guī)劃是各種開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的重要依據(jù)。國(guó)土空間規(guī)劃除了包含合理布局國(guó)土空間，還需要合理地開(kāi)發(fā)利用、整合規(guī)劃空間。就當(dāng)前我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系來(lái)看，在形式上呈現(xiàn)出典型的橫向與縱向相互滲透的特征，而從內(nèi)容上看，又呈現(xiàn)出交叉、重復(fù)等特征；從標(biāo)準(zhǔn)上看，又呈現(xiàn)較高的復(fù)雜性，正是這些特征加大了規(guī)劃的難度[1]。

1.2 國(guó)土空間規(guī)劃的主要構(gòu)成

國(guó)土空間規(guī)劃的構(gòu)成見(jiàn)圖1所示，分別是：（1）空間管控底線(xiàn)。即通過(guò)發(fā)揮國(guó)家、省級(jí)主體功能區(qū)在國(guó)土空間方面發(fā)揮的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性以及約束性作用，根據(jù)各個(gè)區(qū)域主體功能定位，科學(xué)評(píng)價(jià)資源環(huán)境的承載能力，評(píng)價(jià)國(guó)土開(kāi)發(fā)的適宜性，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與利用的差異化。（2）制定主體功能區(qū)戰(zhàn)略。根據(jù)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、優(yōu)化開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)、禁止開(kāi)發(fā)不同的區(qū)域功能定位，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局的優(yōu)化，針對(duì)國(guó)土空間實(shí)行分類(lèi)管理政策。（3）“三區(qū)三線(xiàn)”協(xié)同劃定。基于國(guó)家和省級(jí)層面，在維護(hù)國(guó)家糧食安全以及生態(tài)安全的前提下，劃定“三類(lèi)空間”與“三條紅線(xiàn)”。從城市層面分析，為了確保國(guó)家與省級(jí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)生態(tài)與農(nóng)村“兩類(lèi)空間”的細(xì)分和生態(tài)保護(hù)與永久農(nóng)村地區(qū)“兩條紅線(xiàn)”的細(xì)分，在此基礎(chǔ)上明確城鎮(zhèn)建成區(qū)及其邊界，從城鎮(zhèn)建設(shè)安全與城鎮(zhèn)土地開(kāi)發(fā)效率的角度對(duì)城鎮(zhèn)剛性增長(zhǎng)邊界與彈性增長(zhǎng)邊界進(jìn)行劃分。（4）植入空間要素。國(guó)土空間規(guī)劃，本質(zhì)是科學(xué)利用與規(guī)劃空間要素，如高效利用政府管轄區(qū)域中的空間，同時(shí)還需要實(shí)現(xiàn)各種資源的分享與使用。由此可見(jiàn)，在國(guó)土空間規(guī)劃中有效植入各類(lèi)資源要素是核心所在[2]。

1.3 開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃的意義分析

歸納起來(lái)，我國(guó)實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃的意義主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，實(shí)現(xiàn)我國(guó)空間規(guī)劃體系的重構(gòu)。國(guó)土空間規(guī)劃在不同類(lèi)型的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中發(fā)揮著控制與指導(dǎo)的功能，從而解決了多規(guī)管控模式下引發(fā)的職能屬性不明確的問(wèn)題，規(guī)避了規(guī)劃漏洞；第二，實(shí)現(xiàn)了空間治理方式的成功轉(zhuǎn)變。改變了以往國(guó)土空間治理方式存在的碎片化、分散化，注重集中管控不同類(lèi)型的國(guó)土空間要素，提升了治理國(guó)土空間的效率與水平；第三，推動(dòng)了發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。通過(guò)空間自理的手段促進(jìn)發(fā)展方式的改變，將國(guó)土空間規(guī)劃在可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮的指導(dǎo)作用充分發(fā)揮[3]。

2. 國(guó)土空間規(guī)劃面臨的困境分析

2.1 規(guī)劃觀(guān)念落后，內(nèi)容不全

縱觀(guān)我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃在發(fā)展初期，發(fā)展理念形成以及規(guī)劃準(zhǔn)則的制定是圍繞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)用地配置結(jié)構(gòu)優(yōu)化為中心，但是對(duì)民生問(wèn)題的關(guān)注度不夠。特別是近年來(lái)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)迫在眉睫，需要國(guó)土空間規(guī)劃不斷創(chuàng)新規(guī)劃觀(guān)念、拓寬規(guī)劃內(nèi)容。雖然依然強(qiáng)調(diào)繼續(xù)縮小各個(gè)功能區(qū)域在居民收入與公共服務(wù)方面的差距，增加對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，但是不管是規(guī)劃理念還是規(guī)劃內(nèi)容依然比較滯后，編制的國(guó)土規(guī)劃中實(shí)施措施的可行性與可操作性有待提高。

2.2 國(guó)土空間規(guī)劃立法工作有待完善

縱觀(guān)當(dāng)前跟國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)的立法，不管是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，還是《土地管理法》中均未針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃明確規(guī)定，迄今為止依然未針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃制定配套的法律法規(guī)，未能制定一套完整的國(guó)土空間規(guī)劃體系，無(wú)法滿(mǎn)足當(dāng)前我國(guó)可持續(xù)發(fā)展，不僅導(dǎo)致國(guó)土空間資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，還阻礙了地區(qū)城鎮(zhèn)化[4]。

2.3 國(guó)土空間規(guī)劃管理制度有待健全

結(jié)合實(shí)踐來(lái)看，國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容繁多，流程煩瑣，要想各個(gè)環(huán)節(jié)能夠有序進(jìn)行，必然少不了完善的管理制度。但是就目前來(lái)看，大部分地區(qū)的國(guó)土空間規(guī)劃管理部門(mén)內(nèi)部執(zhí)行的管理制度還不夠健全，體現(xiàn)在：部分管理單位并未針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃制定必要的連帶責(zé)任追究管理制度、監(jiān)督審查制度、獎(jiǎng)懲制度等，以至于交叉管理、管理缺位、工作人員消極怠工、管理不規(guī)范等問(wèn)題頻頻發(fā)生，輕則降低了國(guó)土空間規(guī)劃管理效率，重則影響國(guó)土空間規(guī)劃順利開(kāi)展，難以提升土地資源的有效利用率[5]。

2.4 信息技術(shù)應(yīng)用不到位，效率偏低

國(guó)土空間規(guī)劃工作的重點(diǎn)為制定系統(tǒng)拼合所需的各種基礎(chǔ)圖件。管理單位根據(jù)各個(gè)主管部門(mén)認(rèn)可并批準(zhǔn)的法定規(guī)劃，落實(shí)政府部門(mén)頒布的各項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃與部署，對(duì)不同類(lèi)型規(guī)劃用地布局差異進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上重點(diǎn)化解建設(shè)用地與非建設(shè)用地布局矛盾，然后利用ARCGIS建庫(kù)模塊完成用地分類(lèi)。另外，實(shí)現(xiàn)空間坐標(biāo)系的統(tǒng)一，將各個(gè)口徑的數(shù)據(jù)進(jìn)行集成，在自然資源部的測(cè)繪與地理信息中心建立數(shù)據(jù)中心搭建技術(shù)平臺(tái)。當(dāng)前，我們已經(jīng)全面步入信息時(shí)代，信息技術(shù)被廣泛應(yīng)用到各個(gè)領(lǐng)域，而將其應(yīng)用在國(guó)土空間規(guī)劃中能夠提升規(guī)劃的效率。但是當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)用的信息技術(shù)還不夠充分，主要體現(xiàn)在未積極引入一些最新的技術(shù)，另外管理單位在軟硬件建設(shè)方面比較滯后，影響了國(guó)土空間規(guī)劃信息水平的提高[6]。

3. 走出國(guó)土空間規(guī)劃困境的對(duì)策

3.1 提高生態(tài)保護(hù)意識(shí)，樹(shù)立科學(xué)的規(guī)劃理念

現(xiàn)階段在開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中，首先應(yīng)該樹(shù)立生態(tài)保護(hù)意識(shí)，督促并引導(dǎo)生產(chǎn)生活和生態(tài)環(huán)境保護(hù)有機(jī)結(jié)合。特別是近年來(lái)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出飛躍式發(fā)展，人們生活與生產(chǎn)水平顯著提升，社會(huì)各界逐漸意識(shí)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性。因此，應(yīng)當(dāng)注重規(guī)劃工作者生態(tài)保護(hù)意識(shí)的提升，強(qiáng)化綜合素養(yǎng)，并自覺(jué)在規(guī)劃實(shí)踐中落實(shí)生態(tài)保護(hù)意識(shí)，基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行規(guī)劃，提升規(guī)劃工作的科學(xué)性與可靠性[7]。

3.2 健全國(guó)土空間規(guī)劃法律法規(guī)

國(guó)土空間規(guī)劃工作要想高效有序，必然離不開(kāi)完善的法律法規(guī)。要在法律法規(guī)中賦予國(guó)土空間規(guī)劃關(guān)鍵地位，結(jié)合不同時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃的要求，實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)與條例的健全。通過(guò)法律的形式，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)、配套政策、調(diào)控重點(diǎn)和空間規(guī)劃體系的構(gòu)成、主要功能、管理機(jī)制等進(jìn)行明確。

近年來(lái)，國(guó)家越來(lái)越注重國(guó)土空間規(guī)劃的法律支撐，明確將其寫(xiě)進(jìn)了立法規(guī)劃。自然資源部門(mén)也積極梳理涉及國(guó)土空間規(guī)劃的法律法規(guī)，及時(shí)修訂部門(mén)規(guī)章制度，按照規(guī)范的流程對(duì)“多規(guī)合一”改革內(nèi)超出法律法規(guī)的條款與內(nèi)容進(jìn)行報(bào)批，關(guān)注過(guò)渡期法規(guī)銜接。根據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃，修改完善《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，從而升級(jí)國(guó)家治理體系、強(qiáng)化國(guó)家治理能力。不僅能夠充分將法律法規(guī)具備的法律責(zé)任劃分與權(quán)限劃分等作用充分發(fā)揮，而且還能彰顯國(guó)土空間規(guī)劃重要地位[8]。

3.3 健全國(guó)土空間規(guī)劃的管理制度

我國(guó)現(xiàn)行的規(guī)劃體制較多，不同的體制互不相干卻又存在一定的聯(lián)系，導(dǎo)致規(guī)劃部門(mén)分工不清，部分從事規(guī)劃工作的人員不明白自己的職責(zé)，影響了國(guó)土空間規(guī)劃的效率與質(zhì)量。因此，要想使國(guó)土空間規(guī)劃工作滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展的需求，那么便需要注重管理體制的健全。

第一，要針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃工作制定一套法律保證機(jī)制，促進(jìn)不同類(lèi)型的規(guī)劃“同編同調(diào)”動(dòng)態(tài)修改，實(shí)現(xiàn)不同部門(mén)“共同引導(dǎo)”，構(gòu)建“共同構(gòu)建”項(xiàng)目生成策劃?rùn)C(jī)制；第二，要弄清國(guó)土空間規(guī)劃各個(gè)部門(mén)彼此事權(quán)，為了確保不同的部門(mén)溝通銜接有效，建立上下協(xié)調(diào)與左右銜接的對(duì)話(huà)機(jī)制，保證空間用地單一屬性的實(shí)現(xiàn)，確保各個(gè)部門(mén)管理控制事項(xiàng)得以充分落實(shí)，構(gòu)建完善的空間管理管控體系；第三，必要時(shí)精簡(jiǎn)國(guó)土空間規(guī)劃的流程。例如：在設(shè)計(jì)國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)，便可以適當(dāng)?shù)木?jiǎn)土地歸屬、土地開(kāi)發(fā)使用現(xiàn)狀、剩余空間利用率等重要資料的傳輸過(guò)程，目的是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃信息在空間規(guī)劃部門(mén)中傳遞的高效性；第四，將國(guó)土空間規(guī)劃的管控成效作為地方政府績(jī)效考核的重要指標(biāo)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部開(kāi)展底線(xiàn)資源審計(jì)；第五，積極發(fā)揮市場(chǎng)的功能，積極構(gòu)建底線(xiàn)資源保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制[9]。

3.4 引入新技術(shù)，提升規(guī)劃技術(shù)含量

提高國(guó)土空間規(guī)劃的效率和質(zhì)量，必然離不開(kāi)技術(shù)層面的努力，應(yīng)該順應(yīng)時(shí)代發(fā)展步伐，積極引入新技術(shù)和新手段，全面提升國(guó)土空間規(guī)劃的水平，化解技術(shù)手段下國(guó)土空間規(guī)劃容易發(fā)生的各種弊端和誤差。例如：大數(shù)據(jù)技術(shù)具備數(shù)據(jù)收集高效性、處理高效性以及數(shù)據(jù)分享功能，能夠動(dòng)態(tài)捕捉信息數(shù)據(jù)被廣泛應(yīng)用在各個(gè)領(lǐng)域。國(guó)土空間規(guī)劃部門(mén)也可以積極引入大數(shù)據(jù)技術(shù)，通過(guò)運(yùn)用大量數(shù)據(jù)信息和資料，提升國(guó)土空間規(guī)劃的可行性與適應(yīng)性。又如：在國(guó)土空間規(guī)劃中應(yīng)用自動(dòng)化監(jiān)控技術(shù)，便可以實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)調(diào)控管理國(guó)土資源，優(yōu)化并控制以往的各種不利因素。另外，當(dāng)前我們已經(jīng)步入了人工智能時(shí)代，而人工智能與國(guó)土空間規(guī)劃的結(jié)合相信也是未來(lái)發(fā)展的一大重要趨勢(shì)，國(guó)土空間規(guī)劃部門(mén)可以借助人工智能技術(shù)對(duì)國(guó)土空間資源進(jìn)行全面系統(tǒng)分析，以便滿(mǎn)足不同主體的訴求，以免出現(xiàn)某個(gè)因素考慮不充分帶來(lái)的不良后果。除此之外，在開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃工作時(shí)，還需要在積極引入新技術(shù)的基礎(chǔ)上不斷完善信息平臺(tái)，構(gòu)建統(tǒng)一的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，從而保證國(guó)土空間規(guī)劃的全面性，根據(jù)要求落實(shí)空間規(guī)劃審批、監(jiān)測(cè)、評(píng)估等流程，順利實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃的目標(biāo)[10]。

4. 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，國(guó)土空間規(guī)劃在保證我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮著毋庸置疑的作用，必須高度重視國(guó)土空間規(guī)劃的質(zhì)量。通過(guò)本文的研究，總結(jié)出當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃工作還面臨著規(guī)劃觀(guān)念落后、立法工作有待完善、管理制度有待健全、信息技術(shù)應(yīng)用不到位等問(wèn)題，還需要從困境入手，樹(shù)立科學(xué)的規(guī)劃理念、健全國(guó)土空間規(guī)劃法律法規(guī)、健全國(guó)土空間規(guī)劃的管理制度、引入新技術(shù)。