創新政策組合研究回顧與展望

摘 要：創新是經濟發展的重要引擎和社會進步的重要推手，也是國家實現跨越式發展和提升國際競爭力的重要途徑。創新活動具有變革性、復雜性、不確定性等特征，需要運用多種創新政策組合靈活、有彈性地處理創新實踐問題。由此一來，“創新政策組合”概念逐漸受到政策研究者和政策制定者的廣泛關注。現有關于創新政策組合的綜述主要集中于對其概念發展和研究內容的總結上，而深入到理論基礎層面探究其概念形成機理的研究略有欠缺，對其未來研究方向的探討也需要進一步豐富。鑒于此，通過系統回顧國內外創新政策組合的相關文獻，追溯創新政策組合概念的起源與內涵，簡述該概念賴以形成的理論基礎，梳理現有研究的基本分析框架和主要內容。最后，針對現有研究的不足，提出未來研究的突破方向，以期為完善國家創新政策系統、提升創新政策組合的效果提供理論指導，助力我國提高科技創新能力、實現高水平科技自立自強、建設世界科技強國。

關鍵詞：創新政策組合；政策工具；政策過程；政策設計

中圖分類號：F124.3" " 文獻標志碼：A" " 文章編號：1671-0037（2023）4-22-11

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2023.4.002

0 引言

創新是經濟發展的重要引擎和社會進步的重要推手，也是國家實現跨越式發展和提升國際競爭力的重要途徑。黨的二十大報告明確提出加快實現高水平科技自立自強、加快建設科技強國的戰略目標，強調堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位。創新活動涉及不同利益相關者，面臨著多重目標邏輯、多重市場失靈、創新系統失效等方面的問題［1］，需要政府通過各類創新政策進行干預，以優化創新資源配置，提升創新績效水平。創新政策是由科學政策發展而來的，相關研究通常圍繞創新、科學、技術、研發等基本要素展開［2］。而隨著創新的深度和廣度不斷拓展，使用單一的創新政策工具來實現特定創新目標的效果逐漸受到質疑。由于創新活動具有變革性、復雜性、不確定性等特征［3］，沒有一種政策能夠靈活、有彈性地解決所有問題，因而“政策組合”這一概念逐漸進入政策研究者和政策制定者的視野。政策組合強調通過運用不同創新政策的組合，來處理復雜的、多層次的、多主體的、動態的創新實踐問題［4］，最終實現政策目標。

20世紀末，歐美等西方國家在制定創新政策時逐漸開始使用政策組合。OECD［5］提出應用具有全面性和一致性的創新政策，強調創新主體的相互作用、創新政策工具的組合使用以及創新系統的整體協調［6］。21世紀初期，我國創新政策的制定也逐漸從單一的政策思維向綜合系統的政策思維轉換，從資金支持、稅收減免、人才支撐、知識產權保護、科研基地建設等方面［7］，打出了一系列“政策組合拳”。由此可見，作為我國實現高水平科技自立自強、建設世界科技強國的重要制度保障，創新政策組合對于我國不斷提升創新領域施政能力、適應高質量發展要求具有重要意義。

對創新政策組合研究進行回顧和展望，充分把握創新政策組合領域的研究現狀和不足，有助于為我國創新政策組合的研究方向提供指引，為創新政策體系的設計和優化提供依據。而現有關于創新政策組合的綜述主要集中于梳理其概念起源、總結其研究內容，而深入到理論基礎層面探究創新政策組合概念形成機理的研究略有欠缺，對創新政策組合未來研究方向的探討不夠充分。鑒于此，本文通過對創新政策組合研究的系統回顧，梳理創新政策組合發展的脈絡，深入探討創新政策組合概念賴以形成和發展的理論基礎，并結合目前研究的最新進展和不足之處，為未來的研究提供思路和方向。

文章將從以下5個部分展開：第一部分是追溯創新政策組合概念的起源和內涵；第二部分是分析創新政策組合概念賴以形成的理論基礎；第三部分是梳理創新政策組合研究所形成的分析框架；第四部分是歸納目前創新政策組合研究的基本內容；第五部分是在總結研究現狀的基礎上得出本文的結論，并深入探究未來的研究方向。

1 創新政策組合的起源與內涵

1.1 創新政策組合的起源

“政策組合”（Policy Mix）一詞源自20世紀60年代經濟學家蒙代爾的經濟政策文獻，他提出財政政策和貨幣政策組合的概念，強調利用政策工具之間的交互作用實現政策目標［8］。20世紀80年代末，這種強調政策目標和政策工具組合的研究在經濟政策領域呈現出爆炸式增長的趨勢，并逐漸拓展至環境政策等其他公共政策領域［9］。21世紀初，隨著科學技術的不斷進步和發展，公共治理面臨更多挑戰，“政策組合”這一概念也逐漸被應用于可持續發展轉型、社會技術系統轉型、創新等新興領域之中。

就國內而言，21世紀初期，有關“政策組合”的研究集中在經濟金融政策領域，強調財政政策和貨幣政策的組合［10］。為了適應市場經濟體制的需要，應對經濟增長下滑風險，應當加大財政政策和貨幣政策的總體協調、多方面配合力度［11-12］。經過近十年的發展，政策組合的研究逐漸拓展至資源環境政策、可持續轉型政策等領域［13］。此類研究主要探討環境政策組合對企業綠色創新的影響，從而設計出科學合理的環境規制與創新政策組合，促進企業綠色發展轉型。例如，有研究表明，市場導向型規制政策比命令控制型規制政策更能誘發企業綠色創新［14］。隨著新一代信息技術革命的到來和國家對科技創新的不斷重視，政策組合逐漸延伸至創新領域，強調實現科技創新目標需要實施政府科技投入、知識產權保護、反壟斷、科技人力資源、外商投資和國際貿易等方面的政策組合［15］。

國內外“創新政策組合”概念的起源和發展脈絡大致相同，即“政策組合”的研究基本上起源于經濟政策領域，而后逐漸延伸至環境政策領域，最終拓展至可持續發展轉型、創新等領域。由此促成“政策組合”與創新研究的結合，形成“創新政策組合”的概念（見圖1）。

1.2 創新政策組合的內涵

國內外學者一直在嘗試對“創新政策組合”進行定義，但尚未形成統一的意見。隨著政策組合與創新研究領域的結合不斷深入，“創新政策組合”概念的內涵逐漸豐富。

在“創新政策組合”概念興起之初，其內涵僅指政策工具組合。研究者們認識到創新驅動發展不能僅僅依靠單一的政策工具，為了實現創新政策目標，應當進行創新行動的“擴大化”，即引入新的和更復雜的政策工具［16］。緊接著又有學者對此提出了批判，認為政策組合不僅包含政策工具的組合，還包含工具之間相互作用的過程［9］。由此一來，創新政策組合的定義逐漸清晰，即指創新相關政策工具的具體組合通過顯性或隱性的相互作用，對創新強度產生影響［17］。這一階段的研究主要強調從單一創新政策工具到政策工具組合的轉變。

隨著科技創新的不斷發展和政策問題的復雜化，政策組合應用于創新領域的方式也發生了變化。研究者們發現，原有的只強調政策目標和政策工具組合的研究方式已經無法解決更為復雜的政策問題，因而逐漸淡化了最初政策工具組合的概念，而是更加強調不同治理層次、多維治理空間等要素。例如，Magro和Wilson［18］將創新政策組合定義為兩類政策空間的組合，即由政策原理、領域和工具組合而成的政策內容空間與不同行政級別組合而成的多層次治理空間。Bahn-Walkowiak和Wilts［19］也提出，需要通過不同治理層面的政策設計來有效克服不同層面的創新障礙，以分散的創新戰略來應對復雜的挑戰。伴隨著研究的不斷深入，學者們開始探討更加全面的創新政策組合概念。Rogge和Reichardt［20］認為，政策要素、政策過程和政策特征是創新政策組合的3個組成部分，其中：政策要素包括政策戰略和相互作用工具的組合；政策過程強調政策制定和實施的重要性；而政策特征包含一致性、連貫性、可信度和全面性。Jeremy等［21］認為，政策組合各要素可能會隨著時間的推移而發生變化，從而導致相互作用的變化。Schmidt和Sewerin［22］強調考慮政策組合為何以及如何隨著時間的推移而變化，注重對時間性、動態性的討論。由此，創新政策組合的內涵得到進一步豐富，其更加強調在具體的政策過程中和動態環境中實現政策目標。

總體而言，創新政策組合概念內涵的發展經歷了6次主要變化，大致可劃分為兩個階段（見圖2）。第一階段強調從單一創新政策工具到政策工具組合的轉變，包括：第一，不論什么形式的政策都是服務于政策目標的，因而創新政策組合的概念通常包含最終的政策目標；第二，初期的創新政策組合主要被定義為政策工具的組合；第三，強調政策工具之間或政策各要素之間的相互作用。第二階段包括：第一，創新領域的政策組合往往更加強調多層次治理；第二，逐漸納入了對政策組合要素、政策過程和政策組合特征的考量；第三，政策組合的空間性、動態性、時間性等內涵更加豐富。

2 創新政策組合的理論基礎

創新政策組合概念的形成和發展植根于政府政策干預的理論。創新政策干預的研究歷程大致分為兩個階段：第一個階段是流行于20世紀60年代至80年代初期的“市場失靈論”；第二個階段是20世紀80年代中后期至今所流行的“系統失效論”。本文梳理創新政策組合概念的理論基礎，有助于厘清其形成和發展的歷程，進而闡明政策組合為何以及如何起作用，并以此為政策的設計、實施和修訂提供理論依據。

2.1 市場失靈論

在創新政策干預研究的初期，“市場失靈論”是學術界的主流觀點。在這一階段，學者們對創新政策的認知較為單一，創新政策組合的概念還未出現。創新政策干預是以科學知識、科學技術作為公共物品的屬性為基礎的。雖然知識和技術能夠帶來較高的社會回報，但是由于它們具有公共物品的非排他性，人人都能夠免費獲得和使用，意味著其私人回報較低，這就致使市場主體創造、生產知識和技術的意愿降低［23］。這種“市場失靈論”的邏輯證實了政府進行創新政策干預的合理性。在純粹的市場條件下，科技活動的資源配置很難達到最優水平，市場失靈就會出現［24］。而政府的政策能夠對市場起到調節作用，有利于促使科技活動的資源配置達到最優水平。在這一階段，科技創新被認為是一種具有內在邏輯的線性過程，政府創新政策干預主要是圍繞支持知識、技術的創造和傳播展開的，具體手段是通過研發補貼和保護知識產權來激勵創新［25］。基于所謂的“線性”邏輯，該階段對創新政策工具的認識和應用較為單一和片面，還未涉及政策工具的組合［26］。

2.2 系統失效論

盡管一些學者認為，“市場失靈論”能夠簡明直接地解釋創新政策干預，但它還是被指出在理論和實證中存在缺陷，最典型的是遭到“政府失靈”“政策失敗”等觀點的質疑，認為其不足以為創新政策的設計和實施提供依據。隨著“市場失靈論”受到質疑，急需一種新的邏輯對創新政策干預進行解釋。與此同時，在第二次世界大戰結束到20世紀80年代這段時間內，西方世界正處于生產力高速增長、接近充分就業的“黃金時代”，學者們意識到技術創新對于經濟社會發展的長期作用［27］，創新的傳播和轉移模式逐漸受到更多的關注，創新政策的國家創新系統（NIS）模式在學術界應運而生［28］。這種模式認為，創新包含知識、技能、資源、財務等多種不同的要素，因而強調通過科研院所、高校、企業等社會主體的合作及互動，完成創新的傳播和應用。由此一來，創新政策干預的理論依據由“市場失靈”過渡到“系統失效”。當創新系統內部各要素未能承擔相應角色或者相互匹配不當時，系統失效的問題就產生了［29］。這一階段研究者們從“整體”的視角出發［30］，對創新過程的認知更加全面和系統，在政策的制定和實施上強調政府不同部門之間的有效協調［31］，開始從基礎設施建設、市場需求、政府供給等多個角度探索多元化的政策工具，以克服創新系統失效的問題，激發多元市場主體合作創新的動力，初步形成了創新政策工具組合的概念框架。

2.3 市場失靈論和系統失效論的互補與結合

雖然市場失靈論和系統失效論在理論進路上有較大的差別，但是其最終目的都是一致的。從根源上來講，兩者都是為了促進科學技術的創新與發展，但市場失靈論強調政策從外部對科學技術的發展進行支持和干預，從而解決市場不能解決的問題，而系統失效論則將政策視為創新系統的內在要素，通過制度性手段解決創新系統失效的問題，因此可以把二者看作內外結合、相互補充的不同理論視角［32］。有學者將二者囊括在一個整體性的分析框架中，認為市場失靈論為政府政策干預提供基礎的理論支撐，而如何進行政策干預和政策設計，則需要將政策作為創新系統中的要素來考慮，剖析政策這一內在要素如何應對由技術、制度、文化等多元要素構成的創新系統失效的問題［33］。

政策干預的理論基礎從“市場失靈”到“系統失效”的過渡，也促使政府政策干預從單一的“線性”思維逐步轉變為“整體”思維，創新政策的設計開始注重多部門的配合、多元化政策工具的使用，創新政策組合的概念應運而生。兩種理論基礎的互補與結合，促使以政策組合這種方式支持科技創新發展，具有更強的解釋力和可操作性。

3 創新政策組合的研究框架

在創新政策組合的概念內涵不斷被拓展和延伸的同時，其研究也逐漸形成了較為完善的分析框架。本文通過梳理創新政策組合領域的研究，嘗試歸納和概括其基本分析框架與發展演變過程。

最初的創新政策組合內涵強調政策工具組合及其相互作用，隨著現實情境的復雜化，創新政策組合的內涵逐漸豐富。為了解釋創新政策組合從政策制定到產生影響的演變過程，“政策過程”這一要素被納入其中［9］。此外，Flanagan等［9］還將政策組合中的“互動”與各要素之間的“張力”概念化為“政策維度”，并提出4種政策維度，分別是不同政策領域之間的空間維度、多個治理級別之間的治理空間維度、地理空間維度和時間維度。在創新政策領域，研究者們通過“有效性”“公平性”等特征來描述單一政策的效果。為了區分政策組合和單一政策的作用差別，有學者將“一致性”“連貫性”“全面性”“可信度”等特征作為評估標準來衡量創新政策組合的效果。因此，創新政策組合的“政策特征”逐漸成為創新政策組合分析的重要部分。

在梳理和總結前人研究的基礎上，Rogge和Reichardt［20］首次嘗試從政策要素、政策過程、政策維度、政策特征等4個方面建立創新政策組合研究的框架，為政策組合的研究做出了突出的貢獻。他們將政策戰略（政策目標和實施計劃）、政策工具（工具類型和工具設計）以及工具的組合定義為政策要素。Mavrot等［34］認為，政策要素還應考慮政策實施的背景，因此又增加了政策實施的具體背景、特定的目標群體等要素。對于政策過程，Rogge和Reichardt延續了Howlett和Ramesh［35］的定義，認為政策過程是“嘗試解決問題的循環”，通過對問題的反復分析和對解決方案的持續試驗，進而形成“政策學習”［20］，并將政策過程歸結為政策制定和政策實施兩個部分。Rogge和Reichardt對政策維度的劃分延續了Flanagan等［9］的理論，將政策維度具體化為政策領域、治理層面、地理維度和時間維度。關于政策組合的特征，由于以往的研究定義較為模糊，Rogge和Reichardt闡明了其實際含義，將其具體化為政策要素的一致性和全面性、政策過程的連貫性和可信度。在后續研究中，Schmidt和Sewerin［22］將工具類型和工具設計的平衡性納入政策組合分析框架之中；Mavrot等［34］增加了充足性特征，用以衡量最初計劃交付與有效實施交付之間的差距。

總而言之，學者們對于創新政策組合的研究從最開始關注政策要素拓展至政策過程、政策維度以及政策特征，并且逐漸關注政策組合的時間性和動態性（見圖3）。創新政策組合研究規范逐漸形成，實證分析的綜合性研究框架日益完善，有助于更加系統地理解和評估現實中的創新政策組合，從而更好地推動社會創新和技術變革。

4 創新政策組合的研究內容

4.1 創新政策組合的要素

創新政策組合包含了政策戰略、政策工具、政策背景及目標群體等4個要素［21，31］。其中：政策戰略是指政策目標以及推動目標實現的主要計劃，強調目標和計劃的組合；政策工具是指解決政策問題、實現政策目標所使用的具體工具或治理技術，包含工具的類型及其設計特征兩個重要部分；政策背景是指實施每項策略措施的特定環境；目標群體是指每項策略措施所針對的特定群體。

關于創新政策組合要素的研究主要集中在政策工具上，包含政策工具類型和政策工具設計特征兩個部分。第一，關于政策工具類型的研究。在公共政策領域，使用最廣泛的政策工具類型的劃分方式源于Rist［36］，他將公共政策工具劃分為“胡蘿卜”（Carrots）、“大棒”（Sticks）和“布道”（Sermons）。Borrás和Edquist［17］結合創新政策工具的具體功能，將創新政策領域的工具相應地劃分為規制類、經濟類和“軟”型工具三大類。從作用層面講，創新政策工具又可以分為供給側、需求側、環境側工具3種類型［37］。學者們主要是基于創新政策工具組合對創新能力、創新績效、創新產出等變量的影響開展實證研究，討論某兩類或幾類工具類型組合的效果。例如，豆士婷等［38］以政策供給側的政府補貼、稅收優惠及需求側的政府采購為研究對象，基于傾向得分匹配方法研究得出，供需兩側政策工具組合具有技術創新的協同效應，不同的科技政策組合形式均對技術創新具有激勵作用。對于政府供給側直接補貼和稅收優惠兩種工具組合的研究也是一大熱點方向。例如：俞雪蓮和黃茂興［39］通過實證研究得出，財稅政策組合與企業技術創新之間呈倒U形曲線關系；王桂軍和張輝［40］研究發現，政府補貼與稅收優惠的組合實施顯著地降低了企業的創新能力，由于二者的組合實施強化了政企之間的“逆向選擇”問題和尋租行為，從而對企業的研發資金配置產生了雙重“擠出效應”。

第二，關于政策工具設計特征的研究。由于政策工具的設計特征會影響政策工具的效果和效率［41］，因此關于此類研究的成果也日益增多。Rogge和Reichardt［20］認為，政策工具的設計至少需要考慮嚴格性、支持水平、可預測性、靈活性、差異化和深度等6個方面，對于政策工具設計特征的研究實質上是要求政策工具間達到平衡和互補。張宏偉［42］基于Rogge和Reichardt提出的6個方面，總結歸納了德國海上風電技術政策工具的設計要點，并定性研究政策工具、組合特征對德國海上風電技術創新和擴散的具體影響。Costantini等［43］通過實證研究發現，當政策工具組合的設計注重需求拉動和技術推動工具之間的均衡性時，其對創新的積極影響往往更大。

除此之外，近年來學術界開始重視政策戰略、政策背景和目標群體等創新政策組合要素的研究。關于政策戰略，有學者提出了創新政策組合的多重目標邏輯。Borrás和Edquist［17］認為，最終的創新政策目標可能涉及經濟、環境、社會、國防和安全等多個層面，因此如何平衡不同的目標是亟待解決的政治和學術問題；同時，還就政策戰略與政策工具之間的關系展開探討，認為創新政策工具的目的就是以特定的方式刺激創新，實現直接的創新政策目標，進而實現更為廣泛的政治目標。Mavrot等［34］認為，由于現實中政策背景的差異，每種政策工具都會觸發不同的作用機制，進而產生不同的政策結果。而政策工具的選擇和設計必須考慮到特定的政策問題、時間點、政治意識形態等政策背景要素［17］。將政策工具這一要素的研究納入適時的政策背景之下，也是未來研究應當重點關注的方向之一。

4.2 創新政策組合的過程

創新政策組合的過程是指以政府為主要代理人的社會行為者在尋求社會創新問題解決方案時的政治過程［35］，它涵蓋政策周期的所有階段，一般可以分為政策制定和政策執行兩步［44］。創新政策組合的過程通常具有動態性和可持續性，它決定了創新政策組合的要素如何隨時間而變化，同時也塑造了創新政策組合的特征，從而對社會技術變革產生影響。

關于創新政策制定過程的研究集中于討論其重要特征上，即“政策學習”，這是由于社會創新與技術變革具有動態性、多面性、不確定性等特征，為了促進這種“可持續性轉型”，政策制定者會采取一系列的手段來加強政策學習，如設想、試驗、范例學習等［35］。“政策學習”通常會帶來創新政策組合的演變，隨著時間的推移，一般會經過分層（Layering）、游離（Drift）、轉換（Conversion）［45］和替換（Replacement）［46］等4個時期的演變，不同時期決定了政策目標和政策工具的不同變換方式。也有學者將創新政策組合的演變方式分為政策組裝（Policy Packaging）和策略修補（Policy Patching）兩種，政策組裝是指構建新的政策組合，而策略修補只是在原有政策組合上進行修訂［47］。

對于創新政策執行過程的研究往往與創新政策工具緊密相連，這是由于政策主體在達成政策目標、實施政策方案時，需要借助不同的政策工具組合，以克服執行中遇到的困難。也有學者關注政策背景對于政策執行的影響，這一背景包括政策工具的具體實施環境以及每項工具的特定目標群體。Mavrot等［34］通過評估瑞士11項煙草控制政策組合的執行情況，發現將政策組合的執行環境考慮在內，可以加深對個人層面政策遵從性的理解，這在政策驅動的過渡過程中至關重要。

目前關于創新政策組合過程的研究較為欠缺，未來關于創新政策組合的研究要更明確地納入政策過程，包括政策組合如何制定、政策組合要素之間如何相互作用等。此類研究有助于解釋政策組合的演變及其影響，能夠更好地為開展創新活動提供動態化的政策建議。

4.3 創新政策組合的維度

創新政策組合的維度主要是指政策組合各個要素之間的互動形式，用于描述各要素如何相互作用，以及這種相互作用所產生的效果如何。現有研究可以劃分為4種政策維度，分別是政策領域維度、治理空間維度、地理空間維度與時間維度［9］。其中：政策領域維度是指不同領域政策之間的相互作用，如在創新政策范疇內相關的科技政策、產業政策、可持續轉型政策等；治理空間維度是指多個行政治理層級之間的相互配合，一般包括國家和地方、聯邦和各州層面等；地理空間維度是指針對特定區域的政策組合；時間維度則強調政策組合隨時間推移產生的變化，強調政策系統的動態性及其內部相互作用的效果。

關于創新政策組合維度的研究主要集中在治理空間維度上。由于國家權力逐漸下放至地方，加上超國家聯盟的存在，創新政策的制定和實施往往會涉及不同的行政級別，這就導致不同治理層級之間產生了政策治理的重疊。如何確定不同層級之間的治理邊界，不同級別之間的治理工具如何互動和互補等，成為治理空間維度研究的關鍵。Magro和Wilson［18］在對復雜的政策系統進行評估時，將創新政策的原理和工具的組合及其源自的行政級別的組合兩個維度結合起來考察。Lanahan［48］提出，在美國，各州對聯邦創新計劃有4種不同的響應模式，即政策強化、政策實驗、默許和地方例外主義。黃天航等［49］發現了可持續轉型政策組合的垂直性，不同治理層級的交互從單向模式演變為雙向模式，即自下而上和自上而下相結合的模式，這種垂直策略學習反饋機制對于可持續轉型政策的設計至關重要。

近年來，學術界也在不斷嘗試對于政策領域、地理空間、時間維度這幾個維度的研究。在地理空間維度方面，國家創新政策在不同區域的差異化執行是一大探索方向。劉瓊和郭俊華［50］基于創新地理學理論，研究發現我國省域創新能力呈現由東向西逐漸減弱的“梯形”分布特征，Ramp;D資金和人員對于區域創新能力提升具有顯著的正向影響，但空間溢出效應均不顯著。這一結論對于我國構建各具特色的區域發展格局、走區域差異化發展道路具有重要的參考價值。因此，探討創新政策組合在一種或多種維度上如何發揮作用［4］，是未來研究應該重點關注的方向，這對于我國創新政策的制定和實施具有重要的指導作用。

4.4 創新政策組合的特征

創新政策組合的特征用于描述政策組合的性質和表現。最初，Rogge和Reichardt［20］將創新政策組合的特征歸納為政策要素的一致性、政策過程的連貫性、政策組合的可信度和政策組合的全面性等4個方面。在后續研究中，Schmidt和Sewerin［22］將工具類型和工具設計的平衡性納入政策組合分析框架之中；Mavrot等［34］增加了充足性特征，用以衡量最初計劃交付與有效實施交付之間的差距。

創新政策組合的特征往往作為政策組合的評估標準，用于評估政策組合的效率。從具體的研究方法來說，其中一種是通過案例研究，基于政策組合特征構建創新政策組合評估的框架。Magro和Wilson［18］以西班牙巴斯克地區的智慧專業化政策為案例，構建了一個用于分析政策組合評估的概念框架，研究智慧專業化戰略背景下治理過程與政策組合評估之間的相互作用，著重考慮政策組合行政級別的垂直性、政策工具的方向性特征，探討何種治理安排有助于智慧專業化政策組合形成政策學習內容。另一種是運用定量的方式對政策組合進行評估。Costantini等［43］運用1990—2010年23個經合組織國家能效領域的全套政策和專利數據，選取了需求拉動和技術推動兩種政策組合的平衡性、綜合性特征，并對兩種特征指標進行衡量計算。研究表明，政策組合的綜合性對于促進創新活動的產生具有積極影響，并且當政策組合注重需求拉動和技術推動工具之間的均衡性時，其對創新的積極影響往往更大。這類研究旨在衡量政策組合的一些重要特征，并通過面板數據將政策組合的特征進行量化，測算其對創新績效的影響。

基于創新政策組合特征對創新政策組合進行評估，對傳統政策評估方法來說是一種挑戰，這是政策組合研究領域亟須解決的難題之一。Kern和Howlett［46］認為，創新政策組合評估之所以困難，一方面是由于科技創新本身就具有復雜性和不確定性，另一方面則是政策組合之間相互作用的方式較為復雜，導致創新政策組合的特征難以被把握，建立適當評價標準的問題也被復雜化。從目前的研究現狀來看，關于創新政策組合評估的實證研究比較欠缺，具體的評估方法和手段相對較少，這造成了相關研究提出的創新政策針對性不強、可操作性不夠等問題。

5 結論與展望

5.1 主要結論

①由于創新活動具有變革性、復雜性、不確定性等特征，需要運用多種創新政策的組合處理創新問題，因此，創新政策組合的研究對于我國不斷提升創新能力、適應高質量發展要求具有重要的指導意義。

②隨著政策組合與創新研究領域的結合不斷深入，“創新政策組合”的概念內涵經歷了一個逐漸豐富的過程，其內涵逐漸從政策工具的組合拓展至政策過程、維度以及特征等層面，并且傾向于關注政策組合的時間性、動態性。

③創新政策組合概念的形成和發展植根于政府政策干預理論。政策干預理論基礎從“市場失靈”到“系統失效”的過渡，也促使政府政策干預從單一的“線性”思維逐步轉變為“整體”思維，創新政策組合的概念也由此應運而生。

④在創新政策組合的概念內涵不斷被拓展和延伸的同時，其研究也逐漸形成了較為完善的分析框架，主要包含政策要素、政策過程、政策維度、政策特征等4個方面。

⑤目前國外關于創新政策組合的研究已經大體走向成熟，國內研究尚處于起步階段，目前主要從政策要素、過程、維度、特征等4個方面展開。政策要素的研究主要集中在對政策工具的討論；政策過程的研究通常與政策學習相結合；政策維度的研究多集中于治理空間維度；政策組合的特征往往作為政策組合的評估標準，用于評估政策組合的效率。

5.2 未來展望

①從創新政策組合的研究范疇來說，目前國內外關于政策組合的文獻仍主要集中于環境、能源轉型和可持續發展領域，而創新領域的政策組合研究明顯不足，其分析框架的構建也基本上是對可持續發展領域政策組合的借鑒。因此，未來創新政策組合的研究空間較為廣泛，應當結合我國實際情況，積極探討創新政策組合的概念內涵，增強理論深度并加強系統研究，形成規范完善的研究框架。

②從創新政策組合的研究方法來說，有關創新政策組合的定量研究比較欠缺。目前大部分研究都停留在概念探討等定性層面，對于創新政策組合效率、效果的實證分析較少。因此，未來研究應當積極探討創新政策組合的實證方法和手段，探究不同創新政策組合對創新績效產生的影響，使得創新政策更加具有針對性和可操作性，從而為創新實踐做出指導。

③從創新政策組合的具體研究內容來說：在政策要素方面，應當更加充分考慮政策工具發揮作用所處的特定時間點、特定政治意識形態等政策背景要素，將政策工具的研究納入適時的政策背景之下；在政策過程方面，未來研究需要更加明確地關注政策如何產生、政策組合如何相互作用等，從而更好地解釋政策組合的演變及其影響，并為政策的調整和優化提供動態化的建議；在政策維度方面，著重探討創新政策組合在一種或多種維度上如何發揮作用［48］，豐富政策空間、地理空間、時間維度等方面的研究；在政策特征方面，從實證方面探討支撐創新政策組合發揮作用的經驗證據，探索創新政策組合評估的新方法和手段，這對于我國創新政策的制定和實施具有重要的指導作用。

參考文獻：

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Abstract： Innovation is an important engine of economic development and an important driver of social progress. It is also a significant way for a country to achieve leapfrogging development and enhance its international competitiveness. The 20th National Congress of the Communist Party of China clearly put forward the strategic goal of promoting self-reliance and self-improvement in Science and Technology" accelerating the construction of a world Scientific and Technological Powerhouse， and repeatedly emphasized the central position of innovation in China's modernization. Innovation activities are characterized by transformation， complexity， and uncertainty， and are faced with a lot of problems like multiple objective logic， multiple market failures， and innovation system failures， etc. It is necessary to use multiple innovation policy combinations to deal with issues flexibly. As a result， the concept of \"innovation policy mix\" has gradually received widespread attention from researchers and policymakers， emphasizing the use of different combinations of innovation policies to address complex， multi-level， multi-agent， and dynamic innovation policy issues， ultimately achieving policy objectives. The existing review of innovation policy mix mainly focuses on the summary of its conceptual development and research content， while there is a slight lack of in-depth research into its conceptual formation mechanism at the theoretical basis level. The discussion of its future research direction needs to be further enriched.

Therefore， based on a systematic review of the relevant literature on innovation mix， this paper traces the origin and connotation of the concept of innovation policy mix， then deeply explores the theoretical basis for the formation and development of the concept of innovation policy mix from the perspectives of market failure and system failure， and integrates the basic analytical framework and main content of current research from the four aspects of the elements， processes， dimensions， and characteristics of innovation policy mix. Finally， in view of the latest progress and shortcomings of the research， the breakthrough directions for future research are proposed. This paper found that the current domestic and foreign literature on policy mix is mainly concentrated in the fields of environment， energy transformation， and sustainable development， while the research on policy mix in the field of innovation policy is slightly insufficient. In the future， the research framework for innovation policy mix can be further standardized and improved， and theoretical depth and systematic research can be enhanced. In addition， quantitative research on innovation policy mix is relatively lacking. Therefore， scholars should actively explore empirical methods and means of innovation policy mix， explore the impact of different innovation policy mix on innovation performance， which makes innovation policy mix more targeted and operational. This article retrospects and prospects the research on innovation policy mix， which can make a guidance to research on China's innovation policy mix， provide a basis for improving China's national innovation policy system， enhance the effectiveness of the innovation policy mix， help China improve its technological innovation capacity， achieve high-level technological self-reliance， and build a world technological power.

Key words： innovation policy mix; policy instrument; policy process; policy design

基金項目：教育部人文社會科學研究青年基金項目“中美戰略性新興產業競爭的‘非對稱’特征識別與測度研究”（21YJCZH094）；湖北省重大調研課題基金項目“‘十四五’時期湖北芯屏端網戰略性新興產業非對稱發展問題研究”（2020J19-2）；中央高校基本科研基金項目“基于智慧專業化的我國區域創新發展優勢識別路徑研究”（2017WKYXQN004）。

作者簡介：柳婷（1985—），女，博士，副教授，碩士生導師，研究方向：科技政策與科技管理、區域創新發展；段曉美（1997—），女，碩士研究生，研究方向：科技政策與科技管理。