加強川渝直接毗鄰區縣國土空間協同的思考與展望

1.引言

川渝毗鄰地區是成渝地區雙城經濟圈建設最前沿的結合點，具有共同需求和共同動力。從兩省市宏觀層面看，川渝毗鄰地區范圍為“13+6”，即重慶市13個區縣（城口、開州、萬州、梁平、墊江、長壽、渝北、合川、潼南、大足、榮昌、永川、江津）和四川省6個市（達州、廣安、遂寧、資陽、內江、瀘州）。從區縣為單元的“中觀”層面看，根據行政邊界接壤，形成了“13+17”區縣毗鄰格局，即重慶市13個區縣，四川省開江縣、宣漢縣、達川區、大竹縣、鄰水縣、華鎣市、武勝縣、岳池縣、蓬溪縣、船山區、安居區、安岳縣、東興區、隆昌市、瀘縣、合江縣、萬源市等17個區縣。

2.川渝直接毗鄰區縣基本情況判識

2.1成渝地區雙城經濟圈的“腹心地帶”

川渝直接毗鄰區縣，即行政邊界直接相鄰的30個區縣，面積5.7萬平方公里，為川渝兩省市的10%，為成渝地區雙城經濟圈的30.8%；2021年地區生產總值1.6萬億元，為川渝兩省市的19.6%，為成渝地區雙城經濟圈的21.7%；2021年常住人口2435.4萬人，為川渝兩省市的21%，為成渝地區雙城經濟圈的25%。以上30個區縣，在地理空間上地處成渝雙城經濟圈腹心位置，且縱貫南北，猶如整個川渝毗鄰地區的“脊梁”，具備無縫銜接的天然優勢，形成促進川渝毗鄰地區整體躍升的主要抓手。

2.2川渝兩省市無縫銜接的“天然板塊”

川渝30個直接毗鄰區縣山水直接相連、人文歷來相親。從區位交通看，是“一帶一路”和長江經濟帶相交匯的重要節點，成渝高鐵連通“兩核”，高速公路、沿江港口、各類機場干支銜接、輻射南北、鏈接東西、通江達海。從山水資源看，華鎣山、大巴山和長江、嘉陵江等大山大川成為連接各毗鄰區縣的直接紐帶，生態系統完整，是成渝地區重要的生態屏障和宜居宜業宜游的山情水韻之地。從民間交往看，毗鄰區縣人心相通、人文相親，均開通有跨省連接周邊區縣的公交客運班線，除義務教育之外的招生就讀多來自直接毗鄰地區，優質醫療資源共享程度較高，部分城市對毗鄰地區人口的購房、就業均具有較強的吸引力。

2.3重慶都市圈緊密相連的“融合前沿”

四川毗鄰區縣大多在行政上與成都聯系緊密，而在經濟上與重慶聯系更為緊密，民間常稱“小車跑成都，大車跑重慶”。對比川渝30個直接毗鄰區縣的十四五規劃，2021年統計公報和第七次人口普查數據進行對比，毗鄰區縣之間具有共同發展目標和主導產業。例如：渝北-鄰水，十四五期間共同發展目標為現代制造基地，共同主導產業為電子信息、新材料；萬州-開江，十四五期間共同發展目標為綜合交通樞紐，共同主導產業為智能裝備。毗鄰區縣以開發區為平臺的區域經濟合作緊密，例如：川南四市和渝西12區正積極打造以電子信息、汽車摩托車等為主導的優勢互補、協作緊密、聯動發展的現代產業體系。《重慶都市圈發展規劃》已將四川廣安納入重慶都市圈發展，提出推動華鎣、岳池、武勝、鄰水等區縣與重慶中心城區互聯互通和產業協作。從一定意義上講，川渝直接毗鄰區縣是一個以重慶都市圈為中心的合作區域。

3.川渝直接毗鄰區縣共同困境分析

3.1總體經濟發展相對滯后且區域間不平衡

川渝30個直接毗鄰區縣2021年人均GDP為6.3萬元，低于我國人均GDP8.1萬元的平均水平；城鎮化率為56%，低于全國城鎮化率64.72%的平均水平。各毗鄰區縣基于地理區位、資源稟賦、人口密度、技術水平等諸多因素，區域經濟不均衡現象較為突出，主要體現在：一是省際差距較大。離成都距離較遠的四川方面區縣，雖然與重慶方面區縣在面積和人口規模方面基本相當，但經濟發展質量與重慶市域毗鄰區縣差距較大。30個川渝直接毗鄰區縣2021年平均GDP為549.6億元，GDP高于平均水平的區縣有9個，均為重慶的區縣。例如：渝北區2021年GDP、人均GDP分別為毗鄰的鄰水縣的8.4倍和2.7倍。江津區2021年GDP、人均GDP分別為毗鄰的合江縣的4.5倍和2.3倍。二是區域差距較大。受重慶都市圈與重慶極核周邊相互疊加影響，川南渝西、成渝中部地區經濟發展速度較快、產業結構更為合理、綜合實力更強。突出綠色生態功能的川東北渝東北地區自然資源豐富，但基礎設施建設相對滯后，綜合實力相對較弱。

3.2產業協同聯動成效不明顯且存在同質競爭

川渝毗鄰區縣產業發展上具有較好共同基礎，但一定程度上仍然存在同質競爭，例如，渝北-鄰水都以電子信息、新材料為主導產業，萬州-開江都以智能裝備為主導產業，永川-瀘縣-合江都以裝備制造、電子信息、醫藥等為主導產業。同時，各毗鄰區縣之間的產業合作多局限于要素合作和項目合作，供應鏈領域合作利用較少，跨區域優勢產業鏈供應鏈體系尚未有效形成，跨界聯系較弱。據企業總部分支聯系強度顯示，四川6市均表現為市內聯系，重慶主要表現為與中心城區聯系。另外由于產業整體處于產業鏈條的中低端環節，缺乏創新技術和重大項目支撐，缺乏統一產業發展規劃，制約了合作“潛能效應”有效發揮。

3.3互聯互通銜接不足且公共服務布局不均

各毗鄰區縣多處于嶺谷多山地帶，交通等基礎設施項目施工難度大、投資成本高，總體建設滯后于中東部同類地區。由于缺乏區域公路、城際通道等統一路網規劃，信息基礎設施和能源水資源網絡存在銜接不夠、重復布局現象。比如，萬州新田港現有貨運鐵路運能較低，“鐵水”“鐵公”聯運缺乏高效銜接，輻射帶動能力亟待加強；大足與安岳縣直接相連的最高等級為二級公路，開州公路里程達8100余公里但高速公路僅60公里。同時，各毗鄰區縣公共服務供給均低于成都、重慶主城，且區域布局不均。例如，萬州14所在校學生9.5萬人、達州36所在校學生6.3萬人、開州2所在校學生0.9萬人，萬州、達州生源嚴重不足，而開州生源比較富余。再如，遂寧醫療衛生水平遠高于潼南，潼南床位數不足遂寧的三分之一。

3.4協同機制層級不對等且政策標準有差異

由于重慶市各毗鄰區縣行政級別較四川高，受限于級別不對等、行政主體職責邊界等，各個層級之間資源的有效銜接有待進一步加強。目前，四川的毗鄰區縣協同主要是由地市級政府主導，市級層面“自上而下”的合作較多，而毗鄰區縣的主動性和積極性發揮還不夠，還需鼓勵和引導更多“自下而上”合作訴求與實踐。此外，川渝毗鄰區縣統一開放的人力資源、資本、技術、土地、產權交易等各類要素市場尚未有效建立，人流、物流、資金流、信息流跨區域有序自由流動一定程度上仍受到制約，同時公共服務、環境保護、行業準入等方面的產業政策存在一定差異。例如醫保政策，跨省異地就醫結算的起付線、報銷比例、封頂線等不同，導致居民享受的醫保待遇不一致；再如，毗鄰區縣間的生態環境監測取樣、監測布點及數據誤差矯正等標準不一，污染控制指標及其因子分析也不同，現行地方環保標準在控制指標、行業類別和限值、執行時間等方面存在差異，地方大氣污染物排放標準重慶有12個、四川4個，兩地生態環境治理廣度、深度、力度不一致。

4.川渝直接毗鄰區縣國土空間協同對策思考

4.1加強規劃統籌，共建上下互動雙向協同機制

鑒于川渝直接毗鄰區縣在發展目標、主導產業上共同點較多，四川區縣與重慶地緣更近，經濟聯系更緊，重慶市對其輻射帶動力更強，應加強統籌引導，促進川渝毗鄰區縣深度融入重慶發展。但客觀上，受行政級別、行政主體職責不一等因素影響，制約了協同動能，四川方面縣一級的積極性發揮有限。因此，各毗鄰區縣的規劃協同，先要破除“行政級別要對等”“各自為陣”的思想藩籬，構建決策層、協調層、執行層的多層次、常態化跨區域規劃合作機制。一方面，省市層面“自上”加強統籌，結合“三區三線”劃定工作，完善成渝地區雙城經濟圈國土空間規劃，對其中川渝毗鄰地區空間協同內容進行深化，將跨區域國土空間開發保護行動統籌在一張空間藍圖上；統一明確川渝毗鄰地區規劃指引，明確共同規劃目標和主導產業，在空間布局、耕地保護、生態網絡、綜合交通、公共服務等方面統籌謀劃。另一方面，各毗鄰區縣層面“自下”加強對接，在區縣國土空間總體規劃編制中加強與對接協調，在區域功能定位、產業發展等方面“求同存異”，合理布局產業空間，構建產業集群，促進基礎設施和公共服務設施共建共享。建立定期聯席會議制度，聚焦重大項目布局、重大政策落地，定期調度協商，確保規劃與發展需求精準結合。

4.2引導抱團發展，細分規劃協同單元促進聯動

目前，30個毗鄰區縣中已有廣安經開區、萬州經開區、永川高新區等9個國家級開發區，瀘州、兩路寸灘等5個綜合保稅區，整個川渝毗鄰地區設立了萬達開川渝統籌發展示范區、川渝高竹新區、瀘永江融合發展示范區等10個合作功能平臺。在統籌謀劃空間布局、耕地保護、生態網絡、綜合交通、公共服務等基礎上，應充分借力以上平臺的高位聚能、高位拉動作用，為協同增效賦能。同時，引導各相關區縣充分結合毗鄰情況、協同意愿、產業發展等，組成若干“規劃協同單元”，打破行政壁壘，抱團取暖，共同謀劃重大項目、重要基礎設施和公共服務設施布局，合力向上爭取專項政策等支持。對于各規劃協同單元，要因地制宜、分類實施規劃引導，促進各取所長、各優其優，既可以“一對一”攜手合作，例如渝北-鄰水、大足-安岳；也可以“多位一體”共謀發展，例如萬州-開江-開州、江津-永川-瀘縣-合江。靠近重慶主城都市圈的協同單元，要重視重慶方面區縣經濟輻射作用，規劃引導在科技創新、樞紐經濟等方面開展合作；相距重慶主城都市圈較遠的協同單元，可考慮公共服務共享和跨界生態資源共保為主，規劃引導梯次承接成渝兩地產業轉移和配套協作。

4.3推動聚鏈成群，圍繞共同主導產業規劃合作

著眼各毗鄰區縣“十四五”期間共同發展目標和共同主導產業，開展產業跨界合作。例如，渝北-鄰水共同發展目標為現代制造基地，可依托川渝高竹新區，重點在電子信息、新材料等領域加強合作；江津-合江共同發展目標為融合發展戰略支點，兩區縣應重點加強新一代信息技術、裝備制造、節能環保等方面產業合作；萬州-開江共同主導產業為智能裝備，以此為抓手深化雙方產業協作。進一步創新產業鏈跨區域合作制度，推行“鏈長制”，推動跨區域的鏈主、鏈長合作，鼓勵鏈主企業、龍頭企業跨區域布局，以產業聯系、資源共享等為標準，建立若干跨區域產業示范集群，聚鏈成群，集群發展。例如，瀘州市和江津推動合江-江津（珞璜）新材料產業示范園區建設，積極承接“飛地招商”項目落地，聚焦裝備制造、綠色建材等重點產業，共建綠色（津合）產業城。

4.4強化互聯互通，推動重要基礎公服設施一體布局

在各毗鄰區縣國土空間規劃編制中強化“路網縫合”，完善城際和市域鐵路交通網，推進接壤國省干線公路提檔升級和縣鄉道路互聯互通，開通定制客運、農村客運、公交等線路，逐步形成“半小時交通圈”，例如，重慶渝北與四川廣安開通了城際公交“川渝20路”，實行公交一卡互通，滿足了兩地群眾便捷出行需求。優化“水網利用”，合理開發利用配置水資源，共同加快推動長征渠引水、川渝東北一體化水資源配置等重大水網工程建設，不斷提高抗洪供水保障能力。加快“電網建設”，推動川渝特高壓電網一體化建設，實現四川清潔水電就地就近消納，提升電網互濟互通能力。引導“抱團共享”，開展教育、醫療、人才等合作，共同打造一批具有影響力的高校和學科，聯合開展招才引智和人才交流互派，協同建設區域疾病預防控制中心。按可達性統籌120、110等服務范圍，提高共同應對疫情防控、自然災害等領域重大突發事件能力。

4.5錨固綠色底圖，合塑低碳生態城鎮空間體系

共同優化城鎮規模結構，共筑多中心、多功能、網絡化、綠色低碳的城鎮空間體系，促進萬達開、川南渝西等城鎮密集區快速發展，強化重要節點城市功能協作，做大做強中心鎮。加強生態保護修復協調聯動，在秦巴山重點生態功能區和長江、嘉陵江、涪江等干支流域，試行山水林田湖草沙生態保護修復項目聯合申報，深入推進赤水河流域水源涵養和石漠化綜合治理、大巴山南麓和嘉陵江流域生物多樣性保護與水源涵養等長江重點生態區生態保護和修復重大工程。協同實施“六江”生態廊道建設規劃，統籌上下游、左右岸、水陸域，開展緩沖帶建設，連通生態廊道，重塑健康自然岸線。加強長江干流及其主要支流沿岸廢棄露天礦山生態修復、綠色礦山建設等交流對接，共繪人與自然、城鄉和諧共生的綠色底圖。

4.6攜手開展創新，深化規劃自然資源領域改革探索

建立毗鄰區縣重大項目表和重點項目動態完善更新機制，共同保障一批示范型合作項目，統籌完善毗鄰區縣十四五重大項目規劃與建設，形成一張區域空間藍圖、一套空間創新政策和一個區域重大項目庫。深化土地管理制度改革，優化和規范用地預審和規劃選址意見書辦理程序，深化用地規劃許可、工程規劃許可改革，探索項目建設用地指標跨省域調劑。深入推進高竹新區建設用地指標、收儲和出讓統一管理試點工作，盡快形成可復制的經驗做法，向川渝毗鄰地區推廣。深入探索經濟區與行政區適度分離改革，創新合作形式和路徑，圍繞經濟管理權限與行政區范圍適度分離、財政協同投入、經濟統計分算、稅收征管一體化等重點領域和關鍵環節開展試點，推動改革任務率先突破，形成一批可復制可推廣的改革經驗。建立完善成本共擔利益共享機制，建立健全毗鄰區縣項目建設協同投入機制，創新投融資模式，探索以土地使用權、生態要素等作價入股合作方式。建立利益分享機制，采取一事一議、平等協商的方式確定分配比例，支持毗鄰區縣在園區共建、飛地經濟、項目合作等跨區域合作項目財稅收益合理分配，探索建立對新設企業形成的稅收增量屬地方收入部分實行跨地區分享。