朝鮮財政金融制度的特點及發展展望

[關鍵詞]朝鮮經濟；財政金融制度；計劃經濟

[中圖分類號]F312.5.810 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-2007（2023）01-088-06

[作者簡介]曹時俊，朝鮮族，經濟學博士，延邊大學經濟管理學院助理教授，延邊大學朝鮮韓國研究中心兼職研究員，研究方向為朝鮮經濟、社會主義國家經濟體制轉型。（延吉133002）

朝鮮作為社會主義計劃經濟體制國家，20世紀90年代爆發嚴重的經濟危機后，因市場經濟活動的擴大，形成了計劃經濟和市場經濟并存的二元經濟結構。自從金正恩執政以來，朝鮮通過實施社會主義企業責任管理制和莆田擔當制、設立經濟開發區等措施取得了一定成果。在財政金融方面，朝鮮政府為擴大財政收入、提高銀行儲蓄率，實施了若干改善措施，但其力度不大，財政仍然是執行國家經濟計劃的工具、金融體系仍然附屬于財政體系。眾所周知，財政金融制度的獨立和完善對經濟增長起著至關重要的作用，朝鮮現行的財政金融制度不利于經濟增長。本文將在考察朝鮮財政金融制度的特點及新變化的基礎上，探討財政金融制度給經濟帶來的問題，并展望其發展趨勢。

一、朝鮮財政制度的特點及新變化

現代財政制度是伴隨著市場經濟的發展首先在西方國家建立的。財政是國家治理體系的基礎和支柱，它承載著政府與市場、政府與社會以及中央政府與地方政府之間各方面的權力制衡關系。于是，現代財政制度里包括了稅收、預算、法制和政府間財政支出責任，通常沒有指令性計劃。然而，朝鮮把計劃放在首位，呈現出鮮明的特點。

（一）朝鮮財政制度的特點

朝鮮因其政治經濟體制，在財政制度上獨具“特色”，具體可歸納為以下四個方面：

第一，財政是執行國家經濟計劃的工具。朝鮮對財政的定義是“國家及機關和企業在籌集和分配貨幣資金的過程中形成的經濟關系的總和”，因此，企業的經濟活動也被包括在財政的對象中。朝鮮政府不僅要制定和執行國家職能所必要的經濟計劃，還要制定企業經濟計劃，財政則要為完成計劃籌集和分配資金。

第二，地方政府預算被包括在國家預算之中。朝鮮對國家預算的定義是“中央集中形成和分配執行國家職能所需的貨幣資金的國家基本財政計劃”。朝鮮的國家預算不僅包括國防、國家治理、社會保障等各領域所需的預算，還包括個別企業擴大生產所需的各種費用的預算，是由中央政府預算與地方政府預算匯總而成，地方政府預算被包括在國家預算之中。在這種財政體系下，地方政府沒有多少屬于自己的財政權。

第三，通過財政統制機關和企業的經濟活動。市場經濟體制國家的財政具有優化資源配置、調節收入分配、促進經濟穩定的職能。朝鮮的財政職能則主要分為分配職能和統制職能。分配職能又分為資源配置職能和收入分配職能，這與市場經濟體制國家相似。而統制職能是指國家通過財政渠道來統制機關和企業的經濟活動（資金收入和支出）的職能，是基于財政計劃，利用資金流通，由政府通過財政進行的統制，也稱之為“財政統制”。

第四，財政收入的主要來源為利益金。朝鮮財政預算收入劃分為中央財政預算收入和地方財政預算收入兩大類。中央財政預算收入的主要來源為企業利益金、從地方預算收入中轉移來的轉移金、社會保險費、出售國家財產收入、土地使用費收入等。地方財政預算收入的主要來源為地方企業的利益金和協同團體的利益金。

第五，重視財政預算收支的平衡。朝鮮十分重視財政預算收支的平衡，主張為建設自立的民族經濟有必要保持財政收支的平衡。

（二）朝鮮財政的新變化

金正恩執政后，為進一步擴大財政收入和支出規模、搞活經濟，對財政進行了局部性調整。

第一，減少指令性計劃指標。從2012年開始，金正恩著手改善經濟管理體制，實施“我們式經濟管理方法”和“社會主義企業責任管理制”，大幅削減了中央政府對企業的計劃指標，甚至廢除了多數企業的計劃指標，導致由地方政府和企業自主制定的計劃指標增加，在一定程度上起到了分擔中央政府制定計劃指標的負擔、提高企業自律性的效果。2015年朝鮮通過修訂《人民經濟計劃法》，規定具有戰略意義的指標和國家必須要控制的重要指標被劃分為中央計劃指標，其余被劃分為地方計劃指標和企業計劃指標。針對計劃指標，朝鮮政府在維持產值指標的前提下，大幅削減或取消國有企業要達成的產量指標，并對其減少或停止原材料和資金的分配。這削弱了朝鮮財政的分配職能和統制職能，加大了地方政府和企業的自主權，并意味著減少政府的作用，加強了企業的作用。

第二，調整和增加稅收來源。朝鮮的主要預算收入來源為機關、協同團體和國營企業的利益金。而在2015年修訂的《財政法gt;中，朝鮮則把收入來源改為“利益金或銷售額”。在利益金方式下，企業有高報成本的誘因，而政府則有低估成本的誘因，由此，在確定實際成本高低的問題上政府和企業之間容易產生沖突。按銷售額的一定比例來收取則在很大程度上可以消除這些矛盾，也會對企業降低成本、提高生產效率、擴大可支配收入起到積極影響。

金正恩執政后，采取了積極利用市場經濟的政策，促使市場經濟規模擴大。特別是把個人運營的飯店、小賣鋪及美容院納入到商業管理所屬下，收取稅收來增加地方政府的財政收入。于是私有部門在持續的擴大。而且隨著“我們式經濟管理方法”和“社會主義企業責任管理制”的實施，國營企業的市場交易大幅增加，對增加財政收入起到了積極的作用。

第三，逐步把原屬于勞動黨和軍部的財政權限集中到中央財政。金正恩執政后，為了盡快扭轉國民經濟分割狀態，迫切需要恢復中央財政（內閣）對經濟的全面統制權。2012年4月金正恩發表重要講話稱：“為了實現經濟強盛大國和改善人民生活的革命性轉換，必須將有關經濟事業的所有權限集中到內閣，并確立徹底在內閣統一領導下解決問題的規則和秩序?！痹诖吮尘跋?，2015年12月，朝鮮時隔25年召開了全國財政銀行干部會議，這意味著朝鮮對財政政策的重視程度提高。從2021年1月召開的朝鮮勞動黨第八次代表大會開始，朝鮮全面啟動了把由勞動黨和軍部直接管理的企業和其他經濟主體分階段依次歸內閣管理的措施，開始強化對勞動黨和軍部的財政統制。

總的來說，金正恩執政后，為擴大財政預算收入規模，對財政領域進行局部調整，但未對財政制度本身進行改革。

二、朝鮮金融制度的特點及新變化

在市場經濟中，金融是企業進行融資和分擔風險的重要手段，如果金融部門效率低，企業融資困難，不利于經濟增長。融資分為直接融資和間接融資。直接融資是指企業通過證券市場獲取資金，間接融資是指企業通過銀行等金融中介機構獲取資金。金融體系的基本職能為動員資金、配置資金、分散風險，其中最重要的職能就是資金配置職能。能否有效地配置資金是判斷一個金融體系效率高低的重要指標。然而，朝鮮的金融制度具有鮮明的計劃經濟特征，統制職能被認為是最重要職能。

（一）朝鮮金融制度的特點

朝鮮金融制度與市場經濟體制下的金融制度有著本質差異，沒有直接融資渠道，更沒有相對獨立的金融制度。其特點可歸納為以下五點：

第一，金融制度附屬于財政制度。朝鮮對金融的定義是“以國家銀行為中心，有計劃地流通貨幣資金過程中形成的經濟關系”，對金融制度的定義是“在社會主義國家的統一領導下有計劃地組織運營的銀行制度，貨幣流通、信用及資金供給制度的總和”。也就是說，朝鮮的所有金融行為都以“國家銀行為中心”，從制度上禁止企業或個人之間進行直接的金融行為，且只有“有計劃的”才被認可為金融，所有資金的流通都是根據國家的經濟計劃進行。這表明朝鮮的金融制度是財政制度框架下的金融制度。

第二，根據經濟主體來區分貨幣流通對象。朝鮮為了保障“有計劃的資金流通”，根據經濟主體嚴格區分貨幣流通對象。機關、企業間的貨幣流通是無現金流通，即通過銀行賬戶之間的替代結算來實現。企業與居民、居民與居民之間是通過現金流通進行貨幣交易，這使貨幣流通結構簡單化。

第三，“根據元的統制”。朝鮮的金融職能主要分為統制職能、資金供給與信用職能、流通職能和國際金融職能，其中，統制職能被認為是最重要的職能。統制職能就是國家銀行在從企業收取預算收入或向企業分配預算資金的過程中，檢查企業經濟活動的妥當性或與財政計劃的匹配性職能，是以貨幣為媒介進行的，區別于法律或行政管制，于是又稱為“根據元的統制”。因此，朝鮮金融機構既要為企業提供所需資金，又要作為國家機構從財政上統制企業的經濟活動。

第四，金融機構主要以銀行為中心組成。朝鮮沒有類似于股票市場或債券市場的資本市場，金融機構主要以銀行為中心組成。所以企業沒有直接融資渠道，只能利用間接融資。

第五，中央銀行的權限分散。朝鮮的銀行分別隸屬于內閣、勞動黨和軍部。朝鮮中央銀行歸屬于內閣下屬的財政省。朝鮮大成銀行、金剛經濟開發銀行、統一發展銀行、大同信用銀行、華麗銀行等隸屬于勞動黨，專門辦理對外結算業務。一心國際銀行、第一信托銀行等隸屬于軍部。

（二）朝鮮金融的新變化

金正恩執政后在金融方面也出現了一些新的變化，主要表現在以下四個方面：

第一，設立商業銀行。早在2006年1月25日，朝鮮政務院頒布《商業銀行法》，為從單一銀行體系過渡到二元銀行體系提供了法律基礎，但直到金正恩執政后的2014年才設立了符合該法的商業銀行。2015年7月，朝鮮修訂了《中央銀行法》和《商業銀行法》，以中央銀行的部分營業網點為中心進行了商業銀行改革試點，開始從中央銀行的業務中逐步分離出商業銀行的職能。但是朝鮮未對利率進行市場化，也未給銀行自主選擇投資項目的權利。加上居民對商業銀行的認識度、信任度和利用程度不高，且從法律上居民是不能在銀行貸款的，于是，制度問題和居民儲蓄率偏低的問題仍然持續存在，制約著資金的循環利用及商業銀行的發展。

第二，允許企業在銀行開設現金賬戶和外匯賬戶。自1947年起，朝鮮的機關和企業所設銀行賬戶一直遵循“一機關一賬戶”原則，只能設一個基本賬戶。但從20世紀90年代開始，隨著經濟危機的蔓延和市場經濟活動的擴大，企業在市場經濟活動中獲取的現金越來越多，而這些資金不能利用基本賬戶。這不僅不便于企業的經濟活動，也直接影響了貨幣的回收及稅收收入，進一步加劇了銀行的資金困難。2012年8月，金正恩批準了“貨幣的合理利用所面臨的問題和對策意見”，允許企業在銀行開設現金賬戶和外匯賬戶，企業利用現金賬戶自由存取現金，也利用外匯賬戶自由存取外匯。由此，企業可以把基本賬戶之外流通的現金和外匯通過現金賬戶和外匯賬戶來流通，加強了以銀行為中心的貨幣流通體系，有助于恢復“貨幣循環結構”和“根據元的統制”。

第三，推進金融業務的信息化。朝鮮在2015年12月舉行的第三次財政銀行干部會議上通過了“實現財政銀行事業轉換大力加快強盛國家建設”的綱領性文件，指出“要提高金融信息化水平，保障金融交易的迅速性、準確性、透明性和便利性”。根據該方針，朝鮮積極建設電子商務體系，開發和推動電子支付卡的使用。代表性的電子商務網站有2015年1月推出的購物網站“玉流”和2016年11月推出的“萬物商”。這些網站都要通過電子支付卡來結算，為朝鮮國內電子支付卡的普及做出了貢獻。現在朝鮮國內至少有20多種電子支付卡在被使用或開發中，其中，使用最普遍的是朝鮮貿易銀行自2010年首次推出的“翅膀卡”。“翅膀卡”的最大特點在于其匿名性，只要朝鮮居民或外國人支付2歐元或3美元就可以辦理，不需要提供居民身份證或外國人護照信息。而且2015年7月修訂的《商業銀行法》第18條中補充了銀行卡業務相關條款，為電子支付卡的發展提供了法律保障。

第四，允許企業借用居民閑置貨幣資金。金正恩通過實施“社會主義企業責任管理制”和2014年、2015年兩次修訂《企業法》，在國家保留企業所有權的前提下，給企業賦予了計劃權、生產組織權、財政管理權等在內的實際經營權，擴大了企業自籌流動資金的來源，要求企業減少對國家財政的依賴，自主建立“堅實的資金基礎”。結果，除具有戰略意義的主要企業外，其余企業可以自行籌集流動資金，可以從居民手中借用生產所需資金。這一過程要在銀行的中介及管理監督下進行，而不是企業和居民之間私自簽訂合同和交易資金，這有利于資金流向銀行部門。

總的來說，金正恩執政后，金融方面的變化重心還是以銀行為主，其目的在于把企業和居民手中的貨幣集中到銀行，恢復“貨幣循環結構”和“根據元的統制”。直接融資在朝鮮依然是空白領域，且未對金融制度本身進行改革。

三、朝鮮財政金融制度帶來的問題

從朝鮮財政金融制度的特點及新變化來看，朝鮮雖然對其進行了部分調整，但尚未對財政金融制度進行根本性改革，這仍然給朝鮮經濟帶來諸多副作用，主要體現在以下五個方面：

第一，執著于財政收支平衡會加劇通貨膨脹。朝鮮作為社會主義計劃經濟體制國家，在預算編制上遵守財政收支平衡原則。但經過長時間的經濟低迷，加上國際社會的經濟制裁，朝鮮的計劃經濟體制已很難維系下去，國家很難為企業提供能夠完成生產計劃指標的物資。于是，企業為了完成計劃指標，必須私自通過市場來購買原材料和零部件等，其價格是市場價格，而不是計劃價格，所以會出現生產成本超出計劃價格的情況，并導致企業越生產越虧損，尤其是生產企業（機械、設備、重工業、原材料等）面臨的問題尤為嚴重。在這種情況下，國家理論上為了維持財政收支平衡一般采用的方法有兩種：一是向公眾發行債券；二是中央銀行直接為財政預算提供貸款。但鑒于朝鮮的銀行信任度普遍較低，向公眾發行債券的方法很難在實踐中取得實效，所以作者認為朝鮮只能通過第二種方法來彌補預算赤字，這相當于通過發行貨幣形成的通貨膨脹來彌補財政預算赤字。其結果，雖在表面上保持財政收支平衡，實際上會對經濟產生諸多不利影響。

第二，依賴于國家財政預算會阻礙企業的發展。朝鮮的大部分投資依賴于國家財政預算。這是因財政金融制度的不完善和社會主義計劃經濟體制固有的預算軟約束問題而導致的。具體來說，財政金融制度的不完善導致金融業的落后，使得銀行無法為企業提供有效且充足的貸款。朝鮮的國有企業和協同組合適用的是預算軟約束，這會使企業對價格的反應變得不敏感。企業不需要過多考慮原材料的價格，只要能夠獲得原材料，完成生產計劃才是最重要的，所以企業的利潤動機也不強。

第三，不合理的銀行體系會阻礙貨幣政策的制定與實施。朝鮮中央銀行理應直接管理外匯，可朝鮮把外匯管理業務分離出來，交由朝鮮貿易銀行專門管理。朝鮮貿易銀行雖然隸屬于朝鮮中央銀行，但由于朝鮮的特殊國情，出現了長期各自獨立運營、互不干涉的現象，形成了不合理的體系。勞動黨和軍部也為了自行管理資金而設立了銀行，且都可以獨自獲得并管理外匯。于是，朝鮮中央銀行無法準確掌握國內的外匯儲備總量。此外，朝鮮大部分軍需預算并不是由內閣制定及管理的，居民手中的貨幣數量及市場上流通的貨幣數量也難以準確掌握。所以朝鮮中央銀行可統計的貨幣數量與市場流通的貨幣數量有重大偏差。作為中央銀行，如果既不能準確掌握市場流通的本國貨幣數量，也不能準確掌握外匯儲備量，這會對貨幣政策的制定和實施產生巨大的偏差和誤判。

第四，非獨立的金融制度阻礙金融市場的發展。朝鮮的金融制度是財政制度框架下的金融制度，是為財政制度服務的。在這樣的制度環境下，朝鮮沒有必要大力發展金融業。朝鮮的金融市場非常單一，不存在資本市場及證券交易所，而且銀行提供的服務也較為單一和落后，抑制了銀行的多樣化及健康發展。于是，市場協調機制無法適用于朝鮮的金融部門，無法通過利率來決定信貸價格，無法通過期貨、股票及證券市場進行直接融資。金融制度的非獨立性及諸多限制，阻礙了金融市場的發展，進而影響了國內的投資環境建設、信用市場的發展、貨幣的流通。

第五，居民對本國貨幣和銀行的不信任不利于“貨幣循環結構”和“根據元的統制”。2009年貨幣改革的失敗加深了居民對本國貨幣和銀行的不信任，加速了貨幣流通領域的“美元化”現象。這不利于銀行提供更多有助于投資的服務及金融業的多樣化發展，更是不利于恢復“貨幣循環結構”和“根據元的統制”。

四、朝鮮財政金融制度的發展前景

綜上所述，朝鮮需要大幅調整財政金融制度，朝鮮未來如何做調整則存在完全相反的兩種可能性。一種可能性是，朝鮮繼續堅持在現有的財政金融制度框架下，為擴大財政收入、恢復“貨幣循環結構”做一些局部性調整。金正恩執政的基本基調是改善和提高人民生活為核心的經濟強盛國家的建設，這需要大量的財政投入，可朝鮮財政收入規模十分有限，企業開工率仍很低，還未能修復被斷裂的產業鏈，支撐計劃經濟的供給體系仍有嚴重的漏洞。加上企業適用的是預算軟約束，難以充分調動企業的生產積極性和利潤動機。雖然《企業法gt;的修訂給企業賦予了實際經營權，但這與《財政法》《人民經濟計劃法》等既存的相關法律還有很大的矛盾和分歧，未能得到確切的法律保障。可以說，朝鮮很難通過國內渠道擴大財政收入規模。由于從2016年起國際社會加強了對朝鮮的經濟制裁，加上疫情長期化導致的國際交流的中斷，朝鮮也無法在短期內通過國際渠道擴大財政收入。

目前朝鮮沒有直接融資渠道、未建立以利率為主導的信貸體系、沒有獨立的金融制度。雖然2014年設立了商業銀行，但朝鮮對利率實行嚴格管制，利率未能在信貸分配中起到任何平衡作用，而是按照政府非商業的安排來進行信貸分配，而且放貸的對象也被嚴格控制，對居民不予放貸。因此，在維持現有制度框架下，僅靠局部性調整，是無法從根本上解決財政金融制度給經濟帶來的問題的，不利于經濟增長。

另一種可能性是，朝鮮對財政金融制度進行改革，導入市場調節機制，建立以價格信號為導向的現代財政金融制度。具體來說，包括促進“利改稅”和“分稅制”等財政制度的實施，建立獨立的金融制度，建立以利率為導向的信貸體系、行政與市場加以協調的銀行體系，發展保險、信托、證券等金融機構和市場，建設和發展直接融資（股票市場）和間接融資（銀行）平臺及相關金融制度。

在財政方面，朝鮮會以內閣為中心統一指揮勞動黨、軍部等特殊部門的財政。同時，朝鮮可能會促進“利改稅”和“分稅制”的實施，這有助于企業走上自主經營、自負盈虧的道路，調動地方政府和企業的積極性。這些改革有利于硬化對企業的預算約束、理順中央政府與地方政府的分配關系，有利于調動地方政府和企業的積極性，有利于擴大中央財政收入，增強中央政府的宏觀調控能力。

在金融方面，金融部門會以朝鮮中央銀行為中心，建立并完善獨立的金融制度。朝鮮如果建立行政與市場加以協調的銀行體系，即中央銀行統籌管理貿易銀行和勞動黨、軍部下屬的銀行，按照商業原則建立和運營商業銀行和其他金融機構并接受政府監管，有利于經濟增長。與此同時，為進一步增加融資渠道，朝鮮可能會積極建設和發展直接融資（證券市場）渠道和相關制度。朝鮮已允許企業從居民手中借用生產所需資金，這可以變相地理解為居民對企業的投資行為被允許。所以雖然短期內可能會因為制度及所有權問題而遇到阻力，但長期來看是有充分可行性的。

朝鮮勞動黨第八次代表大會上提出的新的五年計劃發展目標（2021-2025年）中提出了“整備·補強”戰略，其內容包括對經濟部門和各機構的整備和補強。朝鮮已形成較大的市場，鑒于金正恩執政以來給企業賦予實際經營權、允許企業從居民手中借用資金、減少指令性指標、設立商業銀行等舉措，未來朝鮮經濟可能向市場經濟體制進一步靠攏，財政金融制度里導入市場調節機制，在較長的陣痛中建立和完善以市場機制為前提的現代財政金融制度，只有這樣才能根本上解決當前的諸多問題，實現經濟增長。由此而言，長期來看，第二種可能性將成為必然。