村民參與鄉村治理的路徑優化策略

摘 要：村民參與鄉村治理是我國基層民主政治建設最重要的部分。但當前我國部分鄉村村民參與鄉村治理中存在積極性不高、受傳統觀念限制、制度不完善、村民委員會與村黨支部權力劃分模糊等問題。為有效改善上述問題，探索實現鄉村治理體系和治理能力現代化的可行方向，需要采取如下措施：提高村民參與鄉村治理的積極性，轉變村民和基層干部參與鄉村治理的理念，完善村民參與鄉村治理的制度，明確村民委員會與村黨支部職責。

關鍵詞：鄉村治理；村民參與；村黨組織

中圖分類號：D422.6 文獻標志碼：A 文章編號：1674-7909（2023）19-21-5

0 引言

黨的十八以來，黨中央高度重視通過自治、法治、德治的治理方式進行鄉村治理，以促進鄉村治理體系升級、引導村民自主參與建設和諧鄉村。2021年4月29日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過的《中華人民共和國鄉村振興促進法》，從法律層面明確了鄉村治理中村民的主體地位。參與式鄉村治理能夠發揮村民的積極性、主動性、創造性，增強村民的自我教育、自我管理、自我服務能力。但當前我國部分鄉村村民參與鄉村治理中存在一些問題。因此，有必要對村民參與鄉村治理存在的問題和優化路徑進行研究，這也是鄉村振興戰略的實施要求。

1 村民參與鄉村治理的現狀

鄉村治理是指在村黨組織的帶領下，通過合理分配資源、改善生態環境、優化鄉村產業等促進當地經濟發展，提高村民精神文化水平，不斷加強基層治理。由政府主導的一元化鄉村治理不能妥善解決我國鄉村內部事務，村民參與是我國基層治理的應有之義。參與式鄉村治理能夠積極發揮村民的主觀能動性，使村民自主參與鄉村治理的方方面面。

目前，《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國村民委員會組織法》等法律法規為我國村民參與鄉村治理劃定了范圍，包括參與鄉村人文治理、參與鄉村特色產業建設、參與農村公共事務管理、參與選舉公共機構、參與監督公共事務［1］。

1.1 參與鄉村人文治理

村民參與鄉村人文治理主要體現在文化屋、文化廣場的設立等方面。例如，在新疆維吾爾自治區阿克蘇地區蘇亞依迪村，村民根據民族特色和自我興趣愛好組建了“文化大院”，于每周四開展豐富多彩的文體活動，村民自主參與閱讀、唱歌跳舞等文化活動。另外，一些鄉村在特定節假日舉辦大型文化活動，豐富了村民的精神文化生活，例如，在2022年4月23日世界讀書日，英艾日克鎮闊什庫都克村以“書聲瑯瑯、書香滿園”為主題組織村民開展了讀書日活動。西藏自治區文化廳充分利用“3·15”“4·26”等法規宣傳日，組織執法人員在鄉村設立宣傳點、咨詢點，向村民發放宣傳冊，解答相關疑難問題。四川省甘孜藏族自治州定期在鄉村舉辦“文化傳承與創新人才選拔大賽”，發揮村民在傳統文化保護和傳承中的積極作用。文化屋、文化廣場的設立將“文化潤疆”工程落實在基層，推動當地鄉村文化振興。

1.2 參與鄉村特色產業建設

村民參與鄉村特色產業建設主要體現在“村集體+合作社+村民”模式中，通過充分利用豐富的農業資源和生態環境優勢，讓村民參與特色種植業、生態農業發展及觀光旅游景點開發［2］。部分村民通過入股分紅的方式聯合發展品牌產業，提升了農產品的知名度和附加值，為鄉村經濟發展作出貢獻。例如，廣西壯族自治區昭平縣黃姚鎮鳳立村實施了“博物館+企業+合作社+農戶+市場”的幫扶模式，讓村民同時參與生產與銷售兩個環節，該幫扶模式在保護和傳承傳統手工技藝的同時，以實實在在的經濟效益吸引著村民加入。另外，伊寧市喀爾墩鄉吉里格朗村村民自主打造以駱駝養殖、掃把合作社、漁業養殖及烏斯曼草種植為核心的“四色經濟”，計劃由1 200余名村民參與鄉村經濟建設，同時吉里格朗村村民自主成立了供銷社基層工作站，助力當地特色種植業與旅游業雙向發展。

1.3 參與鄉村公共事務管理

村民參與鄉村公共事務管理體現在村民可通過“智慧鄉村”參與鄉村公共事務的治理［3］。例如，和田市肖爾巴格村建立了“智慧鄉村”平臺。“智慧鄉村”平臺包含生活服務信息、鄉村政務公開信息、文化網課、云視頻和云廣播等。“智慧鄉村”平臺不僅為鄉村引入了大批投資資金，而且拓寬了村民參與鄉村治理的途徑，讓村民參與鄉村治理的方方面面。

“智慧鄉村”從屬于數字平臺，其適用性在很大程度上受村民的文化素養、認知能力等因素影響。受經濟發展的限制，多數村民受教育程度普遍不高，在此基礎上“智慧鄉村”平臺尚有很大的發展空間。

1.4 參與選舉公共機構

村民參與選舉公共機構體現在村民依據《中華人民共和國村民委員會組織法》參與村委會的選舉、村民會議和村民代表大會，通過基層自治使村民成為村級事務管理的主體，從而加強鄉村治理。村民參與選舉公共機構不僅可以通過村民委員會的形式，還可以通過各區規定的其他公共機構組織形式。例如，廣西壯族自治區人民政府頒布《廣西壯族自治區村民合作社管理暫行辦法》和《廣西壯族自治區村民合作社章程（示范稿）》，確立了村民合作社的形式，這是指建制村依法設立的全體村民參加的集體所有、合作經營、民主管理、服務社員的農村集體經濟組織，村民能夠以村民合作社的形式參與村級事務管理。

1.5 參與監督公共事務

村民參與監督公共事務主要體現在通過基層立法聯系點，使村民能夠切實結合基層的客觀情況參與立法制定、法律法規修改。例如，新疆維吾爾自治區在提孜那甫鄉等人大代表聯絡站設立了共10個基層立法聯系點，共向各聯系點發放10部法律征求意見，收到反饋建議230余條。寧夏回族自治區人大常委會按照全國人大常委會完善立法聯系點的工作部署在民族鄉村地區共設立21處基層立法聯系點。內蒙古自治區人大常委會在民族鄉村地區設立15個基層立法聯系點并建立起包含9個單位、52名專家的人大專家團隊，多維度、全方位地聽取社會各界的意見和建議。基層立法聯系點的建立能夠擴寬村民針對各級立法機關提出意見、訴求的渠道，使村民能夠切實結合基層的客觀情況參與立法項目、法律法規修改，切實發揮好基層立法聯系點在地區法治工作中的作用，為推進社會治理體系和治理能力現代化奠定堅實的法治基礎。但基層立法聯系點在實踐中存在很多不足，如有些聯系點沒有固定工作人員和固定工作地點，沒有形成系統的基層立法聯系點規章制度，在引導、組織群眾參與立法和管理時缺乏有效途徑，導致沒有完全發揮基層立法聯系點的價值。

2 村民參與鄉村治理面臨的困境

村民參與鄉村治理的內容涉及政治性事務、經濟性事務、文化性事務、公益性事務。目前，我國一些地區村民參與鄉村治理時初步形成了由村委會、鄉政府主導，具有一定行動力的參與式鄉村治理機制，維護了村民合法權益，促進了鄉村和諧發展［4］。但實踐中村民參與鄉村治理存在很多困境，致使村民在鄉村治理決策的執行和監督過程中呈現出被動參與的狀態，村民與村民自治組織不能形成良好的雙向互動關系，使村民參與鄉村治理流于形式［5］。

2.1 村民參與鄉村治理的積極性不高

村民薄弱的自治意識是導致其參與鄉村治理積極性不高的一個重要原因。受經濟發展的影響，部分村民文化水平不高［6］。部分村民參與鄉村治理時在若干問題上很難做出創新性決策，存在只考慮自身利益未顧及公共利益的情況，很難以理性決策者的思維統籌鄉村治理全局，很少發揮自己主觀能動性為鄉村治理建言獻策，只有在涉及自身利益時愿意行使參與鄉村治理的權利，對于與自己無關的政治性事務或經濟性事務等持高高掛起的心態，自身沒有行使應有的權利和履行應有的義務［7］。

部分地區對鄉村治理中的相關法律法規宣傳不到位［8］，使村民對于法律法規的理解只停留于字面意思，進而使其參與鄉村治理時易出現與法治內涵相悖的情況。此外，受傳統文化的影響，部分村民參與鄉村治理時偏向于運用習慣性處理方式處理問題，加之知識體系不健全，導致其做出的決定科學性不足，長此以往會大大降低村民參與鄉村治理的積極性。

另外，部分鄉村大部分年輕人選擇外出務工，長期生活在鄉村的大多是老年人和幼兒，導致出現“空心化”問題［9］。老年人普遍未接受過法治教育，幼兒亦未形成鄉村自治意識，因此，村民的年齡結構也是當地村民怠于參與鄉村治理成為普遍情況的重要影響因素。

2.2 村民參與鄉村治理仍受傳統觀念限制

村民受傳統觀念的影響易對集體產生依附意識，更依賴于村民委員會、村黨支部等組織機關為其做決定。村民將自己參與鄉村治理的權利讓渡給村干部，由村干部代替村民行使鄉村治理權［10］。實際上，這種情況下極易出現村干部權力濫用的問題，少數村干部為了自身利益會借著“自治”的口號排開上級政府對其進行合法介入，阻礙有權機關對其進行合法監督。少數村干部以侵害村民權利乃至破壞鄉村公共秩序實現自身利益最大化，長此以往，村民參與鄉村治理變為由少數村干部主導的鄉村治理，這與發揮村民的自治能力促進鄉村治理的法治理念相悖［11］。

另外，受家族觀念影響，在進行村民委員會等自治組織選舉時各個村落間存有一心同一體的情況，使本應由公平選舉產生的村民委員等自治組織存在不公平的傾向，導致人數少的家族村落在民主選舉中總是處于劣勢，由此人數少的宗族村落在村民自治組織中所占據的委員會名額較少。加之大部分村民自治的事務與村民的利益密切相關，導致人數多的家族村落村民會為了自己村落的利益使用自治權實現公共利益的傾斜，長此以往，人數較少村落的村民參與鄉村治理的積極性難免有所下降。

2.3 村民參與鄉村治理的制度不完善

通過對村民參與鄉村治理的現有制度分析，村民一般以村民委員會、村民小組、村民會議、村民代表會議和村務監督委員會5種組織形式參與鄉村治理，現有制度除了對村民委員會有相關規定，對其他4種組織形式的產生、權限、變更等內容沒有進行規制。

具有監督職責的村務監督委員會應融入村民參與鄉村治理的全過程，包括選舉、管理、決策等多方面。村務監督委員會能夠有效保障村民參與鄉村治理的合法權利，預防村干部出現濫用權力的情形。但實踐中多數地區的村務監督委員會只是名義上的監督組織，在實踐中沒有發揮其應有的作用，且現有制度將本應村務監督委員會進行監督的內容——民主選舉規定為村民委員會的職責內容［12］。

2.4 村民委員會與村黨支部權力劃分模糊

村民委員會與村黨支部權力劃分不清楚使參與式治理缺乏有效規制，不利于村民參與鄉村治理。在二元權力結構的影響下，村民委員會與作為領導、管理、保障村民自治活動的村黨支部在功能、關系上存在特殊聯系［13］。在村民參與鄉村治理的實踐中，只有少部分村民委員會與村黨支部能夠協調性發展，形成由村民委員會與村黨支部共同管理的良好模式，村民委員會定期向村黨支部匯報工作，村黨支部對村委會提出的合理建議會積極采納。

而大部分村民委員會與村黨支部不能形成良好促進關系，由村民選舉出來的村民委員會和由黨員選舉出來的村黨支部在實踐中存在越權、搶權、擱權的現象。一種情況是村民委員會認為自己才是村民民意的集合者，村黨支部只是由少數黨員選舉出來的，村黨支部不能代表村民的意愿，因此，村民委員會未向村黨支部匯報重大事項，脫離村黨支部監督的村民委員會在一定程度上會導致民族地區鄉村惡霸勢力借著自治口號橫行霸道。另一種情況是基層村黨支部在鄉村治理中處于領導核心地位，村黨支部對黨總攬全局的核心作用理解不深刻，認為鄉村治理的所有事務需要經村黨支部的同意才可進行，村黨支部泛化了自己在鄉村治理中的權力，使村民委員會變成形式上的村民自治組織，使村民不能真正參與鄉村治理。

3 村民參與鄉村治理的路徑優化策略

3.1 提高村民參與鄉村治理的積極性

首先，地區經濟發展水平影響其基層民主建設，只有推動地區經濟發展，才能從根本上為村民參與鄉村治理提供基礎保障［14］。鑒于此，地方政府應在繼續打造高品質的特色鄉村的基礎上，著力促進鄉村與經濟發達區域合作，引入社會援助資金，帶動鄉村經濟發展。

其次，著力推進鄉村法治宣傳工作，提高村民的法治意識［15］。地方政府部門和村民自治組織應做好法治宣傳教育工作，使法治理念深入人心，使村民能自覺運用法治思維解決鄉村治理中的事宜。推進鄉村法治宣傳工作離不開政府資金援助，地方政府應當依據各鄉村教育發展現狀調整資金的使用，對發展落后的鄉村給予專項資金援助，并將專項資金等財政信息公開，自覺接受村民對財政支出的監督，關注村民對于財政支出的疑惑并及時作出回應。通過法治宣傳教育工作破除村民的傳統陋習，使村民意識到自己擁有參與鄉村治理的權利，在此基礎上合法行使鄉村治理參與權，積極參與鄉村治理。

最后，全力普及村民參與式治理的理論，夯實村民參與鄉村治理的理論基礎。村民自治組織應定期組織村民開展參與式治理理論的學習，使村民能夠加深對參與式治理的理解，從理論上指導村民參與鄉村治理的實踐［16］。反過來，村民參與鄉村治理的實踐對參與式理論也有一定的完善作用，村民自治組織也應定期對村民參與鄉村治理實踐中出現的問題給予反饋和修正，并將其中主客體、權利義務關系以集中學習的形式向村民傳遞，使村民能夠加深對鄉村治理的權利義務關系的理解。以此方式能夠培養村民參與鄉村治理的習慣，提升村民參與鄉村治理的能力，進而提高村民參與鄉村治理的積極性。

3.2 轉變村民和基層干部參與鄉村治理的理念

各地應以加強村民參與鄉村治理為重點，從提高村民參與鄉村治理的能力、提升基層干部隊伍的專業素質方面破解村民參與鄉村治理理念仍受傳統觀念影響的困境。一方面，村民應加強對黨中央出臺的政策和發展戰略的學習，努力提升自己參與鄉村治理的能力，明確自己作為主體獨立參與鄉村治理的權利與義務，以此轉變自身參與鄉村治理的理念，杜絕村民將自治權利過渡給村干部的情況發生。另一方面，重視基層干部隊伍建設是促進村民參與鄉村治理的必要前提。對此，要以“明辨大是大非的立場特別清醒、維護民族團結的行動特別堅定、熱愛各族群眾的感情特別真誠”的標準選拔基層干部，切實提高基層黨組織促進民族團結的能力，發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用［20］。

3.3 完善村民參與鄉村治理的制度

為廣泛推廣鄉鎮政府、村民自治組織、全體村民多元主體參與鄉村治理的模式，有關部門應以司法解釋或其他規范性文件細化《中華人民共和國村民委員會組織法》的具體內容，明確村民自治組織等鄉村治理多元主體的權限劃分、權責銜接、組成形式、民族數額、監督管理義務等，形成以村民民主選舉、民主決策和民主監督為重點內容的相關制度，健全村民參與民主決策程序的自治組織形式，如村民代表會議、村民議事會等自治組織形式等，確保村民有序參與基層治理的可操作性和常態化，減少因規定模糊性所帶來的權力行使混亂。

為進一步保障村民參與鄉村治理，有關部門應加快完善以村民自治權為核心的法律法規體系，形成事前、事中、事后3個維度保障村民自治權行使的法律法規體系，讓村民在參與鄉村治理時有法可依［17］。

另外，村民參與鄉村治理的本質是村民當家做主，為了使村民參與鄉村治理由應然層面轉換為實然層面，鄉村需要結合當地風土人情、地域特征等多個因素建立起因地制宜的村民參與鄉村治理的運作機制。例如，部分鄉村實行村民委員會與村黨支部聯動、“4421”等多種模式，使村民真正參與民主立法、民主決策、民主管理和民主監督，極大促進了村民參與鄉村治理機制的發展［18］。

3.4 明確村民委員會與村黨支部職責

針對村民委員會與村黨支部權力劃分不清楚的問題，可以通過完善制度體系建設，明確村民委員會與村黨支部職責，形成由村黨支部引導村民貫徹執政黨的路線、方針、政策，村民委員會引導村民參與科學決策、民主管理的“兩委”協調模式，實現村民委員會與村黨支部良性互動［19］。

首先，明確村民委員會的服務職責。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。村民委員會的服務職責主要有宣傳貫徹憲法、法律、法規和國家的政策，維護村民合法權益；依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地、和其他財產，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境；尊重村集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權，維護以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制，保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合伙的合法的財產權和其他合法的權利和利益；等等。村民委員會應在《中華人民共和國村民委員會組織法》規定的下切實履行自己的職責，協助村民參與鄉村治理，重大事項決定做到必報必備，避免出現行政化傾向。

其次，明確村黨支部的領導職責。《中國共產黨農村基層組織工作條例》規定，村黨支部的主要職責是：領導和推進村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，支持和保障村民委員會依法開展自治活動；領導村民委員會、村集體經濟組織和共青團、婦代會、民兵等群眾組織，支持和保證這些組織依照國家法律法規及各自章程充分行使職權；等等。村黨支部作為連接群眾“最后一公里”的重要基層組織，應對其領導職責定位有清楚認識，既不能缺位也不能越位，確保村民參與鄉村治理工作在黨的發展方針下實施。

最后，村民委員會與村黨支部干部需要增強法治思想教育與提高業務能力水平，自治機關可以通過定時定點開展政治學習，鼓勵村民委員會與村黨支部干部進入黨校等學習，加強對村民委員會與村黨支部干部的教育、管理和監督，以提高村民委員會與村黨支部干部參與鄉村全面治理的積極性與創造性。

4 結束語

村民參與鄉村治理是實施鄉村振興戰略的必要環節。村民自下而上地參與鄉村治理，推動了鄉村由傳統社會治理模式向現代化民主治理模式轉變，促進了鄉村政治、經濟、文化等事務發展。但在村民參與鄉村治理的實踐中，受經濟滯后發展、家族身份觀念等因素的影響，當前我國部分鄉村村民參與鄉村治理中存在積極性不高、受傳統觀念限制、制度不完善、村民委員會與村黨支部權力劃分模糊等問題。針對此，需要提高區村民參與鄉村治理的積極性，轉變村民和基層干部參與鄉村治理的理念，完善村民參與鄉村治理的制度，明確村民委員會與村黨支部職責等，著力推進鄉村治理工作。

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