城鄉融合發展路徑研究

摘 要：城鄉融合發展是指城鄉之間互融互促、共生共榮的雙向融合互動發展。城鄉融合發展是全面推進鄉村振興的重要舉措。當前，我國城鄉融合發展還存在城鄉要素流動不順暢、城鄉產業融合不充分、城鄉基本公共服務不協調等問題。為了有效解決這些突出問題，各地應積極采取如下措施：牢固樹立城鄉融合發展的理念、建立和完善城鄉要素雙向流動機制、推動城鄉不同產業的融合發展、統籌城鄉基本公共服務普惠共享發展。

關鍵詞：鄉村振興；城鄉融合發展；農業農村現代化

中圖分類號：F299.2；F323 文獻標志碼：A 文章編號：1674-7909（2023）12-27-4

0 引言

我國脫貧攻堅戰取得全面勝利后，“三農”工作的重心歷史性轉向全面推進鄉村振興。習近平總書記在黨的二十大報告中提出：“全面推進鄉村振興。堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動。”［1］基于此，筆者主要探討全面推進鄉村振興背景下城鄉融合發展的路徑。

1 城鄉融合發展的內涵及意義

1.1 城鄉融合發展的內涵

城鄉融合發展是指城市區域和鄉村區域互融互促的一種發展狀態，注重城鄉之間要素的自由流動和城鄉產業功能的優勢互補。城鄉融合發展是破除城鄉二元結構的關鍵舉措，更加注重體制機制創新和城鄉要素雙向互動，主要目標是逐步消除城鄉居民收入、公共服務、生產要素等各方面的差異，形成城鄉良性互動、協調發展、共同繁榮的新格局，加快推動鄉村全面振興的步伐，實現農業農村現代化。

城鄉融合發展的本質是城市和鄉村的有機統一。所謂城鄉融合發展，就是徹底打破傳統的城鄉二元機制，實現城市與鄉村的一體化聯動［2］。中華人民共和國成立之后，為迅速積累工業化、城市化和現代化的資本，我國確立了以城市為中心的發展戰略，導致城鄉之間差距逐漸拉大。進入21世紀后，為了縮小城鄉差距，黨中央提出了“城鄉統籌發展”和“城鄉發展一體化”的戰略，但這些戰略并沒有徹底改變農村從屬于城市的地位，城鄉發展不平衡、農村發展不充分的問題依然存在。在全面建成小康社會決勝階段，黨的十九大作出了“城鄉融合發展”的戰略部署，以徹底破除城市和農村發展不平衡的問題，強調把鄉村和城市作為一個有機整體進行統一規劃、統一布局，推動“以城帶鄉”到“城鄉互補，共同繁榮”的轉變，實現城鄉互促互進、共生共榮發展。

城鄉融合發展的核心要義是城鄉生產要素的自由流動。城鄉融合發展與城鄉生產要素自由流動相輔相成。如果城鄉要素流向是單向的或者農村流向城市的要素遠大于城市流向農村的，那么城鄉融合發展就很難實現。城鄉之間生產要素流動的不順暢是城鄉發展差距的經濟根源和實現城鄉融合發展的制約因素。城鄉融合發展意味著要強化城鄉生產要素的再配置，讓市場在生產要素流動中起決定作用。同時，要更好地發揮政府的引導作用：一方面要調動城市產業要素帶動鄉村發展，引導社會資源優先向農村聚集；另一方面要引導農村剩余勞動力服務城市發展。市場和政府需要共同發揮作用，讓城鄉要素雙向無障礙流動，推動城鄉融合發展。

產業融合是城鄉融合發展的突出特征。產業是經濟的載體，產業融合就是不同產業之間相互融合滲透、分工協作和優勢互補的動態過程。鄉村和城市的產業融合是城鄉融合發展的重中之重，也是暢通城鄉經濟循環和推動城鄉健康持續發展的關鍵所在。城鄉產業融合要全方位提高城鄉之間的產業互動水平，特別是要把城市第二、第三產業和農村第一二三產業深度融合，逐步形成新產業和新業態。

1.2 城鄉融合發展對全面推進鄉村振興的意義

城鄉融合發展是全面推進鄉村振興的重要路徑。城市與鄉村存在著天然的聯系。城市與鄉村應該是互促互進、共生共榮的關系，但隨著社會生產力的發展，城鄉之間開始出現失衡，主要表現為城市逐漸走向繁華，而農村開始走向衰落。黨中央深刻把握和準確研判經濟社會發展趨勢及鄉村演變發展態勢，提出要“重塑城鄉關系，走城鄉融合發展之路”［3］。走城鄉融合發展之路就是要讓城鄉要素自由流動、平等交換。過去，城鄉統籌發展強調要發揮政府的宏觀調控作用，要統籌城鄉資源的合理配置和協調發展；而現在的城鄉融合發展更加強調市場在資源配置中的決定性作用，讓城鄉之間的生產要素和公共資源雙向融合互動。

健全城鄉融合發展體制機制是全面推進鄉村振興的重要保障。黨的十九屆五中全會明確提出：“健全城鄉融合發展體制機制，推動城鄉要素平等交換、雙向流動，增強農業農村發展活力。”［4］健全城鄉融合發展體制機制，能暢通城市和鄉村之間要素雙向流動，促進城鄉之間生產要素的合理流動和優化組合，有利于推進鄉村全面振興和城鄉均衡發展。21世紀以來，我國在推動城鄉發展和改善城鄉關系方面取得了顯著成效，但“城鄉要素流動不暢、公共資源配置不合理等問題突出，影響城鄉融合發展的體制機制尚未根本消除”［5］。因此，大量的農村土地、人才和資金不斷流向城市，導致鄉村發展缺乏要素支撐。要實現全面鄉村振興，就要堅決破除導致城鄉要素單向流動的體制機制，建立促進城鄉各要素雙向流動的體制機制。

2 當前城鄉融合發展存在的問題

自黨的十九大提出“城鄉融合發展”，黨和國家加快推進城鄉融合發展，在不斷縮小城鄉發展差距和提升農村居民生活水平上效果顯著。但目前，我國城鄉融合發展中仍存在城鄉要素流動不順暢、城鄉產業融合不充分及城鄉基本公共服務不協調等突出問題。

2.1 城鄉要素流動不順暢

城鄉要素流動不順暢主要表現在人口、資金、土地等要素流動不順暢。在城市虹吸效應下，大量要素從農村流向城市，但城市先進的資源要素未能輻射到鄉村，城市流向鄉村的要素遠遠不夠，導致鄉村經濟社會發展處于“失血”狀態。例如，在人口流動方面，農村對人才的吸引力不夠，大量農村人口不斷流向大城市。由于我國城鄉戶籍制度不一樣，城市居民中熱愛農村事業、想從事農業生產的人也不想回到農村，導致農村發展缺乏專業人才。在資金流動方面，因城鎮化進程仍然在加速推進，城鎮規模越來越大，農村資本不斷向外流，再加上農村資本造血功能不足，導致農村“空心化”問題越來越突出。在土地流動方面，當前我國不斷深化農村土地制度改革，實行“三權”分置，雖然鞏固了農村土地經營權和集體所有權的基礎地位，但對非集體經濟成員使用宅基地并沒有完全放開，再加上城鄉長期處于對立的局面沒有根本改變，導致農村土地要素對城鎮資本吸引力不夠。

2.2 城鄉產業融合不充分

城鄉產業融合發展是全面推進鄉村振興的關鍵。城鄉融合發展的核心是城鄉產業融合發展。它是指城市現代工業、服務業與農村傳統農業、優勢資源稟賦相結合，把資本、技術、人才等生產要素向農村滲透，創造出新產業的動態發展過程［6］。目前，我國城鄉融合發展面臨的主要問題之一就是城鄉產業融合不夠充分，主要表現為城市工業和服務業與農村傳統農業融合不充分，導致城鄉差距逐漸拉大。改革開放以來，工業化促使城市經濟快速發展，城市的第二、第三產業發展較快，而農村仍然以農業生產為主。從價值鏈角度來看，農產品生產階段的收益遠遠低于流通過程中的收益，而在農產品流向城市的過程中，農民無法獲得農產品加工環節和流通環節的增值收益。這使農民增收緩慢，導致大量剩余勞動人口進入城市，農業生產缺乏勞動力支撐，進而導致城鄉收入差距不斷擴大。

2.3 城鄉基本公共服務不協調

改革開放以來，我國經濟飛速發展，農村面貌煥然一新，并且在推進城鄉基本公共服務協調發展上取得了明顯成效。但是，受各方面因素影響，當前我國城鄉基本公共服務仍然存在較大差異。在教育方面，自中華人民共和國成立，受城市中心主義的影響，我國對鄉村教育的資金投入、教師配備及基礎設施建設都遠遠不及城市，城鄉之間長期存在著教育資源不均衡問題。在醫療方面，我國大部分先進的醫療資源和專業醫務人員都集中在城市，而農村的醫療衛生資源匱乏，導致農民看病難。在社會保障方面，目前我國已經初步建立了覆蓋城鄉的社會保障制度框架，農村發展落后地區居民也基本享有國家最低生活保障，但在保障力度、范圍普遍低于城市。

3 城鄉融合發展的路徑選擇

全面振興鄉村需要樹立城鄉融合發展的理念，建立和完善城鄉要素雙向流動機制，推動城鄉不同產業的融合發展，統籌城鄉基本公共服務普惠共享發展，著力解決城鄉融合發展中的突出問題。

3.1 牢固樹立城鄉融合發展的理念

在城鄉融合發展過程中，各地政府要改變“重城輕鄉”的思維定式，牢牢把握城鄉融合發展的正確方向，樹立城鄉一盤棋的理念，從根本上改變“農村發展只是農業發展、農村功能只是提供農產品的固有思維”［2］。習近平總書記指出：“要把工業和農業、城市和鄉村作為一個整體統籌謀劃，促進城鄉在規劃布局、要素配置、產業發展、公共服務、生態保護等方面相互融合和共同發展。”［3］各地要遵循城鄉發展建設規律，打破過去城鄉分割的規劃格局，建立城鄉一體化的規劃管理機制，把城市和鄉村作為一個整體，系統謀劃，樹立城鄉“共生共榮、互補互促、共建共享”理念，科學制定城鄉融合發展的框架。

3.2 建立和完善城鄉要素雙向流動機制

習近平總書記指出：“堅決破除妨礙城鄉要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，促進各類要素更多向鄉村流動，在鄉村形成人才、土地、資金、產業、信息匯聚的良性循環，為更多鄉村振興注入新動能。”［5］生產要素是推動城鄉經濟社會發展的基礎條件，建立和完善城鄉要素雙向流動機制是促進城鄉融合發展的突破口。

以城鄉融合發展推動鄉村振興，客觀上要求建立和完善要素在城鄉之間雙向流動的機制，實現城鄉資源有效配置［7］。首先，在人口流動方面，要建立城鄉統一的戶籍制度，確保農業轉移人口和城市居民具有同樣的福利保障，全面推進農業轉移人口融入企業、子女融入學校、家庭融入社區，真正實現農業轉移人口市民化。同時，各地政府要為有志服務“三農”工作的人士提供平臺，尤其要鼓勵引導大學畢業生和退伍軍人到鄉村發展，促進城鄉勞動力和人才雙向流動。其次，在資金方面，政府要建立健全有利于農民收入持續增長的體制機制，出臺支持農村發展的金融政策，建立健全農村金融服務體系，鼓勵和引導商業資本為鄉村提供金融服務，撬動更多社會資金投入鄉村發展。最后，在土地方面，推動城鄉土地要素實現雙向流動。各地要深化農村土地制度改革，在確保不損害農民根本利益和不破壞耕地紅線的前提下，在政府的引導下建立城鄉統一的土地市場，推動農村集體土地市場化，讓土地要素在城鄉之間自由流動，助推鄉村全面振興。

3.3 推動城鄉不同產業的融合發展

城鄉之間不同產業融合發展是城鄉經濟社會實現高效率、高質量發展的必然要求。目前，大部分城市的工業和服務業發展水平高，經濟發達，而農村則以農業為主導產業。因此，各地應推動城鄉不同產業的融合發展，徹底改變農村產業結構單一的困境。

3.3.1 推動城市工業與鄉村產業的融合發展。我國農業長期面臨“小規模、高成本、低競爭力”的發展困境，很難吸引勞動力、資金、技術等生產要素。如果鄉村仍然以農業生產為主，農民就很難獲得高收益。為了使農業成為有奔頭的產業，各地需要拓寬農業產業鏈，拓展農業功能，從而促進一二三產業融合發展。只有鼓勵城市生產要素進入農村，引導現代工業、現代服務業與傳統農業融合發展，延長農業的產業鏈與價值鏈，提高農業的附加值，才能激發出農業發展的活力［6］。因此，各地應延伸農業產業鏈和價值鏈，把農業生產、農產品加工、農產品銷售等置于產業鏈中，只有這樣，才能有效提升農民收入。各地應依托農村特色產品優勢，與農產品加工企業合作，探索農業與工業相結合的發展之路，利用現代化技術，不斷拓展和延伸農產品價值鏈。

3.3.2 推動城市服務業與鄉村產業的融合發展。鄉村振興，關鍵是產業要振興。目前，我國鄉村產業還處在初級發展階段，面臨著規模小、產業鏈條短、品牌影響力弱和品質水平低等問題。隨著人們生活需求的多樣化，其對生態、文化、旅游等方面提出了更高的要求。鄉村擁有良好的生態環境和優秀的鄉土文化等旅游資源，但缺乏旅游資源的開發主體和經營主體。對此，政府可以引入旅游開發企業，由村委會牽頭與旅游開發企業合作，充分挖掘當地旅游資源，發展旅游業，帶動鄉村第三產業發展。

3.4 統籌城鄉基本公共服務普惠共享發展

城鄉基本公共服務協調發展是鄉村全面振興的重中之重，也是實現城鄉融合發展的底線任務。馬克思認為：“通過產業教育、變換工種，所有人共同享受大家創造出來的福利。”［8］基本公共服務是最基本的民生，因此，城鄉居民應該有相同的權利共享基本公共服務。但是，由于中國改革開放以來的城市偏向性政策，使城鄉基本公共服務的供給制度存在明顯差異，直接導致當前城鄉基本公共服務非均等化。

為全面推進鄉村振興，要推動城鎮基礎設施向農村延伸，城鎮公共服務向農村覆蓋［3］。因此，各地要大力推進城鄉基本公共服務體系建設和統籌城鄉基本公共服務普惠共享發展，補齊鄉村基本公共服務的短板。第一，大力推進城鄉教育均衡發展。各地應建立城鄉一體、均衡發展的義務教育發展機制，不斷完善城鄉教育信息化發展機制，推動優質教育資源城鄉共享。第二，加快城鄉醫療衛生聯動發展。各地可推行基層衛生人才“縣管鄉用”制度，鼓勵縣醫院與鄉鎮衛生院建立縣域醫共體，鼓勵城市大醫院與縣級醫院建立對口幫扶、巡回醫療和遠程醫療機制，適當調整城鄉醫療衛生財政投入比例。第三，建立健全城鄉互惠共享的社會保障制度。各地應建立城鄉統一的基本養老保險制度、醫療保險制度及社會兜底保障體系；推動政府、企業及個人共同承擔養老責任，重點提高農村居民重大疾病醫療保障水平［9］。

參考文獻：

［1］習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗：在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告［M］.北京：人民出版社，2022：31.

［2］林志鵬.鄉村振興戰略需要堅持城鄉融合發展的方向［J］.紅旗文稿，2018（18）：23-24.

［3］中共中央黨史和文獻研究院.習近平關于“三農”工作論述摘編［M］.北京：中央文獻出版社，2019：31-38.

［4］中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二零三五年遠景目標的建議［N］.人民日報，2020-11-04（1）.

［5］中共中央 國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見［N］.人民日報，2019-05-06（1）.

［6］魏博通.中國城鄉產業融合的發展模式與實現路徑［J］.農業經濟，2022（2）：93-95.

［7］王吉平.城鄉融合發展：鄉村振興的實踐路徑［J］.陜西理工大學學報（社會科學版），2021（5）：39-46.

［8］馬克思恩格斯選集：第一卷［M］.北京：人民出版社，2012：308.

［9］南方網.促進基礎設施互聯互通 推動公共服務普惠共享［EB/OL］.（2022-03-06）［2023-05-06］.https：//news.southcn.com/node_54a44f01a2/495c053948.shtml.