桂西南中越沿邊地區撂荒耕地修復利用現狀及對策

摘 要：當前，桂西南中越沿邊地區出現了不同程度的耕地撂荒問題，給糧食安全和重要農產品有效供給帶來了嚴重影響。在此背景下，通過分析廣西壯族自治區靖西市撂荒耕地修復利用的典型模式，厘清當地撂荒耕地修復利用的有效路徑，從自然條件、社會經濟、政策制度3個層面對撂荒耕地修復利用問題展開剖析，并針對性提出優化設施建設、降低修復利用成本，構建協調治理體系、培育農業服務組織，出臺針對性政策、健全配套機制等加快撂荒耕地修復利用的建議。

關鍵詞：糧食安全；國土安全；撂荒耕地；修復利用

中圖分類號：F323.211 文獻標志碼：A 文章編號：1674-7909（2023）12-141-4

0 引言

《中共中央 國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》指出，必須堅持不懈把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，舉全黨全社會之力全面推進鄉村振興，加快農業農村現代化。耕地是農業發展之基、農民安身之本。但2022年，廣西壯族自治區靖西市耕地面積為68 351.35 hm2，其中撂荒耕地面積為211.60 hm2（撂荒耕地數據來源于訪談資料）。數據表明，靖西市撂荒耕地面積大，修復空間大。對靖西市撂荒耕地修復利用問題加強研究，不僅能夠為桂西南中越沿邊地區修復利用撂荒耕地、穩定糧食生產、促進鄉村振興提供經驗借鑒和路徑參考，而且對于保障廣西壯族自治區糧食安全與邊境國土空間結構安全具有重要的現實意義。

1 核心概念界定

1.1 撂荒耕地

1995年，聯合國糧食及農業組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations，FAO）將撂荒耕地定義為至少5年沒有被農業生產或其他農業目的利用的可耕地。歐洲環境政策研究所（Institute for European Environmental Policy，IEEP）將撂荒耕地定義為主要植被為自然植被的耕地，并將撂荒地分為3種類型——完全撂荒、半撂荒、過度撂荒。2011年，土地整理與土地儲備國際研討會將撂荒耕地定義為可耕種但未使用的耕地、2年及以上未使用的耕地、可耕種但無期限長期處于撂荒的耕地、可耕種但因經營管理不當受到破壞的耕地。

李升發等［1］認為，撂荒耕地是指農民因某種原因不愿意耕種或者因自然災害致使耕地荒蕪一季或一季以上的土地。張斌等［2］認為，撂荒耕地是由于生產經營者主觀原因放棄而造成的處于荒蕪或未充分利用的耕地。

為了研究的全面性和科學性，筆者在梳理前人研究理論的基礎上將撂荒耕地定義為：主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產，由于自然、經濟、社會、政策等因素影響，連續2年及以上停止耕種導致荒蕪或未充分發揮生產功能，有明顯撂荒風險的土地（旱地、水田、菜地、水澆地、望天田等）。

1.2 撂荒耕地的修復利用

撂荒耕地修復利用是指在一定區域內，政府依據相關政策，協同新型農業經營主體、農戶等，采用行政、經濟、法律和技術手段，對荒蕪或未充分發揮生產功能的耕地進行綜合整治，進而調整土地承包關系、改善耕地設施條件、提高耕地產出效益的行為。

2 研究設計

2.1 研究方法

筆者主要采用實地觀察法、半結構化訪談法相結合的方式進行研究，以新型農業經營主體為研究主體，在結合前人開展的大量樣本農戶調查數據分析的基礎上，主要采用定性研究方式。2023年，筆者分別對廣西壯族自治區靖西市農業農村局撂荒耕地治理負責人、村委會工作人員、新型農業經營主體負責人及農戶進行半結構化訪談，訪談對象涵蓋當地縣、村（以P村為主，P村是喀斯特地貌典型村落，是靖西市最早進行撂荒耕地修復利用的村落之一）兩級多方面主體，深入探究不同治理主體在撂荒耕地治理環節中的有效性（見表1）。訪談記錄編碼采取“類別+編號+時間”的編排模式，如靖西市農業農村局工作人員（A00120230206）。研究數據來源于訪談資料。

2.2 研究區域

選取靖西市為研究區域。靖西市是廣西壯族自治區所轄的縣級市，位于桂西南中越沿邊地區、廣西壯族自治區西南部邊境、百色市南部，地處云貴高原邊緣，地勢西北高、東南低，境內以溶蝕高原地貌為主［3］。2022年，靖西市土地總面積為332 613.48 hm2，耕地面積為68 351.35 hm2。靖西市屬典型喀斯特山區，土地開發利用難度較大，其中撂荒耕地約有211.60 hm2（撂荒耕地數據來源于訪談資料），多數地塊較小，分布較為零散。

3 撂荒耕地修復利用的典型模式及治理路徑

P村是靖西市山區的一個小村落，農業結構以種植玉米、花生等傳統作物為主，轄7個屯，共有旱地面積99.20 hm2。由于四面環山，P村交通出行條件較為不便，加上地處中越沿邊地區，隨著邊境貿易興起，傳統農業效益日益低下，該地農業勞動力嚴重流失，僅剩下4戶失能孤寡老人留守，導致該村10.67 hm2耕地長期撂荒。為修復利用撂荒耕地，P村采取了“村企聯建”賦能集體經濟模式。

3.1 典型模式——“村企聯建”賦能集體經濟模式

3.1.1 具體做法。

3.1.1.1 資源共建：以社會資本匯聚發展要素。P村在人均耕地面積不足0.07 hm2的土地利用現狀下，修復利用撂荒耕地面積約為該村旱地面積的1/10，即10.67 hm2的撂荒耕地。在撂荒耕地修復的起步階段，P村通過社會資本的社會網絡關系和信任機制，發現并匯聚了資金與技術資源；經過村干部的積極洽談和實地土質考察，成功引進了農業公司投資修復撂荒耕地，為后續發展奠定基礎。

3.1.1.2 集體共治：以多方參與構建協作網絡。P村成立了股份經濟合作聯合社，同時在中央財政鄉村振興重大項目扶持下，村內籌集100萬元對10.67 hm2撂荒耕地進行了“小塊并大塊”整治和水肥一體化基礎設施建設。村集體負責撂荒耕地流轉及翻新；企業負責引入種苗、化肥，進行管理、農產品銷售；農戶負責基地日常養護及熟果摘收，實現多方治理。

3.1.1.3 收益共享：以激勵機制吸引農民回流。P村10.67 hm2耕地撂荒的根本原因在于傳統農業效益低而衍生的勞動力流失。為了激發農民修復撂荒耕地的熱情，前期村干部通過入戶宣傳、集中培訓活動，后期通過基地招工、與企業簽訂每年培育6名技術果農扶持協議、擴大農戶股權占比份額、村集體牽頭協調提供種苗及擴大技術培訓、拓展機耕服務等方式扶持周邊農戶內生型發展，積極培育新型農業經營主體。

3.1.2 治理成效。P村通過“龍頭企業+村集體經濟+農戶”的“村企聯建”賦能集體經濟模式，2022年已修復撂荒耕地6.67 hm2。2021年下半年，該村企業招收零工務工人數300余次，提供就業崗位40余個，發放務工補貼30萬余元，培養技術果農6人。2022年首批水果上市，采摘量達0.8 t，收入近2萬元。預計2023年優質水果產量將達100.0 t，產值240萬元左右。P村在修復撂荒耕地同時，有效促進了農業增產和農民增收。

3.2 撂荒耕地治理路徑

3.2.1 引導多方主體參與。靖西市通過協調多方主體，圍繞土地治理、農業種植、修復利用等方面進行協同治理。靖西市充分發揮新型農業經營主體的作用，通過村民自發組織與村委會、種糧大戶、農業企業等多主體合作的方式，將“人際關系”與“治理政策”相結合，通過新型農業經營主體的人際網絡與相關企業合作，探尋撂荒耕地修復利用新路徑。

3.2.2 構建協同治理體系。靖西市通過構建多元主體基于契約、信任及制度的協同治理體系，充分利用非正式組織引進農業企業，村“兩委”與企業簽訂正式合同，在提供政策保障的同時建立信任機制，不斷提升各主體修復利用撂荒耕地的黏性、協同效應和保障能力。

4 撂荒耕地修復利用面臨的現實問題

4.1 基礎耕種條件差，修復利用成本高

基于成本-收益視角而言，桂西南中越沿邊地區撂荒耕地土壤貧瘠，地理位置條件較差。“撂荒地分布每個地方都不同。比如說礦區礦地征用，土地性質變差了，就撂荒了。另外一些就是，現在在南坡、魁圩，還有吞盤，因為它那個地形地貌，耕地分布在山頂或者斜坡，質量差、距離遠，土壤比較淺薄，這樣子它就變成撂荒耕地了”（B00120230207）。整治此類耕地對農業基礎設施建設要求較高，農戶投入成本高，農業生產效益卻相對低下。“撂荒原因主要是自然條件；其次是農村人口外遷經商，勞力不足；第三是種植效益不高，因為種子、化肥、農藥成本高了，但是種出來的糧食效益比不太行”（B00320230207）。

4.2 農業比較效益低，服務組織培育少

靖西市的農業生產成本高、經濟效益低，逐漸淪為投入高、回報見效慢的弱質產業。同時，工業化、城鎮化發展也需要人力、土地等資源，這便導致多主體對農業投入意愿不足。“在村里面的困難都可以解決，主要的困難就是谷賤傷農。我們種出來的東西，村里面的農民，他決定不了（價格的）。我們也沒有那種定價權，由經銷商定價的”（C00120230207）。靖西市縣域內農業效益低，服務組織培育少，加之缺乏村級農業服務組織（僅設置縣級農機站），相關技術人才流失嚴重，農業社會化服務職能缺失，影響農業經濟效益實現最大化。

4.3 政策保障力度弱，配套設施不健全

從政策縱向對比來看（見表2），縣級部門僅在國家統一指導下出臺地區統籌方案，并未聚焦區域內重點修復區，政策缺乏創新性、因地制宜性及延展性，導致耕地資源及勞動資源配置不符合地區實際發展需求，資源利用存在一定治理缺陷。“目前還沒有具體方案，現在上面沒有出，我們也不好出，我們出了相當于就是沒有根據。上面就是說要宜糧則糧、宜特則特，我們也只是這樣子跟著做”（B00220230207）。當地對農業龍頭企業、種糧大戶的培育重視度較低，配套設施不足。“我種這個水果，第一個就是缺水，再一個就是缺電”（C00120230207）。

5 加快撂荒耕地修復利用的建議

5.1 優化設施建設，降低修復利用成本

5.1.1 完善農田設施建設，優化農業機械裝備。有關部門應將撂荒耕地的修復利用與建設高標準農田、修復防治土壤污染、細碎地塊整合相結合，積極引進推廣農機新設備、新技術、新方法，降低土地修復利用成本，進一步提高種糧效益，激發農民修復利用撂荒耕地的積極性。

5.1.2 促進耕地多功能復合利用，發展復合型農業。桂西南中越沿邊地區應嚴格落實耕地保護制度，積極建設高附加值農產品生產基地，開創邊境特色農業生產新格局；最大限度預防勞動力外遷和耕地撂荒等現象，推動當地農業從單一的糧食生產逐步向生態修復、地理景觀、社會保障等功能領域延伸。

5.2 構建協調治理體系，培育農業服務組織

5.2.1 推進共商共建共享，構建協同治理體系。有關部門應調整優化相關扶持政策，加強主體間的協作和聯動，充分發揮非正式組織作用，探索創新經營模式，培育農民內生發展動力，實現產業擴規、企業增效、群眾增收。

5.2.2 發揮人才示范效應，推進農業社會化服務組織培育。政府應用好用活專項資金，完善農村公共服務體系，吸引農業技術人才、知識青年等返鄉就業創業，推動能人治理；積極推進農業社會化服務組織培育，健全服務機制，強化合同監管，發揮農業社會化服務對修復利用撂荒耕地的促進和保障作用。

5.3 出臺針對性扶持政策，健全配套設施

5.3.1 出臺針對性扶持政策，切實保障農民種糧收益。有關部門應按照“多種多補、撂荒不補”的原則，落實耕地地力保護補貼、實際種糧農民一次性獎補、農機具購置補貼、耕地輪作補貼、農業社會化服務補貼、農藥化肥農資補貼等一系列政策措施，大力扶持糧食生產，提升農民復耕信心。

5.3.2 加強組織領導，健全配套機制。有關部門應根據國家和廣西壯族自治區政策精神，結合當地實際情況，出臺相關方案與規劃，推進農業配套設施建設，為撂荒耕地治理提供基本保障。同時，應深入實行耕地保護“田長制”，推進耕地保護網格化、清單化管理，持續推進精準監督治理。

參考文獻：

［1］李升發，李秀彬，辛良杰，等.中國山區耕地撂荒程度及空間分布：基于全國山區抽樣調查結果［J］.資源科學，2017（10）：1801-1811.

［2］張斌，徐鄧耀，翟有龍，等.耕地拋荒的定量化評價方法［J］.貴州農業科學，2003（5）：43-44.

［3］靖西縣縣志編纂委員會.靖西縣志［M］.南寧：廣西人民出版社，2000.

［4］佚名.農業農村部關于統籌利用撂荒地促進農業生產發展的指導意見（農規發〔2021〕1號）［J］.中華人民共和國農業農村部公報，2021（2）：34-36.

［5］廣西壯族自治區農業農村廳.廣西壯族自治區農業農村廳 廣西壯族自治區自然資源廳關于加強耕地撂荒治理工作的通知（桂農廳發〔2021〕25號）［EB/OL］.（2021-02-26）［2023-05-29］.http：//nynct.gxzf.gov.cn/xxgk/jcxxgk/wjzl/gntf/t8298179.shtml.