農村生態環境的精細化治理研究
——基于安徽省Z 鎮的考察

周全

（河海大學公共管理學院，南京 211100）

黨的十九大報告指出“要創造更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要”［1］，2021 年《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》明確將“實施農村人居環境整治提升五年行動”作為大力實施鄉村建設行動、全方位促進鄉村振興的重要任務之一［2］，保護農村生態環境既是新時期鄉村治理的重點方向，也是精英人士追求的價值理性。近年來，中國農村區域經濟飛速增長，農民生活水平明顯改善，但是隨之而來的環境負效應也在持續浮現，集中表現在農業生產內源性污染、工業轉移外源性污染和農民生活垃圾污染等方面，并在治理觀念、內容及方式等層面受到了嶄新挑戰，“綠色貧困”愈發明顯，成為束縛農村有效治理和影響鄉村振興的羈絆。

針對農村生態環境問題愈發呈現出的全面性、擴展性和滯后性特點，運動式治理因其固有的窠臼無法滿足環境治理能力現代化的需求。黨的十八屆五中全會提出“社會治理精細化”，有研究者認為生態環境精細化治理不僅是消除“綠色貧困”的重要抓手［3］，而且對于預防顯性污染的頻發局面和隱性污染“有組織的不負責任”的現象具有明顯作用。精細化之于生態環境治理的要旨不僅在于運動式的“救治”，更在于整體性的“根治”。因此，深入研究農村生態環境精細化治理這一新型模式，不僅對農村生態環境治理水平的提升影響深遠，也是美麗中國建設過程中的應有之義。

1 問題的提出：如何規避農村生態環境陷入運動式治理的窠臼

農村生態環境是人們向往美好生活的物化載體和生態文明建設必不可少的重要環節。以歷史的視野來看，運動式治理在實踐中發揮過關鍵效用，然而由于內外部因素的變化，農村生態環境治理機制逐步顯現出運動式治理向精細化治理嬗變的趨向。這不僅是概念的變動，更是政府在生態環境治理機制上所做出的動態調治。

實際上，中國生態環境治理體系歷經數次變革，但是當前農村環境狀況趨于繁雜，治理效果不甚理想。運動式治理是指政府通過官僚機構開展意識形態傳播以動員人民群眾，從而重組社會資源實現國家各種施政目標的路徑［4］。目前對于運動式治理的認識不再僅僅將其視之為在整體性社會下國家利用自身權力和社會資源進行秩序整合［5］，而更多地被看作是一種行政管理方式，一種基于國家治理要素緊缺的理性抉擇［6］。而作為傳統官僚體制下衍生出來的運動式治理，諸如績效激勵缺失、治理資源匱乏和基本權力滯延等特征是其基本邏輯［7］，最終趨于形式化、內卷化，而非規范化的常規治理，受利益驅動進而忽視民意吸納。故而導致運動式危機管控大于常規化的制度范式，存在“注重短期而非長期，喜好先例而非創新”的限度［8］。毋庸諱言，以往運動式治理模式遭遇了極大困境，如何規避農村生態環境治理陷入運動式治理的窠臼，是當下環境治理中的一道必答題。

基于這樣一種現實需要，本研究聚焦和討論一種愈發適應新時期農村生態環境的常態治理邏輯——精細化治理。精細化治理發軔于科學管理理論，由日本企業在20 世紀50 年代提出，意在提升制造技能和減少生產投入［9］。通過系統梳理現有文獻發現，研究者主要是從以下兩個方面對精細化治理進行研究：一是精細化治理的含義與特征。與運動式治理不同，精細化治理包括價值、制度和技術等多維度的全面型治理［10］，運用“互聯網+”以了解基層動態訊息和群眾真實需求［11］，在治理過程中映射出資源統籌、權責配置、多元主體、技術支持及行動策略等多維度的精細化特點［12］。二是精細化治理所觸及的基礎結構。有學者從公共管理的“過程論”視角入手，認為精細化治理是一種增量型的革新，強調精細化控制和多元共治［13］。由于精細化治理是對傳統運動式、經驗化管理模式的反省與突破，符合時代發展要求，于是被引進政府管理畛域［14］。當前，精細化治理已普遍運用于社會治理領域，并在逐漸向環境治理范疇深度延伸。余敏江［15］認為，環境精細化治理就是在多元主體合作過程中，以精細的制度設計和治理技術，進一步改進職能和流程，對傳統環境治理模式在宏觀與微觀兩個層次所進行的雙重改革。由此可知，環境精細化治理是從宏觀的制度和體制層面去處理當前突出的環境問題。

鑒于此，本研究根據安徽省Z 鎮農村生態環境的治理實踐，試圖圍繞“何以可能”與“何以可為”這兩個問題展開追問和分析，從資源、職責、結構和技術等方面探討農村生態環境精細化治理的可能空間，并提出可為進路，從而規避陷入運動式治理的窠臼，實現從“粗放”到“精細”的邏輯轉換，以期能夠在解決農村生態環境問題中構建公共性學術話語。本研究的問題意識與經驗材料來自于2021 年11 月至2022 年1 月在安徽省Z 鎮及其若干村莊所開展的為期3 個月的田野調查，出于學術倫理，對所涉及的具體地名和人名均做了技術化處理。

2 多維度構建：農村生態環境精細化治理的可能空間

Z 鎮域屬安徽省南部，位于長江北岸，總面積51.9 km2，下轄13 個行政村，人口3.8 萬人，其中農村常住人口2.68 萬人，多條高速公路穿境而過，是近年來迅速崛起的一座發展快、功能全、潛力大的新型“農民城”，先后被列為“中心鎮”和“綜合改革試點鎮”。Z 鎮旅游資源充裕，擁有4A 和3A 級旅游景區各1 個。但在農村人居環境整治行動實施之前，Z 鎮存在著農村垃圾堆積、塘溝淤泥發臭、秸稈焚燒和家禽隨意散放等環境問題。近年來，Z 鎮積極響應鄉村振興戰略，深入實踐“兩山”理論，扎實推進農村人居環境整治行動，對治理資源、職責、結構和技術進行精細化構建，在各村組大力推進“四清一引”行動，著力實現農村生態蝶變。此外，Z 鎮新能源產業園區得到快速發展，生態環境治理顯得尤為重要，故而本研究選取Z 鎮為個案對農村生態環境精細化治理進行研究。

生態環境精細化治理打破了傳統條塊分割、運動式治理的固化思維，以最大程度滿足公眾對環境治理的需求，從而達到系統化、長期化的治理目標。但是，一種治理制度的改換并非一蹴即至，其需要處在治理場域中的不同結構、因素之間的彼此塑造。經分析Z 鎮農村人居環境整治行動的前后對比發現，基于要素投入、流程再造、多元共治和“互聯網+”等多重邏輯維度上的耦合構建，為農村生態環境精細化治理提供了可能空間。

2.1 資源精細化：要素投入是提升治理水平的必要保障

充盈的環境要素投入是減少農村生態環境治理問題的物質條件，亦是提升環境治理水平的必要保障。但是在中國城鄉二元經濟結構的影響下，“重城市、輕農村”的觀念在生態環境治理領域更為明顯［16］。一方面，農村環保資金投入不足。調研得知，Z 鎮生態環境治理資金主要倚賴上級扶助，但囿于環境治理具備公益性強的特征，加之投入資金多、周期長但經濟收益見效慢［17］，故而現實情況往往并不如人意。另一方面，農村環境治理知識懸浮。在Z 鎮實踐中，由于受到國家和民間層面環境治理知識的內在張力、城市環境治理觀念單向嵌入農村等影響，致使農村環境治理理念實用性低以及本土知識資源匱乏，極易出現環保時間觀念混淆、空間感知錯配、價值思想離散等新的知識懸浮問題，難以支撐環境治理的巨大需求。

自農村人居環境整治行動實施以來，Z 鎮不斷進行農村金融改革，打造和完善契合農村發展特點的、多元化的金融服務制度，將金融資源有效配置到弱勢環節；吸引社會資本參與農村生態環境治理，大力實施財政資金獎補，整合財政涉農資金，并運用政府購買服務等手段，進一步強化對社會投資項目的扶持程度。同時投身生態環境治理和宣傳，增強農民的環保潛意識和行動力，變被動為主動。Z 鎮農村生態環境精細化治理水平有了強有力的資源保障。

2.2 職責精細化：流程再造是避免利益沖突的共意表達

流程再造是農村生態環境精細化治理區別于運動式治理的顯著特點。深刻了解相關治理主體所追逐的利益，不僅是生態環境治理理論研討的重心，更是化解當前生態環境治理困局的癥結所在［18］。Z 鎮政府在生態環境治理中遭遇自身需求、部門利益及經濟發展等各種因素的綜合影響，使得基層政府（本研究指鄉鎮一級政府）面臨環境治理難題。第一，個人與集體的利益摩擦。考核、晉升及利益等個人考慮驅使治理主體采取“粗放式、運動式、快餐式”的治理方式，“立竿見影”變成激勵官員提升的捷徑。第二，環保責任部門內部的橫向、縱向利益沖突。橫向上，各部門都會以本部門的利益為導向，對于環境治理責任經常出現相互推諉的局面；縱向上，由于不同層級部門的環境治理職責界限不同，極易造成下級部門選擇性地執行上級的環保政策。

自農村人居環境整治行動實施以來，Z 鎮細致界定了橫向的平級部門和縱向的上下級部門的權責。首先，橫向細化。平級部門按照部門屬性解決對應的污染問題，同時在部門內部將工作內容劃分為更小的單元，方便任務的具體落實和責任歸屬。再次，縱向細化。Z 鎮要求各環保部門在厘定各自的職能后，將任務分解至下級部門，下級部門進一步將任務細分，直至最后所有任務都細化為最小單位。只有創建明晰的治理體制和治理鏈條，進而才能高標準地實現精細化治理的應然效能，顯然這是避免利益沖突的共意表達。

2.3 結構精細化：多元共治是促進政社互動的動力選擇

隨著公眾參與意識的醒悟，協作型的治理模式逐漸被引至環境治理中［19］。但是在農村人居環境整治行動之前，Z 鎮普遍存在著政府“單打獨斗”的頑疾，村民、企業及社會組織很少介入。此外，Z 鎮公益性社會組織并不多，特別是環保類的團體更是稀缺，環境治理無法做到持續性。就村民參與而言，目前Z 鎮提供村民參與環境治理的途徑主要有信訪、“我們來拍照”活動等，但在走訪過程中了解到，多數村民對這些參與渠道并不了解。以該鎮每月開展的“我們來拍照”活動為例，2021 年在其公眾號發布“我們來拍照”活動共12期，其中有3 期主題為垃圾分類，2 期主題為環境衛生創建，但每期招募人數僅為10 多人，且參與過程多為被動式體驗，村民參與環境治理的效果甚微。

自農村人居環境整治行動實施以來，Z 鎮的“四清一引”行動由鎮政府統一領導，將工作細化到各村組，防止整治工作中出現相互推諉的情況。同時，Z鎮政府與當地企業積極合作，由特定企業參與承建垃圾焚燒發電項目，產生的發電收益分撥給“四清一引”行動專項資金，為農村生態環境樹立起了一道“綠色屏障”。農民是農村生態環境治理的實踐主體和價值主體［20］。Z 鎮以每年發放固定工資的方法與企業簽署勞務合同，聘請農民為垃圾焚燒發電項目公益性崗位人員，使農民成為農村環境治理的主要力量。此外，Z 鎮也在積極孵化環保型社會組織，通過予以一定的政策補貼來培育環境治理的“自治基因”。毋庸置疑，環境精細化治理中的多元治理主體的加入是促進政社有效互動的動力選擇。

2.4 技術精細化：“互聯網+”是驅動“無縫隙治理”的有力支撐

“互聯網+”的發展是生態環境精細化治理的催化劑，有利于形成一整套詳盡而嚴密的操作范例從而驅動“無縫隙治理”。“無縫隙”首先由拉塞爾·M·林登提出，以“縱向到底、橫向到邊、沒有盲區、不留死角”的無縫操作為方針［21］，追求治理的暢通與高效。然而Z 鎮在生態環境領域技術工具的使用依舊處于薄弱態勢。調查發現，排放到空氣中的廢氣源于流動性強便迅速被稀釋，這給了部分企業可乘之隙；再者，大部分村民對環境政策不甚了解，對污染的危害程度也無法通過有效或便利渠道知曉；最后，執行信息系統的不完善使得Z 鎮各村組無法做到信息共享，加大了農村生態環境實現“善治”的難度。

自農村人居環境整治行動實施以來，并以發展新能源產業園區為契機，Z 鎮大力開發“互聯網+”技術，打造線上交流互動服務平臺。線上信息服務平臺的建設以鎮政府和村（居）委會政務信息為主，集政務公開、新聞資訊、政民互動于一體，主要用于民意傳達、環境污染監控、考評問責等方面。與此同時，利用互聯網平臺及時傳播政府的環保政策，并且提供互動便捷窗口，健全村民利益表達機制，以便各治理主體有效掌握村民的環境利益訴求，切實完成從“門診式”的應急治理到事前預防、事中控制、事后監督的“無縫隙”精細化治理的蛻變。

3 由“粗”變“細”：農村生態環境精細化治理的可為進路

生態環境精細化治理是一個龐大而又復雜的系統工程，其能最大程度地解決當前農村生態環境治理的“體制性”窘境，真正實現由“粗”到“細”的轉變。要推動農村生態環境精細化治理的長效發展，必然需要避免其在運行過程中運動式治理的弊端。在綜合考查安徽省Z 鎮農村環境治理現狀與精細化方向的基礎上，擬從環境精細化文化、環境法治化體系、環境痕跡化管理和自下而上式考核4 個方面來探尋農村生態環境精細化治理的可為進路。

3.1 以培育環境精細化文化為基礎，消釋運動式治理的潛在隱患

有研究者在有關環境污染問題的研究上鮮明提出了“治污為標、治人為本”的理念，即要處理好環境污染問題首要重心在于人的理念和行為［22］。農村生態環境運動化治理的文化在基層政府管理中早已形成一種固化思維，“短期式”“檢查式”等治理現象相當普遍，務實文化不足，使得環境治理工作躊躇不前。因此，若要消釋運動式治理治標不治本的潛在隱患，必然需要從“人”的精細化文化的價值培育出發，充分發揮環境治理的“軟法韌性”。為此，治理主體應當秉持精細化服務理念，提高服務回應力，以滿足村民的環境公共需求。不斷進行環保宣傳教育，指出村民生產生活中各環節的不良行為，引導其形成良好的習慣。同時需發揮鄉村精英（主要指村干部）作為本地環境治理“領頭人”的作用，引導廣大農民自覺主動地加入農村環境治理工作中。

近年來，Z 鎮以精細化理念為指導，結合當地實際，規定政府部門、有關單位和個人的任務范圍，明確了農村垃圾堆積、塘溝淤泥發臭、秸稈焚燒和家禽隨意散放等具體解決辦法。另外，他們通過告知村民過分應用農藥品造成的危害、幫助村民進行垃圾分類等，從根源上減少農業生產污染、農民生活垃圾污染產生的概率。當地的村委會也會定期走訪村民、舉行村民會議，傾聽村民們的想法和提議。

3.2 以健全環境法治化體系為重點，確保精細化治理的持續推進

法治是國家治理的根本方法，對于國家治理現代化有著決定性的意義［23］。完整度高和協作性強的農村生態環境法治化體系是確保精細化治理得以持續推進的可靠保證。一方面，完善農村生態環境精細化治理立法。在立法內容方面，應當精細區分各治理主體之間的職能權限，重視主體間的協同與配合。尤其需要注意的是，應當考量不同村組的實際狀況，因地制宜地進行可操作性的立法。另一方面，強化農村生態環境精細化治理執法。執法部門必須堅持依法執法，通過明晰執法方向、完善執法準則、細分執法工作等方法對農村差別化的環境問題依法實行精細化治理。

Z 鎮政府要求全鎮認真執行《中華人民共和國環境保護法》及環境污染防治相關規章制度，構筑富有當地特色的環保法律制度，嚴格規范環境執法，不管是哪個企業、哪個單位、哪個人，一旦觸及紅線，則徹查到底。此外，他們還要求把農村生態環境優先保護的理念和要求貫徹到計劃制定、項目建設、環評審議、企業管理、行政監督等眾多層面。

3.3 以加強環境痕跡化管理為導向，搭建精細化治理的監督網絡

環境美好是國家治理績效評判的基本指標之一，而有效的評判離不開監督網絡的“保駕護航”。在農村生態環境治理中，基層政府普遍趨向于“任務型”，重建設輕監督，導致后期缺少常態化的治理［24］。在這種情境下，健全農村環保監督反饋機制顯得尤為迫切，需不斷加強環境監管的力量。痕跡化管理對環境監督起著提速器的效用，對于緩和硬法制度策略運行、軟法機制形式主義的失效現象具有重要意義。從國內既有做法來看，例如浙江省“說議辦評”監督機制、山西省“N 長+檢察長”工作機制等模范樣板，給農村生態環境監督帶來了有益參照。綜上所述，政府應引導多元主體搭建環境監督網絡，通過復構政府公信力、統籌社會力量設置地方環保融合網絡，從而協同監督環境治理。環保職能部門應成立特定的網站反饋平臺，依靠互聯網向社會公眾公開征言征策，提升環保監督透明度以及留痕意識。

對于以前村里的環境污染問題，村民會出現不知道向誰反映以及如何反映的現象。現在情況則不同，Z 鎮建立了“群眾參與、群眾監督”的機制，在公共位置設立了征詢和監督電話，接受群眾的咨詢和舉報。政府工作人員對反映的環境問題及時進行核查，促進農村生態環境長期保持干凈、整潔和有序。

3.4 以推進自下而上式考核為突破，扭轉運動式治理的行政傾向

在環境治理領域，中國施行的是上級政府向下級政府下發指標，并劃分具體任務、定量考評的目標責任制［25］。但是，就既有經驗教訓來看，基層政府執法不力、治理舉措施行不實、信息不對稱和資源限制是生態環境治理很難達到預期的主要緣由［26］。在“政治錦標賽”和“委托-代理”關系所環繞的環境中，下級政府時常會通過各類應付策略來搪塞政策的執行，削弱精細化治理的優勢，從而陷入傳統科層制的窠臼。因此，要保證農村生態環境精細化治理在實然層面的有效性，很大程度上取決于問責考核系統和公開透明的秩序是否完整、健全。自下而上式考核機制的意思是，Z 鎮在農村生態環境精細化治理的過程中，推舉村民代表對工作人員的日常工作進行量化打分及評價，并將其納入日常績效考核制度中，利于村民對相關人員的監督，以此突破基層政府的“惟上負責制”。

村民代表模式的最大特點就是村民直接給決策人員量化評分，以此督促Z 鎮相關人員把環境治理工作做牢做實。如果當地村委在村民提議或舉報的問題上處置不當，則直接反映在評分上，同時這些考核結果也會按月份直接向鎮里及縣里進行說明和公示。

4 小結與思考

當前，雖然基層政府在農村生態環境治理中能夠借助運動式治理的長處發揮作用，但環境治理想要獲得長效化保障，同時為了防止墜入運動式治理的困境，就必須實現非常規的常態治理向“新型常態治理模式”的轉變。對于這種嘗試的思索，研究者們更多的是將關注點聚焦在與生態環境治理系統具有高度契合性的精細化治理領域。

通過對安徽省Z 鎮人居環境整治行動的實踐分析發現，基于要素投入促使資源精細化、流程再造促使職責精細化、多元共治促使結構精細化以及“互聯網+”促使技術精細化的前提，農村生態環境精細化治理成為可能。然而，這種“可能”從某種程度上說是確立在社會互利的關系上。一是基層政府依賴社會主體來維持政府權威，下級需要最大程度完成上級分配的指標任務，以取得環境方面的“佳績”；二是出于政府掌控著權力這種稀缺資源的考慮，社會主體要實現環境治理“善治”的目標，勢必需要政府部門的幫助。在這種情況下，任何一方的利益失衡都將打破其構筑的可能空間。

基于文獻回顧和實踐調查，有一點必須明確，政府對運動式治理的偏好實質上取決于國家的治理邏輯，社會并不是孤立的范疇而是寓于國家之中的［27］。在中國，生態環境治理的使命主要仰仗于政府，對于構建多元共治的公共空間及其所需的技術條件任重道遠。在安徽省Z 鎮農村生態環境精細化治理的實踐中，主要是從培育環境精細化文化、健全環境法治化體系、加強環境痕跡化管理以及推進自下而上式考核等方面來彌補文化氛圍脆弱、合法性不足、監督漏洞和行政傾向等運動式治理的弊端。不過，在一定程度上而言，目前中國農村生態環境精細化治理的實踐力量依然相當薄弱，極易造成社會主體公對公的“事本主義”轉為政府內部官員私對私的“人本主義”［28］，從而使得推動農村生態環境精細化治理以實現社會公共利益的重要性大打折扣。

要推進農村生態環境精細化治理，不但要找到各治理主體間的共同利益以促使環境治理朝著正確的方向前進，同時還要在制度上進行多維度的建設與完善以回應村民的環境訴求，從而確保精細化治理的可持續發展，助力農村生態環境振興，最終實現“美麗鄉村”和“宜居鄉村”的中國鄉村夢。