地方政府融資平臺公司治理水平影響因素分析及其改進建議

［摘 要］地方政府融資平臺公司的產生和發展拓展了地方政府的行政能力，成為提升政府治理功能的有效工具，也在特定時期促進了經濟的穩定發展。但與此同時，地方政府融資平臺公司的內部治理漏洞和外部監管不足也帶來了風險的積聚。隨著一系列政策文件的出臺，地方政府融資平臺公司亟須轉型。文章以地方政府融資平臺公司的轉型為研究背景，全面分析影響其公司治理水平的因素，包括組織身份因素、內部治理因素和外部監管因素，進而提出明確其“公共機構”身份，完善內部治理機制，建立與之相符的外部監督治理體系等建議。

［關鍵詞］地方政府融資平臺公司；公司治理；董事會；經理層

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.10.053

［中圖分類號］F272 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2023）10-0160-03

0" " "引 言

改革開放以來，我國經濟飛速發展，地方政府投資對于地方經濟發展起著至關重要的作用。為了有效解決地方經濟發展中的資金問題，地方政府融資平臺公司（以下稱平臺公司）應運而生。在東南亞金融危機后，平臺公司開始緩慢發展，從2009年開始，國務院提出了巨額經濟刺激計劃并出臺4萬億元投資計劃，平臺公司開始呈現爆發式增長。隨著舉債規模的擴大，其風險逐漸增加，并向其他部門傳導，因此2014年國務院發布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟返某雠_使平臺公司開始轉型，并逐漸在市場化背景下規范運行。2017年以來，政府發布了一系列政策文件來控制平臺公司的債務風險，監管政策的疊加和管控進一步收縮平臺公司規模。2021年12月，中央經濟工作會議提出，2022年要將“適度超前進行基礎設施建設”作為穩定宏觀經濟的重要舉措，2022年4月的中央財經委員會第十一次會議同樣強調“全面加強基礎設施建設，構建現代化基礎設施體系”?？梢?，現階段國民經濟的發展仍然需要平臺公司發揮其優勢，但審慎的監管政策也決定了平臺公司轉型的大方向。

平臺公司特殊的公司治理體系與普通企業的公司治理有較大區別，如何提升公司治理水平，使其在市場化環境下規范運行并充分發揮組織優勢是平臺公司在轉型發展中面臨的首要問題，對于公司治理水平具體影響因素的深入分析，能夠更有針對性地解決改革中的痛點。

1" " "地方政府融資平臺公司治理現象與問題

從平臺公司的實踐來看，平臺公司契合了改革開放以來以經濟建設為中心的宏觀制度安排，是地方政府在政治晉升激勵和稅收激勵雙重驅動下作出的“擴權”與“避責”之間的一種均衡策略選擇，破解了經濟增長與地方政府財力短缺之間的發展困局［1］。但作為經濟實體，平臺公司與私人企業又有不同，既具備企業屬性，也承擔行政訴求，特殊的身份造成了權責的不匹配，也使其公司治理面臨兩難的局面。

從現階段轉型趨勢來看，平臺公司主要朝著英美模式轉型，但也具有中國式特征，即降低股權集中度，建立有效的公司治理結構，完善公司治理機制。這一轉型方向正是提升平臺公司治理水平的核心要義，轉型因素亦是公司治理效果變化不可忽視的因素［2］。同時，更多學者利用實證的方法印證了股東治理、董事會治理、高管安排等內部因素對公司治理水平的顯著影響，馬連福和馮慧群發現，專業且豐富的董事會安排將有效制約經理層權力，最終提升公司治理水平［3］。田軒和孟清揚、孫即和張文婷則分析了高管激勵與薪酬差距對公司治理水平的影響［4-5］。

從現代公司治理理論研究來看，委托代理理論是現代公司治理的研究基礎，深入分析平臺公司中的委托代理關系就會發現，人民與政府、政府與平臺公司高層管理人員、平臺公司高層管理人員與普通員工間都存在委托代理關系。首先，人民應是平臺公司的“所有者”，但人民普遍處于虛置的狀態，無法進行有效的監督管理［6］。其次，政府既是國有資產的所有者，又是監管者，監管角色較為模糊。再次，市場監督管理機構對于平臺公司的監督管理缺乏明確的政策文件等支持，因此難以發揮作用。可見，外部監管的缺位也是平臺公司的治理難點。

鑒于此，本文從平臺公司轉型入手，深入分析影響其公司治理水平的具體因素，明確組織身份因素，厘清內部管理核心要素，找到外部監督適配條件，以期進一步提升平臺公司的治理水平，更好地輔助地方政府履職，防范財政金融風險，促進地方經濟發展。

2" " "影響地方政府融資平臺公司治理水平的因素

2.1" "組織身份因素

平臺公司具有企業的特征，在組織形態和經營管理方式上都具有企業屬性，但其產生之初就不同于一般企業，是政府公共功能的延伸，具有一定的“準政府部門”功能。因此，平臺公司可以以政府的身份來行使職權，以市場經營主體的身份承擔責任，但二者之間并不對等，權責無法匹配，約束明顯不足。其一，近年來的轉型使大多數平臺公司擁有了較為完善的公司架構，但由于政府的身份與公司化的組織架構之間難以融合，不能有效發揮公司職能；其二，由于公職人員與平臺公司的負責人交叉任職，出現了高管空掛的情況，引發一系列公司治理風險。因此，明確平臺公司的身份是提升公司治理水平的前提和基礎。

2.2" "內部治理因素

公司內部治理水平主要從監督、激勵、決策等方面衡量（見圖1），包括董事會的監督作用、股權結構的監督作用、公司治理的激勵機制、經理層的決策權利等。第一，從平臺公司的實際情況來看，作為功能類國有企業的代表，國有控股并行使主導權的情況不會改變，且這一安排有利于發揮其促進地方經濟發展的作用，在引入市場資本空間有限的情況下，現有董事會的監督作用就會更加凸顯。第二，公司治理中的激勵機制對公司治理水平的影響主要是高管激勵和薪酬分配矛盾帶來的，近年來，隨著國有企業薪酬分配制度日趨完善，企業內部的薪酬分配矛盾并不是制約平臺公司治理水平提升的主要因素。第三，董事會、監事會及經理層是公司的高層管理團隊，在這一團隊中，董事會又是股東和經理層的重要連接，經理層的決策不僅關系股東的利益（人民主體目標），也關系平臺公司社會效益的發揮，但從目前情況來看，行政干預仍然存在，內部人控制問題凸顯。要實現董事會、監事會及經理層的高度協同，還需要依據平臺公司的特殊性，進一步完善內部治理機制。

2.3" "外部監管因素

平臺公司在轉型發展過程中，面臨著各種各樣的治理風險，嚴重影響了公司治理水平的提升，而這些風險的防控和化解不僅需要平臺公司自身內部監管體系的完善，更需要外部監管的支撐。但從目前實際情況來看，鑒于平臺公司的“政-企”雙重身份，地方國有資產管理部門難以有效監督，而地方市場監督管理部門主要的監管職責是維持正常的市場經營秩序，并未涉及平臺公司這類特殊企業的監督管理。為了限制平臺公司的“政府權利”，很多地方都采用權利上收的辦法，這一辦法短期內解決了一些具體問題，但也導致平臺公司自身權利的不完整，無法正常決定公司事務，政府部門則存在濫用上收權利的風險。這些風險都需要制度性的解決方案，建立自上而下的監督治理體系。

3" " "提高地方政府融資平臺公司治理水平的建議

3.1" "明確“公共機構”身份

平臺公司的運營與地方政府行政權力緊密相連，擁有特殊身份（見圖2），既承擔著公共服務供給、政府職能拓展等多項職能，同時也給地方政府帶來經營性利益，這些職能的實現需要依托地方政府的行政權力，并以此來提升行政效能。在已有的實踐中，平臺公司與地方政府的密切配合的確促進了當地經濟發展，特別是基礎設施建設。這些職能的履行也注定了平臺公司與普通公司制企業的不同，其轉型發展的路徑也與普通企業有異。要全面提升平臺公司治理水平，前提和基礎就是明確其“公共機構”身份，使其以“企業形態的公共機構”身份來行使公共權利，承擔公共責任，并接受公共權利監管體系的監管［7］。

3.2" "完善內部治理機制

平臺公司治理水平的提升與公司內部治理機制有著密切聯系，平臺公司內部委托代理關系的復雜性和特殊性也決定了董事會在公司治理中的重要作用，因此董事會運作機制是最核心的環節。首先，要構建科學的董事會結構，明確獨立董事和執行董事等不同性質董事會成員的權利和責任，形成多方合力與制衡。其次，明晰董事會與經理層的職責，在各司其職的前提下密切配合，強化董事會的監督功能，充分發揮二者的互補作用，進一步提升平臺公司的經濟效益。再次，堅持市場化導向，推進公司高層管理團隊的市場化選聘改革，建立有效的激勵機制，以更低的治理成本提升公司治理效用。

3.3" "建立健全外部監督治理體系

平臺公司作為一類市場主體，具有市場屬性，其監督管理仍然需要納入市場監督管理框架，雖然某一獨立的監管職能部門無法對其進行有效監管，但仍負有監管責任?？紤]到平臺公司特殊的身份、與政府的關系以及不斷累積的融資風險，首先應在方針政策上指明方向，建立系統有效的行政司法監督體系；其次，國有資產管理部門、市場監管部門和金融監管部門應發揮合力，建立與之相適應的監管機制，明確其在市場運營中的主體地位和經營規則，做好國有資產監管和融資投向監管；再次，地方政府也要發揮監管職能，與銀行等金融機構聯合監管平臺公司，整頓與杜絕違法違規行為和風險事件的發生。

4" " "結束語

平臺公司的產生是我國地方政府治理中的特殊現象，已經成為地方政府獲得融資、開展項目建設、提供公共服務的重要組織工具。其公司制體系下的內部管理規則、價值取向、行為導向等更趨近傳統行政體制。因此，推動平臺公司轉型的關鍵在于公司治理的創新，既不能照搬英美模式簡單處理，也不能完全按照普通國有企業公司治理的改革模式推進。在新時代背景下，要探尋適應地方需求的解決方案來提高平臺公司治理水平，明確其特殊身份，進一步完善內部治理機制，建立綜合性外部監督管理體系，力爭為地方經濟發展注入新動力，發揮更大作用。

主要參考文獻

［1］陳潔瓊，周魯耀.基礎設施建設的“中國式”路徑：功能類國有企業作用的再考察［J］.地方財政研究，2022（6）：14-26.

［2］李維安，侯文滌，柳志南.國有企業金字塔層級與并購績效：基于行政經濟型治理視角的研究［J］.經濟管理，2021（9）：16-30.

［3］馬連福，馮慧群.董事會資本對公司治理水平的影響效應研究［J］.南開管理評論，2014（2）：46-55.

［4］田軒，孟清揚.股權激勵計劃能促進企業創新嗎［J］.南開管理評論，2018（3）：176-190.

［5］孫即，張文婷.國有上市公司高管“限薪令”的潛在問題與改進建議［J］.金融發展研究，2020（6）：35-39.

［6］付永剛，劉啟.黨組織參與對公司治理水平及企業績效的影響研究：基于國有企業三層委托代理關系視角［J］.科技與管理，2020（2）：43-50.

［7］周魯耀，陳科霖.功能類國有企業的效用、困境與監督治理［J］.經濟社會體制比較，2021（6）：145-154.