鄉(xiāng)村振興背景下社會工作參與失地農(nóng)民就業(yè)政策執(zhí)行研究

摘 "要：失地農(nóng)民就業(yè)問題是國家保障民生工作中不容忽視的部分，也是關(guān)乎失地農(nóng)民日后生計(jì)的關(guān)鍵因素。鄉(xiāng)村振興背景下，失地農(nóng)民作為社會發(fā)展過程中的弱勢群體，單靠國家發(fā)放的土地征用補(bǔ)償款并不能解決生計(jì)問題，那么再次就業(yè)就成了他們維持生計(jì)的唯一出路。該文通過增權(quán)理論、治理理論的分析視角，結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)資料對失地農(nóng)民進(jìn)行深入探討，旨在為我國失地農(nóng)民就業(yè)政策執(zhí)行問題的解決提供可行意見，希望通過把社會工作的專業(yè)力量投入到相關(guān)工作中，讓失地農(nóng)民更好地享受政策福利，提高失地農(nóng)民群體的幸福感和獲得感。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；政策執(zhí)行；社會工作；鄉(xiāng)村振興；就業(yè)

中圖分類號：F323.6 " " "文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " " " " "文章編號：2096-9902（2023）13-0165-04

Abstract： The employment of landless farmers is not only a part that can not be ignored in the national work of ensuring people's livelihood， but also a key factor related to the livelihood of landless farmers in the future. In the context of rural revitalization， land-lost farmers as vulnerable groups in the process of social development， land expropriation compensation issued by the state alone can not solve the problem of livelihood， then re-employment has become the only way for them to maintain their livelihood. This paper makes an in-depth discussion on the landless farmers from the perspective of empowerment theory and governance theory， combined with relevant literature. The purpose of this paper is to provide feasible suggestions for solving the problem of employment policy implementation of land-lost farmers in China， and hope that by putting the professional strength of social work into the relevant work， land-lost farmers can better enjoy policy benefits and improve the sense of happiness and achievement of land-lost farmers.

Keywords： landless farmers; policy implementation; social work; rural revitalization; employment

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出，“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略……始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重”。為確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有序推進(jìn)，必須做好脫貧攻堅(jiān)成果的鞏固與有效銜接失地農(nóng)民充分就業(yè)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，失地農(nóng)民這一社會群體不斷壯大，失地農(nóng)民的就業(yè)與穩(wěn)定事關(guān)國計(jì)民生。

農(nóng)民在失去土地之后，離開了原來的生活場地，經(jīng)濟(jì)來源方式和生活方式等發(fā)生了改變，而絕大部分失地農(nóng)民因未掌握非農(nóng)技能，文化水平低、就業(yè)能力較弱，和其他就業(yè)大軍相比，在求職中處于劣勢，面臨著失地又失業(yè)的窘迫局面。他們依靠著有限的土地征用補(bǔ)償款，艱難地維持生活，亟需國家和社會力量給予必要的幫助和扶持。社會工作作為社會政策執(zhí)行和社會服務(wù)傳遞的重要主體，關(guān)乎政策執(zhí)行的效果。只有失地農(nóng)民就業(yè)扶持政策得以順利、有效執(zhí)行，才能最終解決失地農(nóng)民就業(yè)問題。

1 "社會工作參與政策執(zhí)行的專業(yè)優(yōu)勢及功能發(fā)揮

1.1 "社會工作的理念優(yōu)勢

社會工作從發(fā)端之初就是一個貼近人民群眾、貼近基層、旨在為人民群眾排憂解難的職業(yè)和專業(yè)。其始終堅(jiān)守以人為本，助人自助的價值和理念，倡導(dǎo)平等接納的社會關(guān)系，建設(shè)良性發(fā)展的社會。具體表現(xiàn)在政策的宣傳、執(zhí)行以及對失地農(nóng)民這一弱勢群體的增能3個方面。有些政策不能切實(shí)惠及廣大農(nóng)民群眾，問題往往不是出于政策本身，而是政策執(zhí)行者對政策的解讀不夠，以至于民眾不能對政策有切實(shí)的感受。民眾往往是作為政策的被動接受者存在的，只要政策內(nèi)容不涉及自身利益或不能對自己造成某些方面的影響，其展現(xiàn)出的態(tài)度是漠然的，基本不會對政策問題作出反應(yīng)。社會工作作為政策執(zhí)行和民眾之間的紐帶，就能夠充分調(diào)動各種可利用的資源，結(jié)合社會工作的專業(yè)價值理念，把政府的意向和政策精神對廣大群眾進(jìn)行更為貼切的傳達(dá)。

1.2 "社會工作的服務(wù)模式優(yōu)勢

社會工作與日常生活中的經(jīng)驗(yàn)型幫助活動有很大不同，其已經(jīng)成為一門專業(yè)化的學(xué)科。其中一個重要特征是其工作模式。社工在提供服務(wù)時，通過采用多種社會工作實(shí)踐模式，可以克服經(jīng)驗(yàn)主義和主觀性的困擾，從而獲得專業(yè)化的服務(wù)效果。社會工作服務(wù)模式多樣化且靈活，可以根據(jù)案主需求和資源情況提供個性化的服務(wù)。專業(yè)反思也有助于不斷改進(jìn)和創(chuàng)新社會工作服務(wù)。

1.3 "社會工作的方法技術(shù)優(yōu)勢

人與環(huán)境之間的互動是社會工作的基本邏輯框架。社會工作者將人置于其環(huán)境中，將其視為一個整體，從身體、心理、社會和精神方面全面看待和分析服務(wù)對象的問題，并幫助尋找滿足個人需求的方法。同時，社會工作需要經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的人使用基于證據(jù)的做法，以專業(yè)知識和技能制訂最佳服務(wù)解決方案。這些做法有助于社會工作者更好地界定服務(wù)對象的問題和需求，評估他們的可用資源，倡導(dǎo)政策和服務(wù)，并評估方案和做法的結(jié)果。

個案和小組工作是社會工作常用的專業(yè)方法。在對失地農(nóng)民就業(yè)政策執(zhí)行的過程中會遇到很多現(xiàn)實(shí)問題，特別是政策執(zhí)行者或政策接受者素質(zhì)不高的問題。對于此類問題，社會工作者可以開展一些專業(yè)活動來應(yīng)對。例如，向政策執(zhí)行者傳遞社會工作的專業(yè)價值理念，以針對個人或團(tuán)體的形式展開專業(yè)技巧的培訓(xùn)，讓政策執(zhí)行者真正做到對服務(wù)對象負(fù)責(zé)。再就是政策受眾，通過專業(yè)社會工作者的培訓(xùn)，可以有效提升他們對政策的理解能力，增強(qiáng)受眾群體之間的政策交流，發(fā)現(xiàn)問題并能及時反饋。

1.4 "社會工作的功能發(fā)揮

第一，社會工作對服務(wù)對象的功能。社會工作通過提供各種活動和服務(wù)，幫助服務(wù)對象重建自信心，增強(qiáng)他們的社會功能，并鼓勵他們參與更多的社會生活。“人在環(huán)境中”提出了一種基本的社會工作理論，認(rèn)為人與社會環(huán)境之間存在著密切的聯(lián)系。對于貧困和邊緣人群來說，他們與周圍環(huán)境的關(guān)系并不協(xié)調(diào)。社會工作的目的是幫助人們適應(yīng)社會環(huán)境，并在其中發(fā)揮作用，主要表現(xiàn)在：改變個人的不良行為，以適應(yīng)合理的制度；解決問題、增強(qiáng)服務(wù)對象的能力以應(yīng)對環(huán)境的壓力；促進(jìn)人與社會環(huán)境的相互適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)關(guān)系和諧。

第二，社會工作對社會的功能。社會工作是一種專業(yè)活動，旨在通過解決社會問題來幫助困難群體。其不僅能夠?yàn)檫@些群體提供實(shí)際的幫助，還能減少問題激化對社會秩序造成的沖擊，從而有助于維護(hù)社會穩(wěn)定。社會工作的目標(biāo)與一般行政管理有所不同，其更多地依靠個人和團(tuán)體的力量來解決問題，而不是依靠政府的權(quán)威或強(qiáng)制手段來維護(hù)社會秩序。社會工作可以在更廣泛的層面上發(fā)揮維護(hù)社會秩序的作用，因?yàn)槠洳粌H強(qiáng)調(diào)維護(hù)社會秩序的重要性，還致力于改變不合理的社會結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境，以解決問題。

2 "現(xiàn)階段國家失地農(nóng)民就業(yè)政策執(zhí)行問題探析

2.1 "政策宣傳存在缺陷

據(jù)相關(guān)調(diào)查研究，政府在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的就業(yè)政策宣傳還不夠到位，失地農(nóng)民對當(dāng)前和自身相關(guān)的就業(yè)政策了解程度偏低，甚至是缺乏最基本的認(rèn)知。政策宣傳是政策執(zhí)行者和政策受益者形成有效互動的重要途徑，而在多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)這種互動性并未得到具體展現(xiàn)。失地村民只能通過村委會公告欄或村干部通知了解到就業(yè)扶助方面的相關(guān)信息，受自身認(rèn)識水平的限制，部分村民往往不會花心思去了解，還有少部分村民直接表示根本看不懂什么意思。這也反映出了另一方面的問題，即政策公示內(nèi)容走形式，作表面工作。被公示的信息包含的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容少，政策受眾看不到貼合自身利益的具體政策條例。

2.2 "政策執(zhí)行人員素質(zhì)不高

下層政策執(zhí)行者對政策內(nèi)容的執(zhí)行存在選擇性，常常不會將上級傳達(dá)的政策要求全部落實(shí)，而是分次或分期限地選擇性落實(shí)。尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政策執(zhí)行的選擇性問題尤為顯著，而這些政策往往關(guān)乎農(nóng)民群體的切身利益，比如失地農(nóng)民保障等方面的政策落實(shí)。

政策執(zhí)行者根據(jù)政策內(nèi)容的復(fù)雜程度來判斷政策執(zhí)行過程的難易，往往會選擇內(nèi)容簡單的部分。抑或在了解到政策內(nèi)容后，首先考慮到的不是哪些政策能最大程度惠及政策接受群體，而是想著哪些政策內(nèi)容是和自身利益掛鉤的，對于無關(guān)自身利益的部分進(jìn)行滯后處理。根據(jù)上述兩方面條件，政策執(zhí)行者在政策實(shí)施前就已經(jīng)對執(zhí)行內(nèi)容排好了優(yōu)先級，由此帶來政策執(zhí)行的選擇性問題。在詹睿對成都市萬春鎮(zhèn)的一次調(diào)查中顯示，失地農(nóng)民對當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)促進(jìn)政策的滿意度僅有30.7%，這反映出萬春鎮(zhèn)失地農(nóng)民就業(yè)政策的執(zhí)行存在問題，那些關(guān)乎當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民切身利益的政策并未得到充分實(shí)施。

2.3 "政策對象的參與度不高

政府有責(zé)任確保公眾能夠廣泛參與決策過程，并通過透明的法律程序和機(jī)制表達(dá)自己的意見。當(dāng)涉及到公共利益時，公眾可以通過民主協(xié)商來表達(dá)自己的觀點(diǎn)，并最終影響政府的決策。

在我國的失地農(nóng)民就業(yè)政策執(zhí)行過程中，有這樣一種局面，失地農(nóng)民對于政策的接受基本都是被動的，他們只關(guān)心自己在其中能夠得到什么實(shí)際利益，對于政策的合理性以及是否存在缺陷并不作過多的考慮。具體體現(xiàn)在，失地農(nóng)民不會積極主動地去了解政策，而是被動地服從管理、等待通知，最終獲得資金和幫助。再有就是失地農(nóng)民對政策執(zhí)行的監(jiān)督不夠，作為直接受益群體，他們是掌握著一定的話語權(quán)的。對于政策執(zhí)行者的表現(xiàn)如何，他們完全可以作出及時評價。

2.4 "就業(yè)服務(wù)供給的行政性壟斷

我國采用的是“自上而下”的政策執(zhí)行模式，政府部門的管理高度集中。在失地農(nóng)民就業(yè)政策的執(zhí)行過程中，像社會工作此類社會力量的參與不足，即使是能參與到政策過程中來，其能夠發(fā)揮的作用也只體現(xiàn)在表面形式上。在陳康彩對湛江市東海島的調(diào)查中顯示，當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民就業(yè)政策的執(zhí)行要么是由政府完全承擔(dān)，要么由當(dāng)?shù)卣鶎俚摹⒕哂袧夂裥姓实墓俜綑C(jī)構(gòu)來承擔(dān)，其他社會力量的介入比較困難。在失地農(nóng)民就業(yè)政策執(zhí)行過程中，市場化的機(jī)制未能參與運(yùn)作，從而造成了政府部門對失地農(nóng)民就業(yè)服務(wù)單一供給的壟斷局面。例如，在東海島針對失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)方面，當(dāng)?shù)靥峁┝烁黝惻嘤?xùn)學(xué)校，而這些培訓(xùn)學(xué)校在體制上無一不屬于政府部門管理，行政體制管理下的培訓(xùn)學(xué)校喪失了部分培訓(xùn)自主性，同時缺乏發(fā)展動力。

3 "社會工作參與失地農(nóng)民就業(yè)政策執(zhí)行的策略

3.1 "創(chuàng)新政策宣傳模式

各級政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)該積極采取各種方法，宣傳政策的重要性和目標(biāo)，并確定實(shí)施政策的步驟和方法。但通過研究分析我們知道，失地農(nóng)民就業(yè)政策在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的宣傳渠道是非常單一的，農(nóng)民群眾對政策內(nèi)容的了解十分困難。在整個政策執(zhí)行體系中，失地農(nóng)民又位于整個體系的最末端，執(zhí)行效果差的局面也就可想而知了。

社會工作作為連接政府部門和群眾的橋梁，專業(yè)理念的發(fā)揮對于失地農(nóng)民就業(yè)政策宣傳體系具有重要意義。首先，政策宣傳會經(jīng)由社會工作者傳遞，這就給了專業(yè)社會工作者發(fā)揮的空間。專業(yè)社會工作者在傳遞政策時，可以把社會工作自助、自決的價值理念與失地農(nóng)民就業(yè)政策相結(jié)合，這種積極的觀念有助于失地農(nóng)民從被動接受政策轉(zhuǎn)變到主動了解政策，進(jìn)而能夠及時發(fā)現(xiàn)問題并作出反饋。其次，社會工作是作為一個專業(yè)社會組織存在的，在一定社會范圍中有自身的影響力，可以發(fā)揮其自覺性對政府的政策公開、政策執(zhí)行透明進(jìn)行呼吁，有助于增強(qiáng)失地農(nóng)民對政府服務(wù)的認(rèn)可度。在專業(yè)方法上，針對政策宣傳，可以利用社區(qū)工作方法宣解政策。比如運(yùn)用多種宣傳活動，開展“就業(yè)政策進(jìn)鄉(xiāng)村”活動，針對各個鄉(xiāng)村居民的不同需求，分層分類開展宣傳。主要目的就是激發(fā)村民的積極性，形成全民討論、全民宣傳的社區(qū)氛圍。

3.2 "提高政策執(zhí)行者的綜合素質(zhì)

我國農(nóng)村地區(qū)一直面臨著一種窘迫的現(xiàn)狀，那就是村干部是作為失地農(nóng)民就業(yè)政策執(zhí)行的一線人員存在的，掌握著政策執(zhí)行的關(guān)鍵一步。但現(xiàn)實(shí)情況是村干的整體素質(zhì)水平并不高，文化教育背景差，并不具備完善的專業(yè)能力。這就導(dǎo)致了村干部在執(zhí)行失地農(nóng)民就業(yè)政策過程中，會不自覺地?fù)诫s很多對于政策內(nèi)容的主觀判斷，最終政策的執(zhí)行是不完善的，甚至?xí)x上級下達(dá)政策的主要意圖。

因此，社會工作參與失地農(nóng)民就業(yè)政策的執(zhí)行時，解決這一問題的最好途徑就是對政策執(zhí)行者展開培訓(xùn)，提升政策執(zhí)行者的綜合素質(zhì)。首先，幫助政策執(zhí)行者理解社會工作的利他主義這一專業(yè)價值觀，尊重受助者的權(quán)利和選擇。在政策執(zhí)行過程中，從服務(wù)對象的切身利益出發(fā)，而不是只考慮政策是否關(guān)乎自身利益、政策執(zhí)行起來時間長還是困難。通過向政策執(zhí)行者傳達(dá)社會工作助人理念，結(jié)合專業(yè)教育，逐步提升當(dāng)?shù)馗刹康乃枷氲赖滤剑瑯淞ⅰ懊癖疚弧钡乃枷耄鰪?qiáng)對當(dāng)?shù)卮迕竦姆?wù)意識。在對村干部進(jìn)行專業(yè)教育的過程中，社會工作者還可以通過某些渠道，了解失地農(nóng)民就業(yè)政策在當(dāng)?shù)夭煌彐?zhèn)的執(zhí)行情況，鼓勵村干部之間的信息交流和互動，幫助他們更深入地解讀政策內(nèi)容。其次，向一線政策執(zhí)行人員傳授社會工作的專業(yè)方法和技巧，主要包括個案、小組、社區(qū)等工作方法。這樣一來，不僅提升了政策執(zhí)行者幫助失地農(nóng)民再就業(yè)的效率，還有效增強(qiáng)了村干部執(zhí)行政策的科學(xué)性，保證了政策效果的長期穩(wěn)定。最終，形成一支能夠用專業(yè)知識武裝自己的一線政策執(zhí)行隊(duì)伍。

3.3 "提升失地農(nóng)民的政策參與度

失地農(nóng)民由于受文化教育水平不高、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)觀念的影響根深蒂固等自身?xiàng)l件限制，已經(jīng)習(xí)慣了從事簡單的農(nóng)業(yè)勞動，常常不會考慮脫農(nóng)就業(yè)方面的事情。因此，在面對政府下發(fā)的就業(yè)政策時，考慮到自身情況，往往對政策的期望不大，從而錯失了政府提供的很多紅利。

結(jié)合現(xiàn)實(shí)狀況，社會工作在介入這一問題時，首先要做的就是幫助失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變思想觀念。社會工作者可以利用一些現(xiàn)實(shí)案例，幫助失地農(nóng)民認(rèn)識到脫農(nóng)后再次就業(yè)的重要性，激發(fā)失地農(nóng)民了解政策和擇業(yè)就業(yè)的主動性。社會工作者可以在增權(quán)理論的指導(dǎo)下對失地農(nóng)民展開個案輔導(dǎo)，在情緒舒緩、強(qiáng)化認(rèn)知、轉(zhuǎn)變觀念和技能提升等方面為服務(wù)對象提供專業(yè)輔導(dǎo)，運(yùn)用會談、實(shí)地調(diào)研等專業(yè)技巧激發(fā)服務(wù)對象自身潛能，樹立正確的擇業(yè)觀，改變以往對就業(yè)的偏見和狹窄眼界。社會工作者也可以利用小組工作方法對失地農(nóng)民進(jìn)行扶助，將面臨相同或相似問題的失地農(nóng)民聚集到一起，集中開展就業(yè)培訓(xùn)。同時，開展各類小組活動，引導(dǎo)他們就就業(yè)問題展開交流，將各自的心理或現(xiàn)實(shí)困難表達(dá)出來，促進(jìn)小組互幫互助良好氛圍的形成。通過小組工作的開展，失地農(nóng)民會在一定程度上突破心理困境，人際溝通能力可以得到有效提升；在小組的環(huán)境中接受培訓(xùn)，小組成員能夠在互相支持的學(xué)習(xí)氛圍中增強(qiáng)學(xué)習(xí)能力和學(xué)習(xí)意識。經(jīng)由社會工作者的一系列努力，失地農(nóng)民能順利地從政策的被動接受者轉(zhuǎn)變?yōu)檎邊⑴c者，積極主動地了解政策，并結(jié)合自身和集體的情況，對政策的改善提升建言獻(xiàn)策。

3.4 "構(gòu)建服務(wù)供給多方合作機(jī)制

為了更好地支持失地農(nóng)民就業(yè)，我們必須打破國家對公共服務(wù)供給的壟斷和資源限制，并積極吸納社會力量參與。這樣，我們才能發(fā)揮社會參與公共服務(wù)供給的積極性和特點(diǎn)，利用社會資源，建立多元主體的公共服務(wù)供給新格局。

政府在政策執(zhí)行過程中，對服務(wù)群體的服務(wù)供給并不可能做到盡善盡美，很多情況下都存在供給不足的現(xiàn)象，即存在“政府失靈”的可能。社會工作的介入就能有效應(yīng)對這一問題，即在政策制定者、基層干部和失地農(nóng)民之間引入市場機(jī)制。相較于政府部門，社會工作這種形式的社會組織也具備豐富的社會資源，也能通過各種渠道收集到廣泛的社會信息。因此，能夠給失地農(nóng)民提供更加專業(yè)和更具針對性的服務(wù)。通過與政府部門的有效配合，社會工作機(jī)構(gòu)掌握了部分就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目，會大大提高幫助失地農(nóng)民再就業(yè)的服務(wù)效率。社會工作還可以發(fā)揮自身優(yōu)勢，調(diào)動各種社會資源和農(nóng)村社區(qū)本土資源，幫助建立他們自己的農(nóng)村失地農(nóng)民就業(yè)扶助組織。相較于所屬當(dāng)?shù)卣块T管理的村委會和外來的社會工作機(jī)構(gòu)，農(nóng)村社區(qū)當(dāng)?shù)厝瞬抛园l(fā)形成的組織更能讓村民有親切感，這對無論是政策宣傳還是政策執(zhí)行都大有益處。當(dāng)然這種組織的成立需要2個前提條件：一是組織成員要接受專業(yè)社會工作者的培訓(xùn)，包括就業(yè)領(lǐng)域的相關(guān)知識和采用何種工作方法針對村民開展工作；二是農(nóng)村就業(yè)扶助組織的成立要符合規(guī)范，即要得到上級部門的認(rèn)可，承認(rèn)這一組織在失地農(nóng)民就業(yè)這一服務(wù)領(lǐng)域，擁有與當(dāng)?shù)卮逦瘯嗤臉I(yè)務(wù)開展資格，在合作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)組織力量的平衡。

4 "結(jié)束語

失地農(nóng)民作為我國社會新興的社會弱勢群體，其規(guī)模還在隨著城市化進(jìn)程的發(fā)展而不斷壯大，他們的生計(jì)保障問題關(guān)乎國計(jì)民生。當(dāng)前在鄉(xiāng)村振興的社會背景下，為避免一系列社會問題的發(fā)生，保證我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有序進(jìn)行，亟需完善失地農(nóng)民就業(yè)政策執(zhí)行機(jī)制。作為一個長期的過程，社會組織力量的參與必不可少，這樣才能最大限度地保障失地農(nóng)民的就業(yè)權(quán)利，從個人和社會的角度出發(fā)，綜合考量多方因素，讓失地農(nóng)民真正融入到社會的新發(fā)展中來，享受鄉(xiāng)村振興建設(shè)帶來的福利成果。

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