協(xié)同治理視角下重慶市食品安全標準體系探究

摘 要：食品安全作為一項公共問題，涉及政府、企業(yè)、社會及公眾等多方面的共同利益，食品安全協(xié)同治理則需要多部門跨領域的協(xié)調(diào)。本文通過闡述我國食品安全協(xié)同治理機制，分析標準化對協(xié)同治理的意義和作用，以重慶市為例探索構建食品安全協(xié)同治理標準體系。

關鍵詞：食品安全，協(xié)同治理，監(jiān)管，標準體系

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.24.016

0 引 言

食品安全問題一直是政府和社會各界關注的焦點，作為一項公共問題，食品安全涉及政府、企業(yè)、社會及公眾等多方面的共同利益。2 010年出臺的《食品安全法》規(guī)定“國務院設立食品安全委員會”，食品安全多元主體協(xié)同治理的機制正式形成，這一機制有效彌補了單一主體治理面臨的市場失靈和政府失靈等問題。但是，食品安全風險因素錯綜復雜，食品安全協(xié)調(diào)工作千頭萬緒，面對食品安全不斷變化的新形勢、新要求，本文以重慶市食品安全協(xié)同治理工作為例，探討構建食品安全協(xié)同治理標準體系，通過標準化來進一步明確和細化協(xié)同治理的工作內(nèi)容、工作流程，以期有效提升食品安全整體協(xié)同治理的能力，營造良好的監(jiān)管環(huán)境。

1 食品安全協(xié)同治理機制研究

1.1 協(xié)同治理理論及我國食品安全監(jiān)管機制

美國約翰·唐納德教授在《論協(xié)同治理》（2004）一文中首次提出“協(xié)同治理”的概念[1]。我國學者田培杰[2]研究認為，“協(xié)同治理理論”是政府與公共機構、企業(yè)、社會組織及公眾等利益相關者以解決社會問題為共同目標，通過相對正式的渠道方法進行互相的溝通、協(xié)商和決策，并承擔各自相應責任的機制。為解決復雜的社會公共事務，通常將政府之間、政府不同部門之間、公共機構與企業(yè)或者組織團體之間需要跨部門、多元主體的合作稱之為“協(xié)同治理”。這一合作方式有效彌補了單一主體治理模式的不足，通過各方力量的耦合，以最低的公共資源成本實現(xiàn)公共利益的最大化，使得治理結果達到 1+1＞2 的成效[3]。

食品安全問題一直是政府和社會各界關注的焦點，2018年，在機構改革的大背景下，我國啟動了新一輪食品安全監(jiān)管體制改革。《食品安全法》規(guī)定“國務院設立食品安全委員會”，2010 年，國務院食品安全委員會正式組建，國家市場監(jiān)督管理總局承擔國務院食品安全委員會辦公室日常工作，以市場監(jiān)管總局主導、其他有關部門按各自職責分工配合的食品安全協(xié)同治理格局至此形成。2019年，國家陸續(xù)出臺《地方黨政領導干部食品安全責任制規(guī)定》《中共中央國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見》《食品安全法實施條例》等政策法規(guī)，提出黨政同責，明確將地方政府轄區(qū)內(nèi)的食品安全整體狀況作為考核黨政領導干部政績的指標，針對職責、考核監(jiān)督、獎懲這三個方面作出了明確的規(guī)定，進一步細化和完善《食品安全法》，凸顯我國加強食品安全的決心。經(jīng)過一系列的發(fā)展與變革，我國食品安全監(jiān)管結束了之前多部門分環(huán)節(jié)分段式的管理模式，監(jiān)管的力度和強度也逐漸加大。

截至2020年底，國務院食品安全委員會共有中央宣傳部、發(fā)展改革委、國家衛(wèi)生健康委等23家成員單位。成員單位各司其職，分別負責食品安全源頭治理、食品安全風險監(jiān)測評估和標準制定、進出口食品安全監(jiān)管、打擊食品安全犯罪、食品安全宣傳和輿論引導、食品安全監(jiān)管等工作，按照統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、部門聯(lián)動、督促指導、評議考核、示范創(chuàng)建、專家咨詢等機制開展工作。各部門、各單位以實現(xiàn)食品安全作為公共目標，從多個角度、多個方面實現(xiàn)對食品安全風險隱患的排查和消除，在內(nèi)部和外部形成監(jiān)管職能上的補充，推動監(jiān)管工作的覆蓋面和有效性，彌補了單一監(jiān)管主體制約下的管理空白和資源不足，營造“共治共享”的社會治理格局。

1.2 重慶市食品安全協(xié)同治理機制分析

食品安全協(xié)調(diào)是食品安全委員會一項重要職能。《中共中央 國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見》明確提出，要強化各級食品安全委員會及其辦公室統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，及時研究部署食品安全工作，協(xié)調(diào)解決跨部門跨地區(qū)重大問題。根據(jù)《重慶市食品藥品安全委員會工作規(guī)則》，市食藥安辦組織開展重大食品藥品安全問題的調(diào)查研究并提出工作建議，推動健全食品藥品安全治理體系，推動健全協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。據(jù)此，重慶市深化市場監(jiān)管和綜合執(zhí)法改革，優(yōu)化整合執(zhí)法力量，實現(xiàn)食安、農(nóng)安、公安“三安”有效聯(lián)動，出臺行政許可改革、優(yōu)化營商環(huán)境等政策措施，完善部門、行業(yè)之間協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。

當前，重慶市食品安全協(xié)調(diào)工作還存在有待提升改進之處，如部分單位和部門對綜合協(xié)調(diào)重要性認識不夠到位，食品安全協(xié)調(diào)聯(lián)動機制不夠完善，自愿協(xié)作動力不足等。為此，有必要站在重慶市食品安全協(xié)調(diào)頂層設計層面，全面系統(tǒng)梳理食品安全協(xié)調(diào)工作相關標準，研究制定重點通用及關鍵技術標準，為重慶市食品安全協(xié)調(diào)工作提供技術指南。

2 標準化對食品安全協(xié)同治理的意義

標準化是食品安全協(xié)同治理精細化規(guī)范化的制度工具。標準本身所具備的統(tǒng)一、簡化、協(xié)調(diào)、最優(yōu)化等特征，對于推動食品安全協(xié)調(diào)工作的開展具有重要作用[4]。

2.1 標準化有助于提升食品安全協(xié)同治理的效能

科學管理創(chuàng)始人泰勒認為，以標準化的管理方法代替經(jīng)驗管理是提升效能的重要路徑。將食品安全協(xié)同治理的整個過程作為標準化對象，用標準化理念、方法進行設計和規(guī)劃，通過構建統(tǒng)一清晰的標準體系實施全過程控制，以提升管理效能、推進治理能力現(xiàn)代化的目標[5]。規(guī)范的協(xié)同治理流程可以讓食品安全協(xié)調(diào)更加穩(wěn)定和順暢，減少人為因素引發(fā)的協(xié)調(diào)質量差異，降低錯誤成本，持續(xù)穩(wěn)定地提高協(xié)同治理效能。

2.2 標準化有助于推廣食品安全協(xié)同治理的創(chuàng)新成果

標準是固化創(chuàng)新成果有力的工具，可以衍生出新的創(chuàng)新機制：把部分創(chuàng)新成果轉化為標準，并通過對標準的宣貫和實施，使之廣泛應用。通過對標準的周期性修訂逐步實現(xiàn)提升協(xié)調(diào)效能的目標。同時，標準是對成熟經(jīng)驗的總結，這為創(chuàng)新提供了一個便捷可靠的借鑒，構成了創(chuàng)新的基礎。再者，標準制修訂的過程本身也是一個創(chuàng)新的過程，是對成果和經(jīng)驗的升華，具有重要價值。

2.3 標準化有助于搭建溝通平臺、暢通交流渠道，營造良好的民主氛圍

標準體系確定是多方主體博弈的過程，也是協(xié)調(diào)、共識、互信的結果。以標準化方式推進食品安全協(xié)同治理工作所要求的多元主體的參與，實則是搭建一種平等互動的場景，處理無序和局部緊張的局面，讓參與方在這一過程的控制中互動溝通、充分感知整體和其要素間的相互性，以及主體間的依存性，獲得彼此需求的信息，為理解他方價值和訴求奠定基礎，為持續(xù)合作提供動力。這樣，不僅可以滿足制定標準過程中民主理念的要求，彰顯開放治理的姿態(tài)，還可以通過對各方利益相關者訴求的平衡和力量的整合，尋求博弈最優(yōu)結果，而且能有效激發(fā)各參與方積極性。從這個意義上說，以標準化方式推進食品安全協(xié)同治理工作，可以視為一種通過標準實施治理的過程——治理的核心是特定目標下的多元主體參與及主體間的互動與協(xié)調(diào)。

2.4 標準化有助于食品安全協(xié)同治理內(nèi)生動力的生成

食品安全協(xié)同治理工作要得以有力、持續(xù)地推進，離不開其內(nèi)生動力及這種動力的持續(xù)。從利益分析的角度，利益是一切主體內(nèi)生動力的基礎，相關部門如果不能真正認識到標準化帶來的好處，其內(nèi)生動力不可能充足。如前所述，食品安全協(xié)同治理標準化對食品安全協(xié)同治理效能的功用是明顯的，但通常需要一段時間的實踐以后才會顯出成效。以標準化方式推進食品安全協(xié)同治理工作，其對標準化理念的強化以及標準化本身的可預見性特點都有助于相關部門對自身前景的良好預期[6]，從而促使內(nèi)生動力的生成。

3 重慶市食品安全協(xié)同治理機制及標準體系構建

標準體系是指在一定范圍內(nèi)的標準按其內(nèi)在聯(lián)系形成的科學的有機整體，標準體系中的標準應按照一定的結構進行邏輯組合。重慶市食品安全協(xié)同治理標準體系編制應體現(xiàn)依法性、科學性、有效性、協(xié)調(diào)性、完善性。一是標準體系規(guī)劃應定位為建立高質量、高水平的標準體系。以國家和重慶市相關法律法規(guī)、政策文件為依據(jù)，以重慶市食品安全標準化工作為基礎，反映重慶市食品安全協(xié)調(diào)聯(lián)動的實際發(fā)展需求。二是標準體系規(guī)劃中各部分應相互協(xié)調(diào)、互相關聯(lián)、協(xié)調(diào)一致。三是標準體系具有適用性和可操作性，能夠有效指導食品安全協(xié)同治理工作的開展，標準實施預期效果佳。

根據(jù) GB/T 13016-2018《標準體系構建原則和要求》、GB/T 13017-2018《企業(yè)標準體系表編制指南》，重慶市食品安全協(xié)同治理標準體系包括“通用基礎”“運行管理”“運行保障”“評價與改進”4個部分（如圖1所示）。

3.1 通用基礎標準

通用基礎標準是重慶市食品安全協(xié)同治理標準體系建設的總體性、框架性、基礎性的標準和規(guī)范，主要包括標準化導則、術語、標準化工作指南標準。目前國內(nèi)外食品安全協(xié)調(diào)標準體系相關基礎標準仍基本處于缺失狀態(tài)。在引用GB/T 1.1-2020《標準化工作導則 第1部分：標準化文件的結構和起草規(guī)則》、GB/T 16785-2012《術語工作 概念和術語的協(xié)調(diào)》等通用性基礎標準的同時，可通過制定和完善“食品安全協(xié)調(diào)工作術語”“食品安全協(xié)調(diào)工作總則”等標準填補空白。

3.2 運行管理標準

運行管理標準是重慶市食品安全協(xié)同治理標準體系建設的核心內(nèi)容，主要從運行管理規(guī)范、協(xié)同治理機制2個方面明確食品安全協(xié)同治理的工作方式、方法、機制等內(nèi)容。在“運行管理規(guī)范標準”中，除引用已發(fā)布的食品安全管理體系和國家食品監(jiān)管體系相關國家標準、行業(yè)標準外，可制定食品安全協(xié)調(diào)聯(lián)動工作指南、餐飲服務食品安全管理員工作等地方標準，為協(xié)同治理工作提供依據(jù)和遵循；在“協(xié)同治理機制標準”中，將國際標準、國家標準中關于食品安全合作、協(xié)調(diào)等方面，如CXG19-1995《食品安全緊急狀況下信息交換 原則和準則》、GB/T 38217-2019《公共安全 建立合作約定指南》等標準納入體系。更重要的是，從重慶市食品安全協(xié)同治理的實際出發(fā)，將《重慶市食品藥品安全委員會工作規(guī)則》所建立的會議、文件、報告、通報、職絡員、形勢會商、聯(lián)合執(zhí)法、應急處置、新聞發(fā)布、督查督辦、考評獎懲等十一個工作制度轉換成工作標準，為協(xié)同治理構建全流程的工作規(guī)范。

3.3 運行保障標準

運行保障標準是確保重慶市食品安全協(xié)同治理工作安全、順暢開展的前提和基礎。在協(xié)同治理過程中，對于食品安全的檢測少不了相關檢測設備、檢測實驗室等設施設備的使用，對于協(xié)同內(nèi)容所涉及的文件、資料等信息也少不了對檔案管理、信息安全等需求。因此，運行保障標準主要從信息安全、信息管理、設施設備等方面出發(fā)，保障食品安全協(xié)同治理工作的正常運行，包括GB/T 20009-2019、GB/T 20269-2006、GB/T 20271-2006等信息安全國家標準，GB/T 26162.1-2010、GB/T 34112-2017等信息與文獻國家標準，同時，建議補充關于食品檢測實驗室、辦公設備管理規(guī)范等相關地方標準，以確保運行保障標準體系的完整有效。

3.4 評價與改進標準

按照企業(yè)標準體系構建要求，標準體系應遵循“PDCA”方法構建、運行、評價與改進，在重慶市食品安全協(xié)同治理標準體系中，評價與改進標準就是為了檢驗協(xié)同治理的效果與效用，定期開展評價評估，并針對存在的問題進行持續(xù)改進，以形成標準化閉環(huán)管理。評價與改進標準包含質量控制與評價、滿意度與規(guī)范化測評以及持續(xù)改進等方面的內(nèi)容，建議制定食品安全協(xié)同治理質量控制與質量評價管理規(guī)范、管理等級與評價、滿意度測評規(guī)范、持續(xù)改進管理規(guī)范等標準。

4 結論與建議

本文概述協(xié)同治理理論及在我國食品安全監(jiān)管工作中的作用機制，引出在食品安全協(xié)同治理過程遇到的問題，闡述在重慶市應用食品安全協(xié)同治理標準體系以完善指導協(xié)調(diào)工作的開展，旨在對食品安全協(xié)同治理工作的研究提供幫助。

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作者簡介

向龍宇，碩士，高級工程師，主要從事質量和標準化研究工作。

（責任編輯：張瑞洋）