關于耕地內涵與界定的思考

孔祥斌，謝恩怡

（中國農業大學土地科學與技術學院，北京 100193）

黨的二十大報告明確指出中國要全方位夯實糧食安全根基，牢牢守住18 億畝耕地紅線，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田，實施山水林田湖草沙綜合治理，為全面建設社會主義現代化國家提供資源和生態保障，將耕地保護和糧食安全的重要性提升到新的高度。為了落實國家重大戰略部署，自然資源部、農業農村部、科技部，以及中國工程院等都在制定堅守耕地紅線、高標準農田建設、耕地質量提升等重大科技戰略和管理政策。落實最嚴格的耕地保護制度，實現糧食安全一系列重大戰略目標，要求準確理解耕地保護戰略的出發點，科學認識耕地核心內涵，明確與耕地保護目標相銜接的耕地界定方法，方能有效破解耕地保護中政策難點。

1 界定國家和農民利用目標協同的耕地概念具有重要性和迫切性

耕地保護政策制定的初衷是保護耕地的生產能力，生產能力是保障糧食安全的根本[1]。自第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）以來，為了嚴格管控耕地數量，黨中央、國務院作出了堅決制止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”的一系列決策部署，地方政府大力實施，穩住了耕地保有量，有效防止“非糧化”。但是，在調研過程中發現，國家和地方政府是進出平衡制度的主要推動者和實施者，農民缺少主動性和參與度，導致政策缺乏可持續性。這是因為國家出于糧食安全的考慮，利用耕地的目標是希望產出更多的糧食保障國家發展。農民作為耕地利用的微觀主體，出于經濟利益的目標利用耕地，根據市場農作物價格導向調整種植作物，實現利益最大化，由此可以看出，國家和農民之間耕地利用目標的差異。為了彌補兩者在耕地利用目標上的差異，地方政府作為進出平衡制度的責任主體，在實施進出平衡制度時付出了大量的人力物力，復墾資金來源缺乏保障等問題突出[2]。由于沒有考慮到經濟效益決定可持續性，一旦地方政府難以負擔進出平衡的費用，那么嚴格的耕地用途管制制度將無法持續。

究其原因，是“三調”使用土地覆蓋類型的調查方法，使得耕地調查結果是“所見即所得”的現狀耕地，在耕地利用方式強烈變化和調整頻率不斷上升的大背景下，耕地概念和界定與國家戰略需求存在巨大的鴻溝。國家層面需要的具有生產能力的土地在調查認定方面幾乎是空白，導致制定的相關法律法規也僅圍繞現狀耕地、永久基本農田和高標準農田，忽略了耕地保護的核心是保護土地的生產能力這一內涵。事實上，耕地界定不僅要考慮利用狀態，更要考慮本身固有的生產能力[3]。國家基于發展的需要保障糧食安全所以對耕地進行保護，這種保護本質上是對耕地生產能力的保護。而在調查時界定耕地卻以“所見即所得”的方式進行調查，現在施行的政策都是保護現狀耕地的，忽略其他耕作層良好且具有生產能力的土地，致使耕地保護的范圍變窄、管理矛盾和沖突加劇，農民利用土地和配合政策實施的積極性大大降低。解決現有耕地保護政策不可持續的問題，將國家保障糧食安全和農民追求合理利益的耕地目標進行協同是關鍵所在。界定一個結合耕地固有生產能力和耕地利用狀態協同的耕地概念，既能滿足國家發展對于糧食需要的目標，又能滿足農民追求經濟利益的偏好。

2 合理的耕地界定與內涵保障了糧食需求，推動了經濟發展

全國土地調查的主要目的是掌握詳實準確的土地資源數量與分布情況、國土利用現狀和變化情況，是一項重大的國情國力調查[4]。在土地調查中耕地的概念和認定是調查耕地數量的基礎，合理的耕地概念和界定是形成數量結果的基礎，直接影響到保護與管理的范圍，對基于調查結果出臺的政策具有重大影響。實踐表明，過去合理的耕地內涵既保障了糧食需求，又推動了經濟發展。我國改革開放初期，鄉鎮企業的快速發展和富裕的農民建房，導致了優質耕地資源快速減少，引起中央的高度重視[5]。由于我國缺少國家級層面的土地資源準確數據，存在“土地家底不清”的現實問題，無法制定耕地保護政策。隨著工業化的快速發展，“一要吃飯二要建設”的難題凸顯。中央決定啟動全國第一次土地資源調查（以下簡稱“一調”），1984 年全國農業區劃委員會制定了《土地利用現狀調查技術規程》，首次明確了耕地的概念，由原國家土地局主持的“一調”工作正式啟動。經過多年調查，查清我國耕地調查的數量為1.30億hm2。在數量的基礎上出臺了嚴格的制度，實施了《中華人民共和國土地管理法》、建立了《基本農田保護條例》《退耕還林條例》、形成了“18 億畝耕地紅線”保護戰略、建立耕地占補平衡制度，我國耕地保護制度體系基本建成。在“一調”過程中，農民種植糧食收益較高，利用耕地的方式較為單一，幾乎不存在土地利用方式的調整，因此根據“所見即所得”的調查方式并依據這一調查結果制定的政策在“保安全”和“保發展”的目標上起到了重要作用。

“一調”成果在保障國家糧食安全和推動工業化及城市化過程中發揮了巨大作用，由于“一調”技術手段相對落后、調查時間較長，在完整性、現勢性、準確性等方面存在一定的缺陷，難以滿足國家耕地保護要求，需要更準確的數據為國家出臺耕地保護政策提供支撐。為此，2007 年中央啟動全國第二次土地調查（以下簡稱“二調”）。“二調”中，考慮到農民在利用中頻繁的調整和耕地生產能力穩定性問題，對耕地概念進行了優化，增加了可調整用地，“二調”的耕地數量為1.354 億hm2[6]。在此基礎上，我國對耕地保護政策進行了調整，在堅持基于“一調”形成的耕地保護政策基礎上，提出了“永久基本農田劃定與保護”“耕地休耕輪作制度”。“二調”期間，農民對土地利用方式調整頻率上升了，但是，當時由于增加可調整用地這一調查方式，耕地管理的矛盾通過耕地分類得到了很好的解決。過去兩次土地調查取得了較大的進步，出臺的政策也促進了經濟發展，由此可見，界定合理的耕地概念和認定方式尤為重要。

2017 年，為全面支撐新時代自然資源管理、更科學有效推進生態文明建設，明確新時代下的國土空間規劃體系框架，我國開展了第三次全國國土調查[7]。“三調”基于地表覆蓋情況，按實際利用現狀調查認定耕地，強調“所見即所得”，取消了可調整地類，根據實際種植情況與耕作層是否被破壞標注種植屬性[8-9]。“三調”耕地面積調查結果為1.27 億hm2。與“二調”相比，耕地數量減少了0.07 億hm2。由于三次全國土地調查背景不同，耕地利用特征與調整頻率不同，耕地概念和認定的參差，調查技術方法的差異，導致不同歷史時期耕地調查數量也存在巨大波動，直接影響了國家耕地保護政策的走向，對國家經濟發展產生了重大影響。此外，“三調”的結果顯示，耕地轉為園地、林地、草地等農用地頻率上升。已有研究亦表明，我國耕地“非糧化”面積呈顯著增加趨勢[10]。耕地利用調整頻率不斷上升是“三調”反映的現實問題，也是以后耕地利用的趨勢，如果仍然按照“所見即所得”的調查方法和僅針對現狀耕地的保護方式是無法持續的，迫切要求從科學認知層面加強對于耕地內涵與界定的認識。

3 基于糧食生產穩定性和糧食種植適宜性的耕地內涵是國內外的共同認知

國外耕地概念范圍更廣泛，側重耕地適宜性來管理耕地。國外由于土地制度的要求不能干預農民的種植方式，對農民耕作方式和耕地利用的管控程度更低，通常通過建立農用地發展權制度、使用經濟手段來協調資源保護和農民權益。這種基于糧食生產穩定性的界定方式和糧食種植適宜性的耕地內涵具有借鑒意義。

“萬物土中生，有土斯有糧”。聯合國糧農組織將耕地定義為短時期內進行種植的土地，以割草及放牧為目的的土地，供市場及自用的菜園和休閑用地。國外用于描述耕地的詞匯主要有Arable land、Farmland、Cultivated land 和Cropland。含義為“可耕作”用于生產食物的土地，一般是指種植一年生作物的土地，還包括暫時休耕地、臨時用作割草或放牧的土地。盡管已有的國際國外耕地詞匯有所存在差異，但對耕地的定義都突出了利用土地并通過種植作物或放牧而生產食物的功能，是“可耕地”的概念。三次國土調查中認定的耕地是種植農作物的土地，調查界定是以地表覆蓋類型的認定方法，突出“所見即所得”。與國際國外耕地的概念對比，我國耕地的基本內涵不同，國際國外對耕地的定義范圍更廣。結合糧食安全的要求和國內外耕地概念的對比，投入少、產出高，同時能夠提供穩定糧食生產能力的土地是滿足國家戰略和人民需求的土地，是“可耕地”的概念范疇，內涵范圍比現有土地調查認定的耕地概念范圍更廣。

為科學評價耕地的糧食生產能力，國內外開展了探索并取得了一定的成果。美國農業部從最小的投入和最高的產出的角度考慮，基于地貌、坡度和土壤條件障礙因素等，構建土地潛力分級評價系統，對美國的土地進行潛力分類，將農用地一共分為八個潛力級別[11-12]。從一級到八級對土地利用的限制程度逐漸增加，依次優先利用為耕地、園地、草地和林地類型。其中一級對任何土地利用沒有限制，最適合作物生產；二、三、四級對利用限制程度不斷增加，但是依然可以通過一定的投入獲得較高的糧食產量；五級以上不適合作物生產。因此，美國農業部把潛力一至四級的土地優先作為耕地，并納入基本農田管理。歐洲則是利用FAO 土地適宜性評價系統，根據土地利用和土地性質進行匹配分析，對土地進行評價并形成適宜性評價結果[13]。該方法在充分了解土地本身性質的基礎上，將土地的性質與特定用途所要求的基本土地條件進行對比，判斷土地性質是否滿足要求，更強調土地利用的適宜性而不是限制性，大大激發了農民進行農業生產的信心。結合國內外關于耕地的認識和實踐，具有糧食生產穩定性和糧食種植適宜性的土地是土地中的精華，稱之為“宜耕地”，是耕地保護中應該重點保護的對象。耕地以穩定的糧食生產能力為界定標準，以糧食種植適宜性為核心內涵。由于耕地的生產能力具有穩定性的特征，盡管地表種植的作物不同，其耕作層的地表基質、物質循環和化學反應出現變化，但總體仍保持較為穩定的生產能力[14]。盡管土地對于某種土地利用方式而言具有限制性或適宜性，但仍強調土地本身固有的生產能力[15]。優質的土地資源應當優先用于耕地，以維持生產能力的穩定性和可持續性，保障最優質、最適合作物生長的土地作為耕地，保障投入產出比高。

4 基于耕地生產能力內涵的穩定性、適宜性、可行性和延續性界定方式

目前，我國糧食安全面臨國內外糧食供給不穩定和農民種糧收入低導致積極性不高的巨大挑戰[16-17]。新冠疫情常態化導致各國屯糧，區域沖突加劇了國際供給的不確定，全球氣候變化增加了我國糧食生產不確定性。在保障糧食安全新要求下，在自然資源管理穩定性強烈需求的大背景下，需要協同國家發展目標和農民利用目標，以耕地生產能力為內涵，統籌空間穩定性、質量適宜性、經濟可行性和政策延續性的界定方式，恢復可調整用地的界定并納入耕地保護和管理范疇，把耕地保護措施落到實處。

4.1 科學界定耕地概念，確保耕地空間穩定性

耕地概念是調查界定耕地的數量基礎，也是政策制定和保護范圍劃定的根本，科學界定耕地概念是解決目前耕地保護矛盾的前提。根據耕地穩定生產能力的內涵界定耕地，要求恢復可調整用地的調查和保護，跳出現狀耕地的數量限制，保護所有具有糧食生產能力的土地。對于現狀耕地而言，具有糧食生產能力的“可耕地”狀態更穩定，從保護現狀耕地到保護“可耕地”能確保耕地空間穩定性。在農業生產中，受機會成本和比較收益的影響或農業種植結構政策的調整，農民會進行休耕輪作或季節性地選擇種植作物進行耕作，土地調查監測中耕地的數量總是處在波動之中，糧食產量也會相應發生改變。但是，糧食安全戰略的核心不在于某年的糧食產量增加多少，而在于確保糧食生產能力不降低或提高，只要保證有足夠的糧食生產能力，才能夠有效地應對自然風險和市場風險。因此，在恢復可調整用地調查的基礎上，將耕地保護與當前國家戰略要求相銜接，擴展到“可耕地”層面，保護更多具有完整耕作層和生產能力的土地。糧食安全要求耕地具有糧食生產穩定性和糧食種植適宜性。耕地的核心內涵是生產能力，該生產能力具有穩定性和可持續性的特征。耕地保護的重點在于保護耕地的生產能力，在應對突發情況的時候可以通過改變種植農作物保證糧食安全，這就是“藏糧于地”的現實保障。

4.2 優化耕地利用格局，兼顧耕地質量適宜性

“宜耕地”產能高、質量好，是耕地中的精華，也是最符合農業生產的優質耕地，因此，“宜耕地”是耕地保護的重點對象。依據耕地適宜性調整土地生產布局是提高產能的重要手段。因此，將耕地適宜性作為耕地保護的基礎，基于耕地的基礎設施條件和空間連片性等維度統籌考慮，完善耕地質量提升與保護政策，促進耕地永續利用。通過耕地質量適宜性優化耕地利用格局對于優化國土空間總體布局、實現藏糧于地戰略具有重要的理論和現實意義。

4.3 充分考慮農民利益，確保利用經濟可行性

農民等微觀經營主體是政府意志的執行者，農戶耕地保護行為直接決定著耕地保護政策的實施成效。經濟可行性是影響農民可持續性耕作意愿的重要因素，這要求耕地保護宏觀目標與農民利用微觀目的進行權衡。歷史上農民為保證耕地的地力進行休耕輪作，近現代以來為追求短暫的經濟利益暫時性地調整農業結構，地表覆蓋和種植方式可能會發生變化，如種植蔬菜、飼料、油料、糖料等經濟作物或茶葉、果樹等木本植物。這類“非糧化”行為并不意味著生產能力完全喪失，部分耕地利用方式暫時調整的耕地不降低原有的生產能力的同時可能增加生產能力[18]。同時糧食生產能力具有可恢復性的特點，仍然具有保證糧食安全的根本條件。考慮到農民微觀主體保護動力的重要性，耕地保護需要將政府與農民等微觀主體的目標相統一，將農民利用需求納入考慮范圍，給予農民調整種植方式的余地，增加政策的可持續性。

4.4 界定穩定耕地內涵，保障政策延續性

通過對比三次全國土地調查中耕地的概念和認定方法，結果發現歷次調查中耕地分類方法都有改動和調整，致使調查數量產生波動，耕地保護范圍變更。界定穩定的耕地概念也有助于政策延續。調查并管理可調整用地作為“二調”中的創新點，仍然是新時代下進行土地用途管制制度的有力工具。因此，從耕地保護目的是保護耕地生產能力的角度上講，應該延續“二調”可調整地類的耕地分類思想，承上啟下，建立穩定的耕地概念和分類方法。穩定的耕地概念是反映耕地本質屬性、激活微觀主體保護積極性、解決耕地保護矛盾的治本之策。