歷史制度主義視角下國家戰略科技力量的邏輯與演進

趙 云， 常 悅， 胡朝陽， 陳璐怡

（1.山東大學國際創新轉化學院，山東 青島 266237；2.浙江省發展規劃研究院，杭州 310005；3.清華大學中國工程科技發展戰略研究院，北京 100084；4.上海市國資國企改革發展研究中心，上海 200233）

0 引言

伴隨全球科技領域創新格局的加速調整和重構，我國的科技發展也從資源要素驅動的高速增長向科技引領和創新驅動的高質量發展階段轉型，建設和完善國家科研體系的重要性和緊迫性日益凸顯。2021年3月，“十四五”規劃將“強化國家戰略力量”上升為國家級戰略。國家戰略科技力量是以滿足國家戰略需求為定位［1］，由國家支持、主要從事一般科研主體無意或無法開展的高投入、高風險、大團隊、長周期的科技創新活動的科研力量［2］，是國家科研機構、高校、企業（包括高科技民企）等優勢力量的集合與協同，主要包括國家重點實驗室、研究型大學、科研院所國家隊，還有行業創新領軍企業等［3-4］。

我國科技發展歷經70 余年，逐漸形成基于“模仿—突破—趕超”目標導向的發展路線。前期的追趕過程主要通過制度學習，解決科研體系自身的系統性失靈①科研體系自身的系統性失靈，即國家的科技創新體系本身無法發揮作用問題和內部要素的協同性失靈②內部要素的協同性失靈問題，是指公共和私人部門合作關系難以協調，影響科研體系的整體效率問題，以此推動相關組織結構和運行機制的適應性演化［5-6］。后期迅速發展主要得益于對科技制度的調整與轉向［7］。通過梳理并分析我國國家科研體系的發展演進，更好地認識我國國家科技戰略力量的發展規律，有助于提升國家創新體系整體效能，進而構建我國科技領域新型舉國體制，實現高水平科技自立自強［8］。

20 世紀80年代以來，隨著新制度主義理論逐漸分化，歷史制度主義、理性選擇制度主義以及社會學制度主義等流派最為學術界廣泛認可［9-10］。其中，歷史制度主義理論成為分析體系發展變遷的主流框架，主要涵蓋案例研究和比較研究，包括不同時期［11-12］、不同國家［13］、不同領域［14-15］的體系變遷的對比分析。針對科研領域的體系變遷研究存在2 個問題：①從體系視角看，現有研究聚焦對科技體系的細分領域、特定方向的體系建設經驗闡述，缺乏對國家科技體系框架的形成和發展的整體性總結；②從發展變遷視角看，現有研究忽視對不同單元的創生、擴散等結構性特征的刻畫，不能完整反映科技體系演進過程內在因果機制。造成上述問題的根本可歸結為，國家科研體系演化邏輯聚焦制度變化對主體行為的影響，忽視了科研體系內部各要素之間的制度嵌入。Rotmans等［16］的研究指出，由于社會-技術體系可持續性轉型的是一個漫長的過程，需要基于宏觀社會-技術體系的發展程度，分階段、分步驟實施政策，并對相應政策進行及時的評估與調整。根據Rotmans 等的研究，在科研體系轉型的關鍵節點，基于多層次的演化視角分析制度與不同行為者之間的互動對科研體系變遷的影響機制，為闡述中國科研體系的變化邏輯提供了經驗借鑒。

因此，本文基于歷史制度主義視角，采用多層次演化分析框架，探究中國國家科技體系變遷的基本規律和長期共識，并為強化國家戰略科技力量提出針對性建議。即在研究歷史制度主義理論中引入演化經濟學的結構分析范式，構建“歷史制度主義+社會演化”分析框架。運用結構分析法梳理宏觀、中觀、微觀視角下科研機構之間協調互動而產生的適應性進化，并選擇國家重點實驗室的發展情況作為案例，具體分析我國科研機構現實情況及存在問題，提出科研體系治理的對策建議。

1 歷史制度主義與國家戰略科技力量的建設

1.1 “歷史制度主義+社會演化”分析框架

歷史制度主義學派以制度的歷史觀為核心，通過追尋關鍵節點的事件發生來找出過去對現在的重要影響，認為制度變遷是漸進性的過程。就制度變遷而言，該理論更關注對特定案例的解釋，強調制度是一個由具體、即時性的歷史過程塑造出來的產物，而且制度會隨著外界政治和經濟環境的變化進行適應性調整［17］。但傳統的歷史制度主義理論框架主要探討制度如何實現穩定的延續，難以刻畫科技體系中的結構性特征和系統性特征，特別是在分析系統內部不同單元的創生、擴散、等結構演變過程上存在缺陷。歷史制度主義學派還認為，分析制度變遷的關鍵在于時間節點的準確選擇，其選擇受組織前期既定制度框架的影響，以及其發生時的情境或制度環境的約束［18］。

為了更好地闡述制度變化過程，國內外學者積極探索理論之間的整合。Hall 等［19］率先提出將歷史制度主義融入社會演化分析范式的合理性，馬旭東［20］通過分析演化博弈論在制度變遷研究中的適用性，發現系統視角下的多行為主體跨層次的競合關系梳理與傳統的制度變遷分析具有高度互補性，更好地擬合了制度變遷中的動因和過程。馬德勇［21］提出“歷史制度主義+社會學制度主義”分析框架，研究中國的漸進性制度變遷的合理性。在此基礎上，本文在傳統歷史制度主義理論框架中引入演化經濟學的結構分析范式和互動范式，構建了“歷史制度主義+社會演化”理論分析框架（如表1）。該框架能夠基于多因果機制與過程追蹤，梳理科技領域制度與不同行為者之間的互動的關系，從而分析中國科研體系發展變遷的因果機制。

表1 不同理論分析框架的對比分析

1.2 我國國家戰略科技力量的發展階段

在建國初期，國防科研需求亟待解決，由于科技基礎薄弱，國家根據研發需求直接建立大型研究機構，通過頂層統籌實現科研攻關與技術探索，形成了我國科技創新的舉國體制，創造了“兩彈一星”的國家奇跡，在此階段國家戰略科技力量以各大軍工院所、高校為主。隨著改革開放的逐漸展開，市場規模快速擴大，來自市場的技術需求日益強烈，民用領域大量的科技需求亟待解決，在“引進-消化-吸收-再創新”的技術循環中，企業的研發能力逐漸形成。與此同時，科研院所的改制逐步展開，其中釋放的研發能力向企業不斷轉移，在“穩住一頭，放開一片”思路的指導下，國家重點實驗室分批次建立，逐漸成為基礎研究的骨干力量，這一階段“市場牽引”成為科技進步的重要推動力，國家重點實驗室成為國家戰略科技力量的主要組成部分。近年，科技領域國際競爭日趨激烈，技術“卡脖子”頻繁發生，技術系統的規模、復雜度空前提高，依托高校、企業、院所的重點實驗室難以徹底解決系統技術難題，國家實驗室、新型研發機構等具有更強資源統籌能力的創新主體開始成為國家戰略科技力量的重要演化方向，科技領域新型舉國體制建設成為國家實現自主創新的主要路徑［22］。

目前，文獻中對科技體系發展階段的時點劃分難以統一，同時相關文獻的梳理僅關注時間維度脈絡，缺乏對科研體系形成和發展的梳理［23］。針對國家戰略科技力量的闡述，中國科學院院長白春禮將中科院作為研究對象將國家戰略科技力量發展分為起步建設（1949 ～1977）、改革探索（1978 ～1994）、發展提高（1995 ～2011）、整體躍升（2012 至今）4 個階段［24］，結合科技戰略的發展目標作為階段劃分標準，將科技體系發展變遷分為實施集中發展重工業的“科技奠基”期（1949 ～1977）、實施科技面向經濟建設戰略的“科技增效”期（1978 ～2011）、實施創新驅動發展戰略的“科技提質”期（2012 至今）。同時，通過宏觀、中觀、微觀視角，梳理中國國家戰略科技力量的變遷情況。

1.2.1 科技奠基期（1949 ～1977）

科技奠基期是新中國工業體系、國防體系從無到有的時期。科研體系建設是以“美蘇冷戰背景下，如何保證國防安全”這一問題為核心驅動力逐步展開。彼時，中國科研體系是按照政府完全主導、調配、整合各類科技資源，以具體任務為牽引，舉全國之力，攻克某一尖端領域或重大項目為目的的傳統舉國體制來建設。這一階段，中國科研體系呈現出重工業為主、國防科技工業優先的發展特征，國家戰略科技力量主要是以任務主導的各大研究院所，科技資源及科研人員都較為集中，制度、機構、實驗室體系均模仿和跟隨發達國家，處于初步形成階段。

從宏觀視角看，科技奠基期的科研激勵措施成效顯著。一方面，新中國的科技政策的頒布和實施較好地實現人才培養和吸引，不僅促進科研機構的建設和發展，還激發科研人員的科技發明的積極性。①《知識分子問題會議》的召開，肯定知識分子在社會主義建設中起到重要作用，堅定了在外留學科技人員沖破層層阻攔回國的決心。截至1956年，高達1 536 位科技人員從西方留學歸來，不僅致力于新中國科技事業的開創，還培養了大批科技隊伍的后續力量［25］。②新中國在“一五計劃”中明確指出：“高等教育的發展重點是高等工科學校和綜合大學的理科”，這一計劃不僅將培養工業、農業技術干部作為關鍵任務，還派遣留學生到蘇聯學習先進科學技術。截至1957年底，高校的畢業生與工業工程技術從業人員增長顯著，全國科研機構超過500 個，這些技術人才的培養和儲備保證了科研機構的高效運營［26］。③國家先后實施了《關于獎勵有關生產的發明、技術改進及合理化建議的決定》《有關生產的發明、技術改進及合理化建議的獎勵暫行條例》等宏觀科技政策，提升各領域科技工作者研發意愿和工作積極性。另一方面，良好的科研氛圍使得科研機構整體的運營效率進一步提高，在高端武器裝備和機械制造設備的研發上取得了不少輝煌成就，從而促進我國科技事業實現良性循環。

從中觀視角看，在科技奠基期，科研機構的研發需求完全由政府主導，整個機構體系目標任務明確。科研機構體系是由國家科委和各級地方科委主管，中國科學院和各地科研機構負責學術指導的集中型體系，其結構相對單一，極易形成標準化的管理制度，形成“大院大所”主導的科研機構體系雛形。國家科技領域的重大需求包括2 點：①建立一個比較完整的工業體系；②快速打破尖端科技壟斷，特別是解決國防科技領域自主可控問題。明確問題的導向使得國防產業，尤其是裝備制造業得以快速發展，1960 ～1970年間，我國在完成“兩彈一星”、核潛艇等尖端武器制造的同時，帶動鋼鐵冶煉、機械制造等多個工業領域完成設備的更新與改造，有力推動了國家工業的發展。

從微觀層面看，在科研奠基期，科研機構以明確科研任務需求模式運營。科技實驗室數量少，實驗室體系的基本單元仍為不同領域的科研院所。此外，實驗室以軍事工業發展為重點目標任務，具備十分明確的學科需求。一方面，科研機構以完成具體任務為工作導向，有效地聚合有限資源；另一方面，深耕單一領域的實驗室機構在任務牽引下逐步進行跨學科研究探索。以中國工程物理研究院為例，作為新中國第一批“類國家實驗室”，其一直遵循“完成確定性的國家戰略任務的大型科研機構”這一戰略定位，聚焦“兩彈”技術突破等國防科技領域的核心任務。從組成單元看，研究院下設物理學、力學與數學、化學與材料、信息科學與電子工程四大重點學科的基礎科室。這種明確的科研任務需求模式帶動了科研機構系統的發展，在一定程度上促進了宏觀制度體系從支持對單一學科發展逐步向支持任務相關的多學科融合發展，不僅逐漸涌現出一系列原創性、基礎性的科研成果，更對科研機構的體系框架的形成起到了基礎性作用。

1.2.2 科研增效期（1978 ～2011）

1978年3月的全國科學大會，明確了“科學技術工作必須面向經濟建設”的科技戰略，從此科研體系開始了服務經濟社會的市場化改革之路。特別是伴隨國家經濟制度、對外政策的轉折式調整，科研體系邁入了高速發展的“增效期”，其總體目標由基礎領域的模仿與追趕轉向應用領域的高效服務與創收。

從宏觀視角看，科技政策的激勵向市場化行為傾斜，促進社會短期涌現出一批成果同質化，選題雷同化、項目小型化、行為短期化的現象。1982年，科研機構內部開始實行技術成果有償轉讓的先行先試。1987年，《關于進一步推進科技體制改革的若干規定》的出臺標志著科研機構所有權與經營管理權完全分離。1994年發布《適應社會主義市場經濟發展，深化科技體制改革實施要點》加快了科研機構體系結構調整的步伐。1995年，《關于“九五”期間深化科技體制改革的決定》明確科研院所轉制為企業，并作為創新主體推向市場。但這種經濟優先的科研產業化在加速科技成果轉化的同時，也會使科研機構從以研發創新為核心，逐步轉向創收型的服務業應用創新。從專利授權數據來看，1995年至2011年，中國專利授權量已由4.12 萬項增長至88.39 萬項，但其中超過85%為外觀設計或實用性改造，發明專利的占比不足15%，科研和開發機構科技活動人員由1995年初的38 萬人下降至2006年底的26.29 萬人①數據來自國家統計局官方網站。顯然，科技成果數量的爆發式增長不僅沒有使科研成果的質量明顯提升，還引起科技研發人才的大量流失。市場化結構變遷使科研機構體系、實驗室體系在“市場求生存、生存中求做大”的功利性做法下變得極度市場化和低能化。在科研機構體系被逐利的市場行為充斥后，科技政策的頂層設計必然會進一步減少對長期性、基礎性理論研究的支持。以評價激勵制度為例，1992年至2011年，《中華人民共和國專利法》和《中華人民共和國專利法實施細則》先后進行了4 次修訂，其中，對高校、科研機構、企業的專利申請、授權、轉讓及專利權的保護和激勵越發側重創收性的應用研究，基礎性理論研究的科研經費、科研人員被不斷壓縮［27］。這導致科研體系在實現高效服務、快速創收的同時，逐漸失去社會共性技術供給。

從中觀層面看，伴隨經濟制度的轉折式調整，“增效期”科研機構的發展以產業需求為導向劃分為“技術產業化（1980 ～1990）”“創新商業化（1991 ～2011）”兩個階段。技術產業化階段要求科研機構依靠技術進步加快工業產品的生產，提升工業增加值。科研機構以制造業產品設計攻關為重點任務，部委研究機構和地方研究機構所構成的大院大所蓬勃發展。創新商業化階段是指科研機構的服務對象由制造業向服務業轉變，以“實現科研鏈條的產業化”為目標，聚焦構建產、學、研一體化的科研機構系統，圍繞產業鏈布局科技創新全鏈條。一方面，“科研產業化”的思想讓科研機構呈現出多主體管理、重復建設的趨勢，整個科研體系的協同攻關效率大幅下降。①由于缺乏明確的政府干預措施，科研院所將發展目標由原創研發轉向創收和吸引投資，持續性強、短期回報低的共性技術研發逐漸被邊緣化。②市場化改革的推進讓科研機構被逐漸強行推往市場，產業技術的共性基礎研究基本停滯。1998年，《國務院機構改革方案》明確撤銷機械部；1999年發布的《關于促進科技成果轉化有關稅收政策》更是指出科研機構轉化的科技成果要以股份或出資比例等股權形式給予個人獎勵。在上述政策的影響下，原國家經貿委10 個國家局所屬的242 家科研院所轉制為企業，進一步加劇微觀實驗室層面的技術研發人才流失。以機械行業為例，科研制造人員由1985年的3%下降到2000年不足1%，基礎共性技術的研究人員流失嚴重直接導致機械制造的共性技術全面淪陷［27］。另一方面，多機構牽頭重資建立的研究中心在市場競爭為主的環境下，難以推進“跨學科協作”任務，導致基礎研究功能迅速弱化、跨學科協同效率迅速降低，加劇共性技術供給短缺的問題，進一步帶來當下核心技術和關鍵領域的“卡脖子”之痛。

從微觀層面看，科研實驗室缺乏合作和關鍵學科領域的前瞻性布局，進一步影響科研機構和宏觀制度體系對科技資源的高效整合。盡管單體國家實驗室不斷被籌備建設，但深耕于單一學科，缺乏跨領域、跨學科的交叉性前瞻布局，跨學科、跨部門的管理和組織模式難以兼容等問題一直是發展中的重要問題，這種低效的發展模式進一步導致實驗室自身定位趨同。此時，整個科研體系的進步源于大量低端、重復的成果產出，缺乏顛覆性創新，難以真正突破重大戰略性、前瞻性新興領域的關鍵技術，無法完成產業鏈由低端向中高端的躍遷。

1.2.3 科研提質期（2012 至今）

2012年11月，黨的十八大提出“實施創新驅動發展戰略”，將科技創新上升為國家級戰略，科技體系建設的戰略目標由技術模仿轉向技術突破和技術趕超，高效率目標逐漸被高質量目標所取代，著力解決“關鍵核心技術難以突破”這一問題，盡快擺脫被“卡脖子”的困境。

從宏觀視角看，“科研提質期”的目標從追求科技成果的市場化轉向了構建新型舉國體制。科技制度更加注重實現前沿技術的高效協同攻關，以打通產業鏈關鍵環節為目標，進一步促進科技資源的優化整合，具體包括3 個方面。①對技術人才的引進。例如，2015年先后發布《中共中央國務院關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》和《關于加強外國人永久居留服務管理的意見》，提出建立技術移民制度，吸引海外高層次人才的重要性，強調完善國家移民管理機構設置和職責配置；2016年《關于深化人才發展體制機制改革的意見》鼓勵高精尖領域的優秀留學生回國參與國內基礎研發工作。②創新環境的打造。例如，2015年《關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》，提出7 個方面具體改革措施。③對創新成果的激勵。例如，2016年《國家創新驅動發展戰略綱要》從落實科研成果轉化的股權、期權和分紅激勵、強化知識產權保護等方面落實科技體制改革。因此，科技創新主體與外界進行知識、人才、技術等要素的交互愈發頻繁，科研體系的產學研協同創新不斷加強。2020年中國專利調查報告數據顯示，2020年，我國專利實施率為57.8%，專業產業化率為41. 6%，較去年同期分別上漲2. 4%和3.0%。

從中觀視角看，面對更加激烈的科技競爭，科研機構應以實現國家產業鏈、供應鏈的自主可控為目標，以跨學科領域的高技術產業為核心方向建立產業技術聯盟。現階段，科研機構必須從“集中型科研機構體系”與“科研產業化”中汲取經驗教訓，在正確處理政府與市場關系的同時，實現跨學科、跨地域科研機構的聯合攻關，實現科研攻關的優勢互補，還有利于建立并保持長期的機構協作關系，實現科研機構體系的良性發展。此外，科研機構良好科技合作關系的打造會進一步促進各單體實驗室打破學科界限，構建多領域交叉融合的科技創新鏈，提升微觀層面科技體系的整體性。

從微觀層面看，當前實驗室體系建設應該提升基礎研究能力，針對核心技術或關鍵環節展開快速攻關，盡快解決制約國家科技發展的“卡脖子”問題。現階段，伴隨實驗室體系頂層設計建構的逐漸完善，實驗室建設依托明確、具體的國家戰略目標，不僅能有效避免科技資源浪費，改善整個國家實驗室體系缺乏系統性框架和整體性國家布局的現象，還會加強科研機構體系和宏觀制度體系對科研系統的正向調節作用，真正實現資源的優化整合。

1.3 新型舉國體制條件下戰略科技力量的發展方向

通過歷史制度主義理論結合對社會演變的階段劃分，對我國國家戰略科技力量變遷的梳理主要涉及兩個方面：①基于歷史發展觀的科技體系發展階段，將科技體系變遷按照“科技奠基”期、“科技增效”期、“科技提質”期，3 個時期進行劃分；②將不同時點的宏觀、中觀和微觀科研體系單元的發展變遷，進行多維度、多層次的橫縱對比。

我國科研體系經過70 余年的建設與發展，經歷了多個發展時期，實現了從舉國體制到市場體制，再到新型舉國體制的多階段跨越，國家戰略科技力量的組成也相應發生轉變。在不同的發展階段，科技創新的牽引源頭存在顯著差異。在計劃經濟制度條件下，國防需求成為科技主要牽引；在幼稚市場條件下，國內外技術差距致使市場需求成為技術創新牽引；隨著技術差異縮小、市場條件逐漸成熟，融合型戰略需求成為技術創新主要牽引力量。不同時期的不同需求下，戰略科技力量的微觀到宏觀組成亦在不斷革新。無論是科研機構的組建形式，還是科技政策的頂層設計方向，都隨著時代的變遷，不斷的演化發展。從中國科技經費投入情況（見圖1）的變化來看，也體現出顯著時代特征。

圖1 1985 ～2021年中國科技經費投入變化情況（數據來源：中國科技統計年鑒）

當前，新型舉國體制是在社會主義市場經濟制度下的體制機制安排，強調既要使市場在資源配置中起決定性作用，也要更好發揮政府作用，不僅要實現國家特定目標，還要注重調動市場主體有效參與。在新型舉國體制的要求下，需要以更新的模式、更開放的系統組織國家戰略科技力量。

2 國家重點實驗室視角下國家戰略科技力量分析

為解決國家科技撥款制度改革、基礎研究投入不足的問題，原國家計委于1984年開始（后轉到科技部歸口）組織實施國家重點實驗室建設計劃，主要是在教育部、中科院等部門的有關大學和研究所中，依托原有基礎建設一批國家重點實驗室。1990年前后，為加強與國家安全息息相關的國防科技工業的發展，考慮到國防科技科學研究與應用開發的大量資金需求和保密性要求，原國防科工委決定啟動國防科技重點實驗室建設計劃，原國防領域的國家重點實驗室陸續自動轉為國防科技重點實驗室。這一階段為國家重點實驗室建設積累了豐富的經驗。

當前，國家重點實驗室作為我國戰略科技力量的重要組成部分，其結合優勢科研資源，發揮規模效應，實現了實驗室的初步體系化發展，但體系化建設仍存在一些問題［28］。我國地區科研機構知識生產的技術效率整體較低且規模效率不高，是制約其有效發展的主要因素［29］。現將國家重點實驗室體系的現狀和問題進行分析。

2.1 國家重點實驗室發展現狀

截至2021年底，我國共建成運營單體國家重點實驗室254 個，相比2000年增長了64.94%，年均增長約3.5%。在各領域單體實驗室數量爆發式增長的同時，實驗室的低效化問題也逐步顯現。為真正促進科技資源的有效整合，本文挑選學術聲望高、前期基礎投入多、科研團隊相對成熟的國家重點實驗室為例，從投入和產出兩方面梳理了實驗室運營現狀，如圖2、3 所示。

圖2 國家重點實驗室的各項投入統計（數據來源：中國科技統計年鑒）

圖3 國家重點實驗室各項產出統計（數據來源：中國科技統計年鑒）

從投入看，我國國家重點實驗室的科研投入均處在快速增長階段。①各類科研經費①實驗室經費為初始統計中項目經費、建設經費、研究經費三項的合計已從1990年的4.69 億元增長至2018年的384.01 億元，增長超過80倍，遠超同期GDP增速。②國家重點實驗室專職科研人員和客座研究人員的數量在近30年中加速上漲趨勢明顯，2018年，科研人員總數超過3.5 萬人，其中專職科研人員近2.3 萬人。從產出看，國家重點實驗室的科研產出數量處于快速增長階段，但科研成果增長緩慢。③論文數量、培養研究生的人數明顯增長，但獲獎成果②獲獎成果含國家自然科學獎、國家科技進步獎、國家技術發明獎三項成果的統計數量增長緩慢，與大幅增長的科研投入難以匹配。即，資金、人才、資源等全面投入僅帶來了論文產出的快速增長，但缺乏推動社會技術進步的重大成果。

2.2 國家重點實驗室發展問題

（1）科技資源布局分散，且存在大量資源的重復配置。受限于各地區科技創新環境和科技創新投入的巨大差異，國家重點實驗室呈現出“東部多-中西部少”的空間兩極化特征。不僅如此，隨著東部沿海快速發展、西部大開發、中部崛起等國家區域政策的實施，我國高耗能產業、裝備制造業、汽車產業開始向全國快速擴散。相應實驗室在各領域建設集中、競爭加劇、產業結構趨同的問題更加突出，具體情況見圖4。

圖4 2019年國家重點實驗室科研領域分布情況（數據來源：中國科技統計年鑒）

（2）政策支持手段僵化，缺乏體制機制的創新。政策支持多數為資金支持，實驗室的運營管理模式的行政色彩也十分濃厚。①實驗室缺乏長期穩定的編制和完善的薪酬激勵，導致科研人員投身實驗室的意愿和科研積極性處于較低水平［30］。②跨部門的管理和組織模式難以協調，特別是政府的高參與度使得科研機構與政府、產業界的協同效應并不均衡，導致科技的輻射作用和溢出效應不強［31］。

（3）跨學科領域科技攻關的效率低下，布局缺乏前瞻性和綜合性。當前，我國基于未來產業、新興產業的交叉學科領域實驗室所占比重僅2.36%，實驗室學科分化思維固化嚴重。①各學科領域在長期發展中逐漸形成了自身獨特的研究方法和思維習慣，導致學科間的融合性不強［32］。②我國在交叉學科領域的協同攻關一般以現有優勢學科團隊為主導，其主導方向可能不利于其他具備前瞻性的新興學科研究發揮作用［33］。此外，由于跨學科協同攻關尚處于科研問題導向的探索階段，有關跨學科設施使用、人員管理、合作交流等方面的制度尚未完善，實現多機構跨學科協同攻關仍然存在較大阻礙［32］。

2.3 對策建議

從微觀層面看，①要明確政府和市場的作用邊界。既要最充分發揮政府的資源和保障能力，打通創新發展關鍵環節，又要最大限度發揮市場在資源配置中的決定性作用，激發各類所有制創新主體活力。只有統籌好國家資源統一規劃和市場配置，才能真正實現讓市場在科技資源配置中起決定性作用的基礎上，發揮政府干預和規劃的調整作用，進而發揮新型舉國體制優勢。②要有給定的任務目標。由于缺乏具體目標導向帶來的科研方向模糊、成果量化困難等一系列問題仍然顯著。因此，設定國家戰略任務的具體目標才能真正做到兼顧短期和長期目標，保持戰略定力。

從中觀層面看，國家科研機構體系需要有明確科學合理的系統性、整體性布局。①我國區域間經濟發展水平具有不平衡、不充分特點，東西部差異明顯，必須統籌好國家需求與區域發展關系，才能基于不同區域的經濟發展階段、特色、產業競爭優勢等，選擇國家科研機構體系布局最優解。②要盡快打造分級分類治理模式，在頂層設計中保證科研機構統一管理的同時，允許基礎學科、交叉學科領域在實驗室體系框架內的科研探索，提升科研人員對攻關方向的自主選擇權。

從宏觀層面看，要保證制度頂層設計統籌好不同科研主體之間的關系。①當前國家重點實驗室體系對于戰略性的問題導向意識不強，分散的科研力量難以圍繞重點任務的關鍵環節發力，只有統籌好不同科研主體之間的關系，才能提升協同攻關能力，使國家戰略科技力量真正得以強化。②實現中央與地方上下貫通、部門有序分工合作，同時，對外聚焦國家安全保障特定目標，實現國際間平等合作、互惠共贏，通過創新要素的不斷聚集來強化國家戰略科技力量。

3 結論與啟示

研究顯示，不同發展階段的戰略科技力量在組成的基礎構成、特征和互動方面都存在區別，戰略科技力量的使命隨著國家基礎創新系統性質的變化而發生協同演化。當前，我國科技發展整體趨勢逐漸從追趕階段向并跑和領跑階段跨越，但在某些領域仍處于追趕階段。因此，戰略科技力量在主導或幫助獲取、吸收和提升研發創新能力仍然至關重要［33］。

通過梳理分析，改革開放后，來自行業的資金和競爭性撥款對于轉型后的科研力量發展的影響越來越重要。而對于那些需要長期投入的科技創新活動，來自政府的直接融資和穩定的科研人員系統是確保創新連續性和解決市場失靈問題的關鍵所在。在政府的政策引導下，各科研機構的投入比例優化、提高專業化程度與合理化分工是提升戰略科技力量整體實力的重要手段。政府對科研機構的管理需要有一定的靈活性，可以通過設定整體方向引導科研機構布局科研項目，確保科研機構在具體科研活動開展中的自由度，然后政府通過綜合短期指標與長期指標對戰略科技力量進行定位與評估。

除了戰略科技力量的整體特征，如它們的使命、性質（基礎與應用）和研究的特殊性。研究項目的選擇等“微觀”問題與科研體制整體特征的影響相互交織，不同的研究機構可以有不同的研究任務。例如，國家重點實驗室等旨在創建廣泛技術基礎設施的機構，其大部分研究都是基礎性及前瞻性，而不是針對特定的短期目標，應保持較高的質量和水平。工程科技類研究機構在一定程度的基礎研究上，更傾向于研究成果的應用。

隨著國家科技前沿的不斷演進，技術選擇變得更具風險和不確定性，創新的性質更加開放，戰略科技力量之間的關系變得更加緊密、開放和持久。與此同時，追求國際化戰略，和發達國家合作研究，并利用他們現有的知識實現追趕目標，變得越來越重要。

此外，戰略科技力量中新的人才流動和培養方式，以及依托地域關系運作的方式也變得愈發重要。①機構中不但需要擁有一定數量的終身員工，以確保制度化組織和知識的連續性，更需要通過人員的流動促進知識交流和建立不同機構間的長期利益關系。②由于每個地理區域有不同的專業化行業，依托地域的戰略科技力量是其連接地方和國家創新系統的樞紐。最后，我國戰略科技力量的組成和成功運行，不能完全照搬他國的成功方案，但不同組織形式間的相互學習經驗取長補短。