新中國成立后首次改進財政管理體制的歷史考察

[摘 要]1956年前后，在毛澤東等黨和國家領導人對體制問題的重視，以及中央各部門、各地的反映下，中國共產黨開始探索改進經濟管理體制。財政管理體制是經濟管理體制的重要部分。改進財政管理體制工作從1956年開始，在1957年下半年形成并頒發正式方案，并于1958年開始實行，在財政領域方面向高度集中的計劃經濟體制進行突破。由于對商品經濟、市場機制、價值規律等作用的認識有限，此次改進雖然強調發揮中央和地方兩個積極性，但實為在現有行政體制內進行的權限調整。受國內時局影響，下放權限反而不利于維持國內綜合平衡，財政管理體制又在1958年9月發生重大轉向，在短時間內向地方下放更大范圍的管理權限。由此一域，也可探視體制機制與時局發展、中央與地方之間的互動。

[關鍵詞]財政管理體制；中央；地方

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2024）06-0042-06

新中國成立后，隨著計劃經濟體制的建立和運轉，財政管理體制由高度集中、“統收統支”向統一領導、分級管理逐步轉變，初步建立起中央、省、縣、鄉四級財政體系。但在實際執行中，從中央到地方各級財政權限逐層遞減，地方遇到實際問題則要向上逐層申請。受制于管理職權、調劑權限、行政效率等因素，地方增收節支、建設事業的主動性有限。如地方調劑項目需請示中央主管部門，若未得到及時答復，便只能將現有資金作為年終結余上繳，中央則將其列入下一年度預算，以抵充撥款。時任安徽省委書記曾希圣曾向毛澤東反映，在淮南擁有兩萬多名職工的大型煤礦中，在財政支出領域，廠礦負責人僅擁有200元以下的批準權。1956年前后，毛澤東等黨和國家領導人對體制問題的認識，以及中央各部門、各地的反映，是決定改進經濟管理體制的重要緣由。財政管理體制是經濟管理體制整體中的重要部分。當前，學界現有研究已涉及對此次財政管理體制改進的整體評價。但關于其前因后果、具體進程等，則成果有限。本文依據相關文獻資料，結合1956年至1958年年國內形勢發展，研究并還原此次改進工作的歷程，分析后續發展。

一、1956年初步探索改進

財政管理體制工作

1956年前后，中國共產黨黨內對經濟管理體制的認識不斷加深，開始關注高度集中所產生的影響。在毛澤東作出《論十大關系》的講話后，周恩來、劉少奇、李富春等人多次提出向地方放權，并開始具體探索。同年，在周恩來的領導下，國務院形成改進經濟管理體制的方案，在財政領域作出相應規定。

（一）改進財政管理體制問題的提出。1955年末，毛澤東去往湖北、廣東、天津、上海等地進行調查巡視。其間，各地提出中央各部管理地方過細、過多，束縛了地方和企業的自主性，并要求中央向地方放權。毛澤東回到北京后，要求按“口”聽取各部門的工作匯報。

財政領域由財政部部長李先念進行匯報。此前，李先念曾于1956年2月21日召集各省、市、自治區黨委書記座談會，討論財政工作。以此為基礎，李先念在向毛澤東匯報中，針對地方財政提出三個問題：一是由于財政部及其他主管部門指標要求，自身財政自主權有限，地方調配財政資金需請示上級主管部門。二是地方財政收入基本上繳中央，支出需向中央部門申請，財政結余使用權有限。三是由于將地方收支賬面差額算作結余，地方財政結余基本被用為下年度的財政支出，而非自由支配，這實際上變相為資金上繳中央。

4月25日，毛澤東在《論十大關系》的講話中，要求發揮好中央和地方兩個積極性，給予地方更多自主性，并提到各部門向地方下達命令，“都說是中央來的，給地方壓力很大”，報表“鬧得泛濫成災”。此外，朱德強調要合理建立四級財政，劃清中央和省市兩級的財政收支范圍，確定分成比例后保持至少三年不變，地方的節余支出和超額收入也全都留給地方。劉少奇認為，部分中央部門“把過多的事務抓到自己手里，對地方限制得過多過死，忽視地方的特殊情況和特殊條件”。李富春提出實行分級管理計劃體制，全國統一計劃指標由國務院下達，地方自行安排局部性指標；國家計劃指標可分為指令性指標、可以調整的指標，以及參考性指標。

在當時，中共和地方均認為改進經濟管理體制刻不容緩，國務院開始研究具體方案。

（二）探索確定財政管理的目標原則。同年5月11日，國務院建立財政、工業等7個小組，分別開展體制問題研究。在5月至8月間，國務院召開全國體制會議，集中研究改進方案。其間，明確了國務院統一下達中央主要計劃和財務指標的導向。在解決財政分級問題的程序上，周恩來提出“先是中央與省市分，縣鄉兩級緩走一步”；對省市兩級財政而言，中央“不要一見到省市有肥的就抓上來，但也不能經常一成不變，訂得太死”。會議期間，地方要求中央下放企業管理權、物資分配權、財政權等，但中央部門對權力下放后，生產和基建計劃是否能夠按期完成有所顧慮。周恩來指出，中央和地方的分權“是為了發展生產”，“是要地方搞更多的生產”。周恩來意在強調地方得到發展可以帶動全國發展，有助于均衡全國大局。

經國務院同地方部門多次研究，以及中共八大期間針對該問題的意見交流，中共中央、國務院于10月30日發布了《國務院關于改進國家行政體制的決議（草案）》（以下簡稱《決議（草案）》）。其中，在改進財政管理體制方面主要有四項：第一，擴大地方收入。在適當條件下，地方固定收入可擴大至當地總支出的七到八成；地方可根據預算年度支出核定各分成收入項目的分成比例，分成比例確定后可保持適當時間不變。第二，厘清支出承擔主體。中央或地方的企、事業和行政機構，其支出由中央或地方預算各自列入。第三，明確審核指標。地方年度國民經濟計劃控制數字、各分成收入的比例控制數字，要根據國務院下發比例以及當地實際情況自行編制，國務院只負責審核地方預算草案中各項分成收入的分成比例及收支總額。第四，下放調整權限。在中央規定的主要事業指標內，地方可適當調整預算，并自行安排收入超收和支出節約部分，地方預算執行中的結余基本留給當地。

此外，由于尚處起步階段，《決議（草案）》存在許多“適當”表述，未進行具體規定。在《決議（草案）》下發的同時，還要求各單位以書面意見的形式向國務院反饋意見，以進一步綜合研究。

二、1957年研究確定

改進財政管理體制具體內容

1957年1月10日，為統一領導經濟和改進經濟管理體制工作，中共中央成立中央經濟工作五人小組。五人小組研究上述《決議（草案）》后，認為應當首先解決改進工業、商業和財政領域的問題。財政領域主要由時任國務院副總理、財政部部長的李先念負責。中共八屆三中全會通過了《關于改進財政管理體制的規定》，國務院隨后下發，決定于1958年開始實行。

（一）初步制定關于改進財政管理體制的具體辦法。1957年1月下旬，在國務院領導下，中央經濟工作五人小組組織了商業、財政等六個小組。財政小組組長由李先念擔任，負責研究財政領域的改進問題。

向地方放權的矛盾在于，地方可以獲得一定的自主性，但中央部門的權力和職能會由此弱化，部分建設工作會呈現分散化趨勢。為此，陳云提出，中央向地方放權，實質為向地方分流一部分財政資金，地方由此便能在農田水利、工業等方面投入更多，其結果可能為加快全國重工業發展。這就明確肯定了向地方放權的積極導向，即發展同地方農業相關的領域，以反哺國家重工業。

而后，李先念多次召開國務院第五辦公室辦公會議和財政體制改進小組會議，提出財政管理體制應實行中央、地方分成，并固定三年不變。在全國財政廳局長會議期間，李先念要求財政部門注意研究經濟指標，提出相關意見報請上級，同時對經濟生活中的重大問題給予關注，意在提升財政領域改進工作的現實針對性。

李先念主持制定出的改進財政管理體制方案的主要內容為：中央和地方實行“以收定支，五年不變”（后改為“以收定支，三年不變”），以此代替“以支定收，一年一變”體制。財政收入實行分類分成，在原有地方稅和地方企業利潤劃為歸固定收入以外，分布于地方的中央管理企業的利潤分成也作為地方收入；由于各地情況不同，故將一定比例的營業稅、所得稅等稅種收入劃歸地方，作為地方調劑收入。關于財政支出，地方經常性支出由當地自行安排。中央專項安排的支出（包括基本建設撥款），由中央財政專案撥款，每年確定一次并將其列入地方指標。部分地區收入（包括固定收入、企業分成收入、稅收調劑收入）無法滿足自身正常支出所需時，中央撥款補助不足部分。同時，李先念還將方案的主要內容，寫進在一屆全國人大四次會議上的《關于一九五六年國家決算和一九五七年國家預算草案的報告》中，并請全國人大代表審議。

經過研究醞釀，1957年7月15日，中央經濟工作五人小組向中央報送《關于在若干工作中劃分中央和地方管理權限問題的意見（草稿）》（以下簡稱《意見（草稿）》）。財政領域的內容集中于五個方面：首先，地方財政收入分為三項，即地方固定收入、統一比例分成收入、調劑比例分成收入。其次，地方財政支出應當剔除部分特殊性支出，以計算地方年度正常支出，地方基建投資支出劃歸中央。第三，地方收入和支出的計算以1957年的年度預算數字為根據，一般三年不變。第四，關于地方結余及預算，地方可自行支配財政結余，預算編制不受結余數額影響。第五，地方可根據財政收入自行安排基本建設。

7月25日，中共中央批轉上述《意見（草稿）》，并要求中央經濟工作五人小組在中央全會召開前，分區召集各省市討論，在同地方開展意見交換的同時進行修改。

（二）制定和發布《國務院關于改進財政管理體制的規定》。8月5日至6日，國家經委召集各省、市、區計委主任、副主任會議，對《意見（草稿）》進行討論。其間，各地紛紛對改進財政管理體制方案提出意見。如山東省認為，地方的收入應當只劃分為固定收入和比例分成收入（或總額分成收入）；河南省提出，在確定固定比例分成三年不變的同時，中央應當能夠保證地方財政的最低收入；山西省提出，應該以1957年為基礎實行固定收入三年不變，同時考慮日后發展實際；湖南省建議，固定收入應當改為五年不變；浙江省認為應采取固定上繳或比例分成上繳；黑龍江省提出，中央應補助因水旱災害而減少財政收入的省份，以減輕區域發展的不平衡；廣州市認為，新的體制無法完全解決中央和地方之間的配合協調矛盾。

在各地基于自身發展的訴求下，改進財政管理體制，各方平衡點實難把握，對中央政府掌控形勢的能力要求也更高。體制不調整問題很明顯，調整之后新的問題又會出現，既不能盲目“一刀切”，又要調動各方積極性。莫衷一是之下，唯有化繁為簡，先實行而后進一步調整。

為此，陳云、李先念在8月間，同各地就經濟體制改革進行座談，聽取相關問題、提出自身意見。如8月8日，在主持遼寧、吉林、黑龍江三省經濟管理體制改進工作座談會時，李先念強調：“改進財政管理體制，就是把地方財政給地方，把中央財政分給地方一部分。”8月15日，陳云、李先念致電中共上海、江蘇、浙江、湖南、廣東等省市委，要求主要領導在8月21日去往上海參加會議，并提出將地方收入部分修改為“原屬地方省、市企業的收入，全部劃歸地方，不與中央分成；中央下放給地方管理的企業，以每年企業利潤收入的百分之十五分給省、市，作為地方收入”。

同地方座談后，經過總結研究，陳云主持起草《關于改進財政管理體制的規定（草案）》并在中共八屆三中全會基本通過。此后，陳云在中央經濟工作五人小組調查研究的基礎上，代國務院起草了《關于改進財政管理體制的規定》（以下簡稱《規定》），并在11月8日獲國務院第六十一次全體會議通過。11月14日，該《規定》于第一屆全國人大常委會第八十四次會議正式獲批。國務院隨后下發，于1958年開始實施。

關于財政管理體制，《規定》明確：首先，參與中央和地方進行分成的企業收入，地方和中央二八分成。其次，進一步規范地方正常年度支出計算方式，地方國企及中央劃歸地方管理的企業，其流動資金不劃入地方年度支出。第三，地方收支以1957年年度預算收支數額為依據，實際預算執行未達預算收入者，1957年底可以實際執行數額為基礎計算下一年度預算。第四，地方上年結余不列入本年預算分配指標。第五，地方機動財力收入限度，原則是保證國家重點建設的資金需要，同時令地方保持適當的機動財力。第六，對民族自治區的財政提出相應辦法。

綜上，新的方案明顯兼顧到各省實際，也為及時應對突發情況做準備。由是，地方在其后將擁有較為穩定的收入項目，甚至可以獲得一定的財政結余和機動財力，從而在財政結余處理、預算編制等方面獲得更多機動性。同時，將財政管理權限下放地方，地方部門在工業、商業上的權限也能得以真正實施。工業、商業、財政三方結合，各地便初具集聚資源之能。

三、新的財政管理體制的

實施準備及實際境遇

在制定改進財政管理體制方案的過程中，中央各部和地方對哪一方占優等問題一直存在疑慮。為順利實施新的財政管理體制，財政部門進行了相應的補充和說明。1958年間，受國內時局影響，中央以更大力度向地方下放管理權限，財政管理體制產生重大轉變。

（一）新的財政管理體制的實施準備。為順利實施新的財政管理體制，在中共八屆三中全會期間，陳云對各部門、各地的問題進行了回應。他強調，新的體制要試行一年，如不適當則再根據實際調整。同時，中央將對有特殊情況的省份，在適當范圍內加以照顧，地方也可提出可行辦法。其次，預計各地在未來三年總計將多得20億元資金。但由于中央所得的財政資金預計為先少后多，則地方多得的資金也應先少后多，并非平均每年都相同。第三，依照新的財政管理體制，地方在1958年財政預算中總計可獲得48%的全國預算增加值，該項比例并非“挖苦”地方，其后地方只能占到40%。最后，各地經濟狀況不同將導致分成收入不同，如何均衡各省差異，要在一年后視情況而定。可見，陳云在當時已對新體制實施后可能出現的情況，進行了較為充分的預判。

10月25日，財政部副部長戎子和又進行補充說明，在強調中央和地方分成原則的同時，進一步明確“正常年度支出”范圍。同時，他提前說明，在新的財政管理體制實施初期，地方在1958年會分得比先前更多的財政資金，但為保證國家重點建設，地方在其后兩年所能分得的國家預算資金占比只能減少，并對地方日后多得的財政資金提出具體使用建議。最后，他提到要繼續研究解決地區之間不平衡、發揮縣財政積極性等問題。

此外，財政執行方法也根據新的體制要求進行了提前調整。12月5日上午，李先念在主持國務院第五辦公室辦公會議時指出：1958年的國家預算指標，要對應增加基本建設投資，并將分給各部的中央預算指標迅速發出。關于中央企業實行利潤分成問題，財政部要根據所得范圍，對各部門的固定利潤分成比例適當進行調整。商業部實行利潤分成的辦法，原則上應當按照過去五年的基數，并去除基本建設支出進行計算。12月6日，李先念繼續主持國務院第五辦公室辦公會議，提出在因國家決定的重大措施而影響利潤的情況下，可以對分成比例進行上下調整；一般措施影響百分之五以內的利潤變化時，則不予調整。其次，遇有特殊情況而無法完成利潤計劃時，分成所得可以不少于計算的基數。關于其它事項，國務院將另行頒布相關辦法實行。

12月13日，財政部對1958年地方財政收入的劃分問題進行了說明，同時詳細說明了分成收入的計算方法和報解手續。

（二）1958年財政管理體制的實施和轉變。1958年2月1日，李先念在第一屆全國人大五次會議作期間，就實行新的財政管理體制進行報告說明。3月7日，國務院通過了李先念審定的《民族自治地方財政管理暫行辦法》，是為對新的財政管理體制的補充。但在此前后，國內形勢已經發生變化。

起初，按照陳云的設想，實施新的財政管理體制后，地方的結余資金應更多投向同農業生產相關的領域，以促進國內綜合平衡。朱德在1957年12月底向出席全國財政廳局長會議等會議的財政金融干部強調，實施新的財政體制后，“在使用資金中，不論中央和地方都要以發展工農業生產作為重點。”

但在另一方面，中共八屆三中全會雖然通過了新的財政管理體制方案，但此次全會不僅開始批評“反冒進”，同時也揭開了農業“大躍進”的序幕。在這一導向下，由于地方獲得更多財政自主權，部分省份開始加碼，設定更高的財政指標。如甘肅省提出“支援生產大躍進”；用五年時間，將經濟建設費占總支出的比重由1957年的44.31%提升至70%；財政總收入三年增加一倍，五年翻兩番。河北省提出，“二五”期間的財政收入要比“一五”時期增長兩倍以上，1958年完成稅收總額比1957年增長41%。

到了“八大”二次會議，“二五”計劃被全面納入“大躍進”的軌道，相關計劃指標大為提高，同時還明確提出將國務院各部門管理的企業和中央掌握的經濟管理權限迅速下放地方。其間，李先念講到，“應當放的要放夠，而且手續要簡便”，“必須盡可能快地研究和制定權限下放地辦法”。

9月24日，國務院討論通過《關于進一步改進財政管理體制和改進銀行信貸管理體制的幾項規定》，提出“有必要將財政管理體制作進一步的改進”，關于財政管理體制的內容包括：首先，除少部分中央管理企業的收入外，向地方劃撥全部的其他各類收入和所有企業收入。其次，除少部分行政、國防、經濟建設等支出以外，向地方劃歸全部國家財政支出，不再區分地方正常支出和中央專案撥款支出。第三，地方年度收入大于支出時，多余部分上繳中央、不足部分中央補助。第四，將地方的財政收入指標、分成比例和補助數字改為一年一變。第五，地方自行負責當地財政結余、農業稅附加等，以及其他地方自籌收入。

雖然該文件并未正式下發，但此后不久，全國的財政管理正是照此執行，地方獲得更大程度的財政自主權。至此，同1957年通過的《國務院關于改進財政管理體制的規定》相比，財政管理體制已發生重大轉變。

四、余論

新中國成立后首次進行財政管理體制改進注重發揮中央和地方兩個積極性，是一次有益的體制嘗試和探索。但在當時，由于尚未對“什么是社會主義”形成充分認識，對商品經濟、市場機制和價值規律等問題認識有限，此次改進財政管理體制實質為在現有行政體制之內進行權限劃分。此外，中央向地方下放財政管理權限后，面對實現國內綜合平衡和大干快上兩種不同導向，問題的關鍵在于該體制服務于前者還是后者。1958年初，部分省份已開始依據下放的權限制定財政躍進計劃。雖然如此，此次改進仍在財政領域，向高度集中的計劃經濟體制進行了突破。改革開放初期，財政管理體制在此次體制改進及后續多次調整的實際情況下，根據形勢發展開始實行“分灶吃飯”，促進中央和地方各自發揮積極性，并在其后不斷適應形勢發展。

作者系中共中山市委黨校黨建教研部教師

（責任編輯：白璇煜）