美國重構印太關鍵礦產供應鏈的布局、美國重構印太關鍵礦產供應鏈的布局、

摘要： 拜登政府試圖通過重構印太地區的關鍵礦產供應鏈，推動供應鏈“去中國化”，以削弱中國的工業能力，并提升美國及其盟國對全球關鍵礦產市場的利益攫取能力。這一關鍵礦產供應鏈重構布局有以下特征：基于雙邊合作的機制嵌套、基于地緣政治邏輯的遏華傾向，以及美國主導的行業“標準”與規則塑造。美國在重構印太關鍵礦產供應鏈布局的過程中，面臨諸多制約因素，主要體現在：盟伴之間存在利益訴求抵牾、美國對地區發展中國家開放市場的意愿與提供公共產品的能力不足，以及美國試圖動員地區國家協同其對華地緣政治博弈與地區國家尋求戰略自主存在矛盾等。美國試圖重構印太關鍵礦產供應鏈會在一定程度上增加中國關鍵礦產海外供應風險，對中國礦企在地區國家的投資項目以及中國的產業鏈地位造成負面影響，但中國與地區國家在關鍵礦產領域的投資合作態勢、產業合作效能等因素，也將在減緩此類負面沖擊方面發揮重要作用。

關鍵詞：供應鏈；“印太經濟框架”；關鍵礦產；美國對華政策

中圖分類號：Ｄ５１８／ Ｄ８１ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２４）０６－００４８－１４

關鍵礦產是一國根據本國的資源稟賦所確定的對其經濟、國防至關重要的礦產。①歷史上，美國是最早將關鍵礦產供應鏈上升到戰略層面的國家。拜登政府執政后，通過《通脹削減法案》（ＩＲＡ）所包含的產業政策等舉措推動包括關鍵礦產在內的供應鏈“去中國化”進程。由于印太地區在全球生產、貿易以及關鍵礦產資源儲備格局居于舉足輕重的地位，從美國及其主要盟國的角度來看，將戰略重心轉向印太，體現了對該地區在全球經濟中日益重要作用的認識，也是對中國崛起進程的共同應對。① 基于美國政府于２０２２ 年２ 月發布“印太戰略”文件所強調的核心議程，美國于當年５ 月啟動“印太經濟框架”（ＩＰＥＦ）。２０２３ 年１１ 月１４ 日，“印太經濟框架”參與方正式簽署供應鏈協議。該協議通過提到“關鍵貨物”間接提到關鍵礦產。② 此間，美國宣布啟動“印太經濟框架”關鍵礦產對話（Ｃｒｉｔｉｃａｌ Ｍｉｎｅｒａｌｓ Ｄｉａｌｏｇｕｅ）。在此形勢下，美國試圖利用地區國家致力于提高供應鏈韌性、拓展礦業合作伙伴與推動產業升級的需求，以向地區國家的關鍵礦產產品提供進入美國市場的非歧視待遇以及提供資金、技術支持等為籌碼，推動其主導的印太地區的雙邊、諸邊關鍵礦產合作，以構建美國主導的“去中國化”的關鍵礦產產業鏈、供應鏈，從而削弱中國的工業能力、產業地位并侵蝕“一帶一路” 建設的發展空間。

針對美國主導的印太關鍵礦產合作，既有研究已就其戰略動因、特征與動向進行研究。有學者認為美國試圖以防范中國將關鍵礦產供應鏈實力轉化為權力杠桿為由，動員地區國家支持其在該領域的對華博弈；③美國將關鍵礦產議題嵌入“印太經濟框架”，借助區域性框架擴大關鍵礦產方面的信息共享網絡；④美國的印太關鍵礦產布局體系具有“梯次化”特征，其中掌控壟斷性資源的特殊盟伴，諸如印尼等“關鍵礦產對話”的主要參與國，是美國發展新技術與對華戰略的關鍵一環；⑤在與印太盟國協作的基礎上，美國意圖推動重建本土稀土等產業鏈，但面臨市場競爭力不足、環保壓力等障礙。⑥ 鑒于美國重構印太關鍵礦產供應鏈的發展態勢，有必要對其發展動力、布局特征、制約因素進一步分析，并探尋應對思路。

一、美國重構印太關鍵礦產供應鏈的意圖

無論是美國的“印太戰略”還是“印太經濟框架”中對印太“自由和開放”的相關表述，都代表美國及其盟國對中國不斷提升的地區和全球影響力的一種遏制戰略，并成為其主導的印太合作的指導思想。⑦ 重構區域關鍵礦產供應鏈是“印太戰略”的重要支點之一，也是對華經濟遏制戰略的重要組成部分，其旨在削弱中國的產業實力，推動供應鏈“去中國化”，并通過提升對全球關鍵礦產供應鏈的掌控度來牟取金融利益與資本收益。

１．１ 削弱中國的工業能力

目前，作為諸多礦產的第一大消費國，中國的關鍵礦產加工能力居全球領先地位。例如，中國在整個鋰離子電池供應鏈中占據主導地位。２０２３ 年，中國的鋰精煉產量達全球的７３％、鋰電池陰極產量達全球的８６％，電動汽車鋰電池產量達全球的８３％。⑧ 由于資源儲量有限、礦產稟賦不佳等原因，中國部分礦種的供需缺口逐年增大，特別是銅、鉻、鋁、鎳、鈷、鋰等礦種對海外市場的依賴度居高不下。２０２２ 年，中國的鉻礦進口依賴度超過９０％（南非、哈薩克斯坦、印度共約占全球鉻資源儲量的９３％）；銅精礦進口依賴度約為９３．５％（主要生產國為智利、澳大利亞等）。① 中國鎳礦資源僅占全球約３％，中國在２０２３ 年從全球最大鎳礦出口國———菲律賓進口的鎳礦石約占進口量的８５％。② 同年，中國進口鋰精礦同比增長約４１％（澳大利亞是最大供應國）。③ 中國對鋁土礦的進口依存度達６０．７％（幾內亞、澳大利亞與印尼為主要進口來源國）。④ 中國的稀土儲量、開采量、稀土消費量與進口量均居全球首位。由于稀土提煉產能與相關技術專利居于全球優勢地位等因素的影響，中國也從緬甸、越南、馬來西亞乃至美國等國進口稀土原礦或稀土金屬，⑤特別是對緬甸重稀土的進口量呈上升趨勢。⑥在此背景下，海外礦產供應鏈的可靠性是中國國內工業運行、經濟高質量發展的基礎。

值得注意的是，雖然美國對進口礦產的依賴度高，但對于中國從印太國家大量進口的原礦或其冶煉產品，美國主要從其他地區（非洲、拉美）進口（稀土冶煉產品除外），即對于此類礦種資源的獲取，中美在印太地區并不存在激烈的競爭關系。⑦ 可見，美國重構印太關鍵礦產供應鏈的主要目標并非確保其從“印太經濟框架”成員國進口礦產渠道的穩定性。

由于中國在諸多關鍵礦產冶煉加工領域的產業規模乃至技術優勢，使得美國在對華“脫鉤”的過程中，難以在基礎工業領域撼動中國的產業地位。新冠疫情期間，中國努力保障全球的物資供應，并體現了強大的工業能力。然而，這在美國及其盟國的視野中，卻成為渲染“中國威脅”的理由之一。在此背景下，拜登政府將關鍵礦產議題作為對華博弈的工具，試圖通過關鍵礦產合作來鞏固與盟伴之間的關系，特別是基于“印太戰略”框架下的美日印澳“四方安全對話” （ＱＵＡＤ）、七國集團（Ｇ７）等機制，推進針對中國的關鍵礦產合作“小圈子”，并試圖利用“印太經濟框架”在印太地區針對中國構建排他性的供應鏈與關鍵礦產合作機制，以此阻擾中國與地區國家的關鍵礦產合作，限制中國在印太地區的礦產進口來源與礦業項目投資空間，從而為削弱中國的工業能力與產業地位創造條件。

１．２ 推動供應鏈“去中國化”

從特朗普政府時期至今，基于強化所謂的對華競爭的需要，以及在中國不再以貿易盈余大幅增持美國國債的背景下，為維護美國在經濟、金融與安全領域的全球霸權，美國政府一直試圖降低對中國商品的依賴，并重構以其為中心的、可對美元霸權提供可持續支撐的全球生產與貿易體系。鑒于東南亞與南亞地區擁有豐厚的勞動力資源，美國政府在印太地區著力重構由其掌控的區域生產體系。此間，美國對中國進口商品的依賴也呈下降態勢。

從２００１ 年到２０２２ 年，中國對美出口增長了近１０ 倍，并在２０１７ 年達到占美國進口總額五分之一以上的峰值，但特朗普政府發起的貿易戰降低了中國在美國進口貿易中的份額（２０２３ 年降至１３．２％）；東南亞國家、印度等印太國家從這一態勢中“受益匪淺”，其中越南在２０２３ 年成為美國第七大進口來源國，而鑒于美國及其主要盟國的企業向印度轉移生產環節的趨勢，印度商品在美國進口中的份額可能會進一步增加。① 值得注意的是，雖然美國從亞洲國家（不包括中國）的進口份額有所增加，但由于美國從其他國家進口的產品可能使用了來自中國的原料或中間品，這導致雖然美國對中國商品的直接依賴減少，但仍依賴從中國的間接進口。② 在國內基礎制造業難以振興，對華“脫鉤”未達預期的背景下，美國及其主要盟國開始以“去風險”為由，試圖以政治力量改變其對中國礦冶產業的高度依賴格局，并以此支持其在區域產業鏈、供應鏈中剝離中國環節。

與中國具備的全產業鏈能力相比，“印太經濟框架”成員國往往基于資源稟賦，參與部分產業環節。其初始成員國可分為四類：一是礦產富集國———澳大利亞、新西蘭；二是制造業強國日韓；三是要素成本相對低下的東南亞發展中國家；四是具有市場潛力與制造能力的印度。拜登政府計劃將低附加值、可替代性強的供應鏈環節向生產要素價格更低的東南亞、印度等地區國家轉移，強化對關鍵產業的供應鏈控制。在關鍵礦產領域，美國試圖通過成員國的內部分工與產能建設，對區域生產格局進行重新布局，以支持其供應鏈“去中國化”目標。以稀土產業為例，韓國和日本企業均計劃擴大在澳大利亞的稀土開發項目，韓澳合作開采的稀土將在韓國建設的中游加工設施進行提煉，而日澳企業在澳開采的稀土礦物將在馬來西亞進行中游加工，下游環節如高品質永磁體的生產環節則配置在日本。③ 由此，美國以產業鏈、供應鏈作為遏制中國對外經濟合作與可持續發展的發力點，試圖重構印太關鍵礦產產業鏈、供應鏈，以拆解中國與地區國家在產業鏈、供應鏈領域的密切合作關系，并將關鍵礦產的開采、冶煉、深加工等環節在美國的盟伴內部進行分配，從而實現產業鏈、供應鏈“去中國化”的目標。這也成為美國在對華科技產業遏制進程中，強化對華“（產供）鏈緣”博弈的重要組成部分。

１．３ 提升對關鍵礦產市場的利益攫取能力

原材料成本在清潔能源設備的總成本中所占的比例越來越大，而為了促進低碳轉型，全球將以前所未有的速度應用清潔能源技術，這一技術的可負擔性部署也越來越容易受到礦產與材料價格變化的影響。④ 廣受關注的是，雖然中國是大宗商品的進口大國和消費大國，但對進口價格缺乏話語權，進口議價能力相對較低。在國際礦產交易市場上，經常出現“中國買什么，國際市場就漲什么”的怪現象，而中國企業往往只能被動接受價格的不合理上漲。⑤ 特別是在２００８ 年金融危機之后，雖然國際礦產供需的天平明顯向需求方傾斜，但絕大多數礦產的世界價格卻從２００８ 年以后一路走高，并在２０１１至２０１２ 年達到一個高峰，這種反常現象在歷史上極為罕見，背離了市場供需的基本面，而且誘導很多中國企業高位接盤，紛紛在高點投資買斷國外的低品位礦產。① 雖然隨著中國國內礦企的整合與政策優化，這一狀況有所改觀，但中國對進口依賴度高的礦產仍然缺少定價權。

主要具有西方背景的國際壟斷集團掌控諸多礦產的價格，其每年從中國可獲巨量利潤。其可通過控制低成本礦產資源，來控制礦產品的市場供給量，并利用多種手段控制礦產品的市場價格，再通過漲價而獲取巨額財富，還可利用資本、期貨、期權等市場使財富倍增。② 值得注意的是，國際市場上的大宗商品通常以美元計價并成為美元世界貨幣地位的重要支撐。這也使得美元升值會推高以當地貨幣計價的大宗商品的出口價格，這會加劇全球大宗商品價格上漲帶來的滯脹效應，而且其對新興經濟體的影響明顯高于對發達國家的影響。③ 因此，作為資本利益的代表，美國及其主要盟國政府積極為壟斷集團爭奪礦產品國際貿易定價權，并通過調整貨幣政策、操控地緣政治局勢等制造礦產價格漲跌的條件，從而為本國資本牟利或實現本國的政治目的。

面對全球礦產行業的寡頭壟斷，中國礦企在全球范圍內不斷拓展礦業開發市場。在關鍵礦產領域，中國企業穩步推進海外勘礦、投資與礦產貿易，通過競標采礦權、直接投資、股權投資等方式，不斷拓展海外礦產開采與冶煉加工項目。與此同時，隨著發展中國家資源民族主義政策傾向的發展，開始增加對原礦出口的限制以及礦產加工本地化的規定，此類態勢將會削弱與限制西方資本對全球關鍵礦產市場的定價權及其通過金融手段牟利的渠道。

在此形勢下，美國將礦產國，特別是非西方礦產國納入其主導的“印太經濟框架”等合作架構，并以美國的市場準入、促進合作伙伴多元化、提升安全合作水平等條件或愿景為誘餌，擴大美國及其資本集團對礦產國政策與礦產開發項目的影響力。這有利于增加美國對礦產貿易流向、價格甚至下游加工環節的掌控度，不僅有利于為美元的國際信用創造更多的錨定物，還有助于擠壓中國企業的海外投資與貿易合作空間，進而可借此操控關鍵礦產的國際市場價格，從而略過其在實體產業競爭領域的“短板”，使其資本通過對定價權的操控而牟取巨額收益。

二、美國重構印太關鍵礦產供應鏈的布局

根據“印太經濟框架”供應鏈協議，其創建的區域合作機制將涵蓋關鍵礦產合作議程。而在協議達成之前，成員國已主要通過雙邊合作形式，形成美國主導的相互嵌套的關鍵礦產合作機制。這些機制多依托于美國主導的既有軍事同盟關系，并針對地區發展中礦產國進行拓展。由于美國能夠為地區國家提供的公共產品有限，其試圖通過塑造規則、標準的方式提升自身影響力，并限制中國在區域關鍵礦產產業鏈中的地位。

２．１ 以雙邊機制及其相互聯結為核心的機制布局

作為具有封閉式特點的小多邊或少邊機制，“印太經濟框架”供應鏈協議建立了供應鏈理事會（Ｓｕｐｐｌｙ Ｃｈａｉｎ Ｃｏｕｎｃｉｌ）等三個制度性機制。其中，供應鏈理事會將建立工作組，制定行動計劃與提供建議，以提高關鍵部門或關鍵貨物的韌性和競爭力。行動計劃可包括：在商品市場集中的情況下促進來源多樣化；評估締約方的原材料需求、制造和加工能力以及庫存可用性等。④可以看出，這一供應鏈協議缺少明確、具體的解決方案與發展承諾，可執行性不足。因此，目前及未來一段時期，美國在印太地區的關鍵礦產供應鏈布局仍將依賴此前由美國及其盟國為主體所構建的相互聯結的雙邊機制。例如，２０２２ 年１０ 月２２ 日，日澳兩國宣布建立關鍵礦產伙伴關系。① ２０２３ 年３ 月２８ 日，日美簽署《美日關鍵礦產協定》。② ２０２３ 年５ 月２０ 日，美澳承諾在《氣候、關鍵礦產和清潔能源轉型協定》下加強雙邊合作，以支持清潔能源和關鍵礦產供應鏈的擴大和多樣化等合作議程；決定建立清潔能源產業轉型論壇，以確定協議相關事項；建立部長級關鍵礦產工作組，并將工業界和主要利益攸關方納入其中。③ 自２０２２ 年之后，印度與澳大利亞通過雙邊關鍵礦產投資伙伴關系，加強在關鍵礦產領域的合作，以“對抗中國在關鍵礦產供應鏈領域的主導地位”。印度企業還與澳大利亞關鍵礦產促進辦公室（ＣＭＦＯ）簽署諒解備忘錄，旨在確保澳方對印度可靠地供應關鍵礦產，并對澳大利亞鋰、鈷礦開發的聯合盡職調查提供資金支持。④ 值得注意的是，美澳均試圖加強與越南的關鍵礦產合作關系。這主要是由于越南是僅次于中國的全球第二大稀土資源儲備國。２０２４ 年３ 月７—９ 日，在越南總理訪澳期間，兩國關系升級為“全面戰略伙伴關系”，雙方同意就優先領域開展新的部長級對話，決定通過能源和礦產部長級對話，推動兩國在包括關鍵礦產領域的能源和資源合作。⑤ 在美國及其盟國將越南作為部分中國供應鏈的替代國的態勢下，關鍵礦產日益成為其與越南合作的重點領域。

２．２ 基于地緣政治博弈的布局導向

在關鍵礦產已成為技術進步和經濟安全基石的時代，地緣政治與經濟集團的演變標志著國際關系的一個變革階段。⑥ 關鍵礦產競爭正成為印太地緣政治競爭的重要切入點。相比于其他問題，美國在印太地區針對中國渲染關鍵礦產供應鏈安全問題，不僅有助于其轉移地區國家對貿易議題的關注，還由于這一議題的“低級政治”特征，更易于被東盟成員國等地區國家所接受，有助于美國在短期內獲得相關國家的協同。

實際上，從稀土等關鍵礦產的全球儲量來看，其并不稀缺，也未出現歷史上因中東戰爭引發的石油危機所導致的大范圍供應短缺的狀況。但由于美國自２０１８ 年以來不斷升級對華經濟制裁并擔心面臨中國的反制，以及新冠疫情與俄烏沖突期間曾一度出現供應鏈紊亂現象，使得美國與其盟國將所謂的中國在關鍵礦產領域的主導地位視為一種“威脅”，并上升至國家安全層面。在美國對華強硬派的視野中，升級“四方安全對話”并將印太供應鏈問題安全化可成為其遏制中國的重要手段。拜登政府致力于重構印太關鍵礦產供應鏈也體現了這一傾向。２０２２ 年３ 月，美國兩黨參議員曾提出“四方關鍵礦產伙伴關系法案”，以解決“中國控制全球近三分之二的關鍵礦產供應所構成的國家安全威脅”。① 雖然該法案的立法程序止于參議院而未能成法，但法案包含的核心內容，如在關鍵礦產領域減少對華依賴、加強盟國間的合作等，都成為美國重構印太關鍵礦產供應鏈布局的核心內容。

在此背景下，拜登政府急于推進“印太經濟框架”并在此框架下確認早期收獲，以進一步彰顯聯合盟友對抗中國的決心。②“印太經濟框架”供應鏈協議的諸多條款可謂針對中國“量身定制”。例如，強調通過使用多個供應商以鼓勵供應鏈多元化，防范全球進口集中帶來的經濟脆弱性。在確定其關鍵部門或關鍵貨物時，優先考慮兩大因素，即潛在短缺對其國家安全、公共衛生安全的影響，或對防止重大的經濟中斷的影響；對單一供應商或單一國家、地區的依賴程度。③“印太經濟框架”的創始成員國包括接受美國軍事保護的仆從國———日本、韓國，與美國訂立軍事同盟條約的澳大利亞、新西蘭，將中國視為安全威脅并意欲分食中國產業鏈地位的印度，以及東盟７ 國。美國在這一合作機制中對東盟的戰略定位體現出明顯的工具性特征，試圖將東盟國家進一步拉入美國對華遏制的軌道，以在東南亞“競贏”中國。④ 這也使得“印太經濟框架”供應鏈協議和關鍵礦產議程的演進趨勢，以及前述美國及其盟國所推動的雙邊關鍵礦產合作機制，具有明顯的地緣政治色彩。

２．３ 推進由美國主導“標準”的規則構建

自特朗普政府執政之后，美國及其盟國試圖推動對華經濟“脫鉤”，但效果未達預期。美國和歐盟的政策制定者將“可持續的”“負責任的”“合乎道德的”的生產視為其恢復制造業能力的最后希望，并認為這是其企業可以超越中國企業的一個領域，而“可持續”發展等議程，為供應鏈“去中國化”提供了理由。⑤ 這一思路在美國主導構建的“礦產安全伙伴關系”（ＭＳＰ）、“印太經濟框架” 等機制中均得到充分體現。“礦產安全伙伴關系”致力于通過對嚴格的環境、社會和治理（ＥＳＧ）標準的共同承諾，促進關鍵礦產部門的“負責任”增長、可持續性與共同繁榮。⑥與此同時，美國政府將“印太經濟框架”作為塑造標準的工具。曾任國家安全委員會印太事務協調員、現任助理國務卿庫爾特·坎貝爾（Ｋｕｒｔ Ｃａｍｐｂｅｌｌ）強調，“印太經濟框架”側重于塑造經濟環境，特別是在脫碳、供應鏈和數字貿易方面，而非傳統的貿易協定；由此，美國在印太地區通過制定共同標準，促進美國出口和當地投資進入美國，以及解決貿易、投資的公平性等問題。⑦ 在此背景下，“印太經濟框架”供應鏈協議重點強調的與“透明度”“勞工權利”等相關的規定，也成為美國維護印太地區“基于（美國制定的）規則的秩序”的重要切入點。

在未來的關鍵礦產合作中，前述“美澳協定”等雙邊協定的規則條款，也將對區域合作的具體規則產生重要影響。例如，“美澳協定”強調支持“負責任的”清潔能源和關鍵礦產供應鏈的擴大和多樣化；促進“負責任的”清潔能源供應鏈進一步融合；促進關鍵礦產的“負責任”、可持續和穩定供應；提供更“負責任”和更有效的礦產開采和加工所需的標準和投資。①盡管此類標準包含著一些對企業合規性的正常要求，但不容忽視的是，此類標準的解釋權、違規“認定”權卻牢牢把握在美國等西方國家手中。在實際運行過程中，這些標準往往會成為打擊非西方國家企業或抹黑非西方國家的利器。美國可按其利益所需，對地區發展中國家的經濟政策，或“印太經濟框架”成員國與非成員國的合作進行干預。由此，美國在可投入合作的資源有限的狀況下，意圖通過側重對地區合作規則的塑造，發揮“四兩撥千斤”的效用。

三、美國重構印太關鍵礦產供應鏈的制約因素

盡管成員國就供應鏈議題達成協議，但美國重構印太關鍵供應鏈面臨難以克服的障礙。由于參與方在產業發展、市場準入與地緣政治等方面存在利益訴求的歧異，東盟國家試圖在中美之間采取“對沖”戰略，以及美國缺乏充分的意愿、能力來為區域合作提供公共產品等因素的影響，導致美國重構印太關鍵礦產供應鏈的實施進程面臨重重阻礙。

３．１ 美國的盟伴存在利益抵牾

在關鍵礦產領域，印太地區國家受其對貿易收益與外資的渴望、對供應鏈危機的擔憂等因素的影響，在推動供應鏈多樣化與提升供應鏈韌性方面能夠達成基本共識，但在“印太經濟框架”框架下的市場開放、產業鏈配置等具體議題領域，成員國存在明顯的利益訴求歧異。前述各國此前主要通過雙邊形式展開關鍵礦產合作，在很大程度上也是由于地區國家利益訴求存在相互矛盾的差異性限制了合作范圍而導致的。

其中，日本、韓國在追隨美國對華遏制的過程中，希望利用地區國家的關鍵礦產資源成為下游高附加值產品的生產基地，并提升關鍵礦產初級產品供應鏈的可靠性。作為美國的軍事同盟國，澳大利亞在提升供應鏈韌性的過程中，傾向于使其必需品供應鏈配置于可以高度信任的國家，但也致力于使本國不僅是資源開采國，而且要成為礦產加工國。② 相較于美國側重遏制中國的產業發展，澳大利亞則相對更側重于維護本國在礦產供應鏈中的經濟收益。澳方的這一戰略取向顯示了中澳存在互利合作的空間，雙方在礦產貿易等領域也保持緊密的合作關系。澳大利亞在２０２２ 年所開采的鋰礦占全球的４３％，并幾乎全部出口至中國。③ 中國企業對澳關鍵礦產投資項目也處于穩步發展進程之中，例如天齊鋰業旗下企業在澳大利亞投資的格林布什（Ｇｒｅｅｎｂｕｓｈｅｓ）鋰礦的資源儲量已增至近４．５ 億噸。④ 可見，澳美在關鍵礦產領域的戰略目標與導向存在差異與矛盾。

對參與“印太經濟框架”的非西方成員國，特別是東盟國家而言，其支持“印太經濟框架”主要基于以下原因：第一，增強本國在全球價值鏈中的地位。印尼、越南等東盟礦產國希望引入更多國際投資，助力本國加工產業發展，推動合作伙伴多樣化。印尼已多次通過頒布礦石出口禁令等方式，推動外國礦企在本國發展深加工產業。印度也試圖借助外資、技術幫助其提升關鍵礦產開發與加工能力，并支持其提升制造業供應鏈地位。然而，印度政府在竭力扮演供應鏈“去中國化”的“替代者”這一角色的過程中，一直不愿公開承認中國因素是其加入美國主導的“印太經濟框架”的主要驅動力。⑤ 值得注意的是，莫迪政府發展礦產加工下游產業與新興產業的愿景，又與拜登政府的“美國優先”和美國支持日韓強化關鍵礦產下游加工能力的意圖存在矛盾，這也是美國主導的重構印太供應鏈布局的脆弱性所在。①第二，對在地緣政治方面堅定追隨美國的日本和已與美國簽訂雙邊自貿協定（ＦＴＡ）的澳大利亞、韓國而言，市場準入并非其最需從美國獲取的利益，但對于多數東盟國家以及印度而言，較之于與美國及其盟國的安全合作，其更重視美國的市場開放，特別是希望增加本國的礦產加工品對美國市場的出口。例如，作為全球最大的鎳加工國，印尼希望與美國就礦產達成一項有限的貿易協定，以避免其出口至美國的用于汽車電池的礦產制成品面臨不公平的征稅。② 印度也試圖通過加入“印太經濟框架”使得美國等成員國增加對印度的市場開放性。但與《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（ＣＰＴＰＰ）和《區域全面經濟伙伴關系協定》（ＲＣＥＰ）不同的是，“印太經濟框架”并非致力于降低關稅等貿易壁壘的自貿協定。與美國未簽訂自貿協定的“印太經濟框架”成員國無法基于目前的“印太經濟框架”協議獲得更大的進入美國市場的機會。③ 第三，美國主導的關鍵礦產相關的環境、社會和治理標準，主要根據西方國家的國情制定，而且強調保障美國及其盟國的礦產供應，這與發展中資源國的訴求相沖突。

由此可見，“印太經濟框架”成員國在關鍵礦產合作方面的利益訴求呈多樣化甚至相互抵牾的格局。其中，無論是資源國還是工業強國均試圖提升本國的礦產加工能力；包括美國在內的成員國都希望從該地區吸收投資，以支持國內產業升級；各國希望能夠增加在美國的市場機會，但美國主導下的“印太經濟框架”貿易支柱談判卻難以達成共識。這些內在矛盾，將制約美國重構印太關鍵礦產供應鏈的布局進程。

３．２ 美國對地區國家產業發展的支持能力不足

美國對“印太經濟框架”成員國所描繪的愿景，與其對合作機制的可持續參與能力，以及對地區國家提供能源與交通基礎設施建設、礦產加工技術與設施等方面的支持能力之間存在顯著差距。

由于成員國，主要是美國對推進“印太經濟框架”的國內政治共識存在不確定性，導致這一合作機制及其關鍵礦產議程的實際效用以及愿景落實的可持續性存疑。具體而言，鑒于特朗普政府曾放棄ＴＰＰ 等美國此前致力于構建的國際機制，以及未來美國國內選舉政治等內政因素的影響，美國政府未來有可能放棄對“印太經濟框架”的承諾，而該框架供應鏈協議的相關條款也為美國提供了退出或拒絕履行義務的回旋空間。例如，協議第２３ 條第１ 款規定，自協議生效之日起三年后的任何時候，締約方均可退出該協議。④ 因此，如果美國國內政局或決策層思路發生變化，美國最早可在２０２７ 年２ 月２５ 日退出。供應鏈協議第１５ 條則規定，協定的任何規定不得解釋為排除締約方為履行其維持國際和平與安全，或保護其基本安全利益而采取的必要措施。⑤可見，即使美國未來不退出協議，其也可利用協議的相關條款，防止受到協議的約束，從而使得“印太經濟框架”及其關鍵礦產議程流于形式，并導致美國重構區域關鍵礦產供應鏈的布局目標難以實現。

特別是由于該機制在市場準入談判方面存在重重阻礙，必然會對關鍵礦產領域的合作產生負面影響。針對印太國家的電池材料等礦產加工品進入美國市場的非歧視準入問題，美國政府難以達到成員國的預期。“印太經濟框架”條款缺乏實質性承諾與非約束性，使之無法促使美國政府對成員國降低市場準入門檻。這主要是由于在國內貿易保護主義傾向顯著上升的態勢下，拜登政府“印太戰略”的核心弱點是無法與地區國家簽署大型貿易協議，而“印太經濟框架”的真正弱點也在于其無法在貿易領域超越國內政治的羈絆。① 除非美國在政治上對貿易自由化的支持發生重大轉變，否則拜登政府不太可能在政治上給予亞洲國家所希望的擴大市場準入。由于以東盟成員國為代表的部分“印太經濟框架”成員國無法獲得美國非歧視市場準入承諾，而且加入“印太經濟框架”的每一個東盟成員國的對華貿易額占其貿易總額的比重都明顯高于美國，這會導致這些國家選擇性地參與包括關鍵礦產合作在內的“印太經濟框架”供應鏈合作議程，從而削弱美國重構區域關鍵礦產供應鏈的實際效果。

不容忽視的是，交通、電力等基礎設施以及冶煉加工設施是礦產開發的必要基礎，但美國及其西方盟國難以在此方面為地區國家提供充分支持。例如，印尼這樣的群島國家，其礦區不僅分散，而且大多數位于偏遠地區。美國政府認為，用于支持礦業開發的發電、輸電和環保設施建設為美國公司提供了市場機會，②美國政府在闡述“印太戰略”時也聲稱：將加倍致力于幫助印太伙伴改善基礎設施，通過基于七國集團的基礎設施建設倡議，為該印太新興經濟體提供高標準基礎設施。③ 這些倡議主要包括：２０２２年６ 月啟動的“全球基礎設施和投資伙伴關系”（ＰＧＩＩ），及其前身、宣布于２０２１ 年６ 月的“重建美好世界”（Ｂ３Ｗ）等倡議。其均試圖通過動員公私融資，為發展中國家建設高質量的基礎設施。但鑒于發展中國家基礎設施項目的風險敞口與收益前景，西方政府、財團對于這些基礎設施項目普遍缺乏融資意愿，加之美國在基礎設施技術與建設能力方面的局限，盡管其在“標準”與規則輸出領域的“產能”優勢顯著，但其無法有效滿足地區國家對交通與能源基礎設施，以及產業技術裝備與工業設施建設方面的發展訴求。此外，由于中國在采礦、冶煉、加工以及清潔能源設備制造領域擁有的產業規模優勢與不斷升級的技術水平，在美國缺乏能力為地區國家提供充分的技術與裝備支持的前提下，其意欲構建排除中國的區域關鍵礦產供應鏈將面臨難以克服的障礙。

３．３ 美國強化對華地緣政治博弈與地區國家戰略自主之間的矛盾

從歷史上看，資源沖突往往集中于燃料礦產，特別是石油資源。但隨著清潔能源革命的發展，未來的資源沖突將更多地集中在清潔能源設備制造所需的非燃料礦產的爭奪上。在此形勢下，美國在這些關鍵礦產領域的對華遏制措施會趨于激烈。更為重要的是，美國重構印太關鍵礦產供應鏈的布局從屬于其“印太戰略”，而后者具有明顯的對華地緣政治博弈色彩。這就對東盟成員國以及作為一個整體的東盟造成了外交政策困擾與影響力威脅。

中國與印尼、馬來西亞、新加坡、泰國等東盟國家并無重大利益沖突，這些國家在中美對抗的大背景下，奉行自由和積極的外交政策是維護國家利益的根本原則。④ 而印尼對國際秩序的概念是以本國須在國際政治中保持自主性這一基本思想為前提的，其國際秩序觀一直保持三個核心要素，即主權獨立、主權平等和多邊主義。⑤ 在此背景下，以新加坡為典型，包括馬來西亞與印尼在一定程度上所實施的對沖（ｈｅｄｇｉｎｇ），可被視為弱國主動管理軍事、政治和經濟風險以保持自主性的一種策略，通過在這些領域發出模棱兩可的信號，以防止承擔結盟成本。盡管新加坡與美國有著長期的共同安全利益，這并不意味其支持美國而排斥中國，而且隨著中美競爭的加劇，地區國家有可能更多地發出模棱兩可的信號，由此保留自主權，而非被迫以高昂的代價在美中之間選擇一方。① 此類立場將制約美國將地區關鍵礦產議題與地緣政治聯動的程度。

長期以來，東盟致力于在區域一體化和地區合作網絡中發揮主導作用，即重視東盟的中心地位。東盟在促進地區合作的進程中，強調堅持建設性、不針對第三方、信任導向的合作規范，而且開放的地區主義理念、以“１０＋Ｎ”為代表的多邊協調機制與議程設置權一直是東盟維護中心地位的重要觀念和制度基礎。但美國及其主要盟國通過在東南亞地區傳播集團政治思想、加劇地區力量對立和擴大域內熱點問題關涉范圍等一系列舉措，使得東盟的中心地位遭遇深刻挑戰，地區秩序也面臨重塑危機。② 特別是美國對產業政策的戰略化、工具化、武器化運用，以產業安全為名削弱中國在關鍵礦產冶煉加工等領域的產業地位，并構建俱樂部式的國際機制，可能導致區域產業合作的碎片化發展。③這不僅會侵蝕東盟國家與中國經濟合作的互信基礎，而且將削弱東盟在地區合作中的主導地位與自主性，這必將對地區合作的穩步發展與共同繁榮造成負面沖擊。因此，作為一個整體的東盟及其主要成員國對協同美國遏制中國持反對或謹慎立場。

四、美國重構印太關鍵礦產供應鏈對中國的影響

未來一段時期，美國重構印太地區關鍵礦產供應鏈的布局會對中國的關鍵礦產供應、中國與地區國家的關鍵礦產合作，以及中國的產業鏈地位造成一定的干擾與風險。但是，隨著中國與地區礦產國在礦產貿易、投資以及產業鏈等領域合作的拓展與深化，中國防范此類風險的能力也將進一步增強。

４．１ 對中國的海外關鍵礦產供應安全的影響

美國在印太地區試圖重構關鍵礦產產業分工格局，將對中國的關鍵礦產供應安全造成以下潛在的負面影響。第一，由于中國在關鍵礦產供應鏈上的優勢主要體現在礦產精煉與材料加工環節，美國試圖改變地區國家的關鍵礦產原礦與初加工礦產品的流向，將對中國的供應安全造成風險。目前，美國意欲利用地區國家的關鍵礦產資源來發展美國國內的電動汽車等產業。例如，美國試圖利用印尼的鎳資源，到２０３０ 年將美國國內的鎳深加工產能提高１１ 倍，這需要每年進口約８０ 萬噸鎳，占印尼總供應量的近一半。④ 第二，美國支持日韓等國在稀土等產業領域置換中國在冶煉加工環節的地位。如果其實現這一目標，將對中國國內產業運行所需的關鍵礦產造成供應風險。第三，澳大利亞基于協同美方戰略的需要以及推動礦產加工本地化的利益取向，也對中國企業在其國內的關鍵礦產投資活動保持戒備。２０２３ 年６ 月，澳大利亞發布《關鍵礦產戰略》，呼吁“志同道合的伙伴”投資本國的鋰、鈷等電池金屬礦冶產業。當月，澳大利亞資源部長馬德琳·金（ＭａｄｅｌｅｉｎｅＫｉｎｇ）表示，中國對澳礦產投資須被視為“戰略性的”，因為兩國在鋰精煉領域存在直接競爭。⑤此類事態的發展有可能減少部分國家的原礦或冶煉產品的對華出口份額。

當然，盡管美國協同其盟國試圖改變區域關鍵礦產供應鏈上游原礦的流向或限制對華供應，但中國擁有可消化地區國家原礦或冶煉產品的龐大下游制造業，而且由于前述美國的國內因素等對其重構印太關鍵礦產供應鏈的制約效應，使得美國難以大量進口地區國家，特別是與美國尚未簽訂自貿協定的發展中國家的礦冶產品。在美國未來的產業政策與對外經濟合作政策存在明顯不確定性的背景下，地區國家排斥中國的供應鏈地位有可能會對其本國的產業收益造成負面影響。實際上，地區國家對合作伙伴的多元化傾向，在很大程度上意味著并不會追隨美國供應鏈“去中國化”的政策節奏。即使是澳大利亞這樣的美國軍事盟國，其仍存在深厚的對華合作動力，而且中國企業在澳投資的礦產項目擁有可觀的儲量，有利于保障中國國內制造業所需的海外關鍵礦產供應。因此，盡管美國重構印太關鍵礦產供應鏈的布局會對中國部分礦產的供應造成潛在的負面影響，但其難以顯著改變目前的供應鏈結構。更為重要的是，中國與地區國家的礦業合作項目的持續發展有助于制約美國資本對關鍵礦產交易市場的操控能力，使其難以通過強化對礦產國資源產品的流向與定價權，來限制中國企業以合理價格獲取礦產的能力。

４．２ 對中國在地區礦產國投資項目發展的影響

美國協同其盟國通過雙邊協定以及基于“印太經濟框架”框架的關鍵礦產對話等方式，試圖擴大其在印太地區的礦產投資，增強其在關鍵礦產行業標準領域的主導力，并稀釋與干擾地區國家與中國的投資合作動能與合作進程。其影響主要體現在以下方面：第一，增加中國企業投資地區國家礦產項目的投資成本。在美國及其主要盟國試圖加大對地區礦產國礦業項目投資的趨勢下，中國企業在項目競標過程中面臨的競爭壓力與投資成本將上升。第二，部分礦產國進一步推進礦產加工本地化政策或希望中方加大技術轉讓力度。這在一定程度上會增加中國企業的投資成本與技術轉移風險。第三，美國在印太地區推行其主導的行業規則會提高中國企業投資地區國家礦產項目的門檻。中國企業將面臨更嚴格的ＥＳＧ 標準審查與政府審批等規則考驗，東道國也可能對現有項目或合同依據新標準重新核查，從而影響項目的穩定性與收益。這些因素會對中國礦企投資地區國家的礦業項目造成負面影響。

盡管如此，中國企業基于自身的技術與資金實力，通過三方或多方合作等形式，不斷拓展對區域關鍵礦產開采、加工項目的投資參與，有望減緩上述風險。例如，２０２４ 年３ 月，澳大利亞皮爾巴拉礦業公司（Ｐｉｌｂａｒａ Ｍｉｎｅｒａｌｓ）宣布已與贛鋒鋰業簽署投資協議，以完成對擬議中的電池級鋰化學品加工廠的聯合可行性研究。此舉支持了該澳大利亞企業在電池材料供應鏈中獲取更大比例收益的目標，而且在項目完成后，兩家公司將和三星（Ｓａｍｓｕｎｇ）、ＬＧ 化學、寧德時代和特斯拉（Ｔｅｓｌａ） 等公司成立合資企業，并于２０２６ 年開始運營。① 由此可見，基于互利共贏的思路，隨著中澳企業合作建設的礦產加工本地化項目的投產，雙方將形成更緊密的產業合作伙伴與相互依存關系，從而增強投資項目的穩定性。在印尼，中國企業與巴西、美國企業在鎳礦深加工領域的三方合作項目穩步推進，②并成為“一帶一路” 倡議和印尼“全球海洋支點”（Ｇｌｏｂａｌ Ｍａｒｉｔｉｍｅ Ｆｕｌｃｒｕｍ）愿景協同發展的旗艦項目之一。隨著高質量共建“一帶一路” 的發展，未來此類投資合作必將增強中國、地區國家以及域外國家的利益融合度，從而為維護中國海外關鍵礦產投資安全與投資收益的穩定性創造有利條件。

４．３ 對中國產業鏈地位的影響

美國試圖重構印太關鍵礦產供應鏈的重要目標之一，即為遏制中國在全球礦產加工以及制造業領域的產業地位。其渲染所謂的關鍵礦產供應鏈風險問題在一定程度上與地區礦產國所追求的合作伙伴多元化的利益取向具有契合度。在美國及其主要盟國通過雙邊協定等形式，加大對地區國家礦業政策與礦產項目影響與參與力度的態勢下，以印尼為代表的地區礦產國在礦產加工本地化等方面相對于中國企業的議價能力呈上升趨勢，有可能推動中國礦企進一步將鎳礦等礦種的冶煉、加工乃至電池生產環節轉移至地區國家，進而削弱中國國內的特定礦產及其產品的生產加工能力。

與此同時，在可預見的未來，美國及其盟國奉行“去風險化”或供應鏈“去中國化”戰略，推動關鍵礦產的資源配置從全球化轉向局部化，將導致產業鏈從“完全開放式” 向“有限開放式”模式轉變。① 由于美國及其盟伴的利益訴求存在明顯差異，以及美國提供市場空間與公共產品的意愿與能力不足等因素的影響，這一轉變必然降低資源配置效率。可見，與關鍵礦產供應鏈密切相關的所謂的再本地化（ｒｅｌｏｃａｌｉｚａ?ｔｉｏｎ）戰略，即使有助于防范供應鏈風險，其所造成的福利損失往往比原有的國際化合作更大。②特別是中國在關鍵礦產及其冶煉加工產業環節具有全方位的產能優勢與技術能力，并已與美國及其多數印太盟伴形成了高度交叉、復雜的供應鏈聯系，而且西方青睞的中國供應鏈的“替代國”———印度，其國內存在產業鏈缺失、勞動效率低下、基礎設施落后、營商環境欠佳、產業水平不高、工業化人口不足等問題，外界對其替代中國“世界工廠”地位的前景持懷疑態度。因此，在持續推動國內產業升級并強化與區域國家產業協作的趨勢下，中國應對美國重構印太關鍵礦產供應鏈布局所產生的風險的韌性亦將穩步增強。

五、結 語

在可預見的未來，美國將不斷升級對華“（產供）鏈緣”博弈。盡管美國試圖重構印太關鍵礦產供應鏈面臨諸多障礙，但根據美國政府的對華政策、地區安全局勢以及美國國內政治局勢的走向，美國在印太地區將形成對華地緣政治遏制與“鏈緣”政治遏制雙管齊下的態勢，由此對地區國家的對華合作與區域經濟、安全形勢的穩定造成的負面沖擊。對東盟國家、印度乃至日韓等地區國家而言，是拓展與深化在關鍵礦產等領域的對華合作以增強其經濟發展的內生動力與穩定性，還是追隨、協同美國的對華地緣與“鏈緣”遏制而承擔美國的部分戰略成本與風險，不僅是對這些國家決策者的政治理性的考驗，也將影響地區國家的國家利益與發展前景。與此同時，考慮到關鍵礦產對維護中國的資源安全、經濟安全與國家安全具有重要作用，中國需要根據美國在關鍵礦產領域的對華博弈，特別是其主導的“印太經濟框架”框架下關鍵礦產合作的發展態勢，在以下方面強化關鍵礦產開發、治理合作，鞏固與提升本國關鍵礦產供應鏈的韌性，并助力區域與全球關鍵礦產供應鏈的穩定。第一，在“一帶一路”高質量發展進程中，進一步加大對地區國家，特別是東盟礦產國的礦業投資，并結合礦產國的能源基礎設施、人力資源、產業能力等發展稟賦，與東盟成員國等共建國家深化關鍵礦產開發與礦產加工本地化合作，有序轉移部分產業鏈中下游環節。

在合作進程中，充分發揮中國在礦山數字化等領域的技術能力，確保合作項目嚴格遵循低碳、經濟與綠色的原則。第二，發揮中國市場規模優勢，并利用中國礦企所投資的關鍵礦產開采、冶煉與加工項目的市場影響力，穩步推進中國國內礦產交易中心對東盟國家、澳大利亞等國優勢礦種的交易業務的吸納度，并推進這些交易中心的國際化發展，提升其在全球關鍵礦產期貨交易與定價體系中的地位，進而增強中國在關鍵礦產交易與定價體系中的影響力。第三，大力推動區域關鍵礦產治理進程。在中國與東盟“１０＋１”等合作框架下，推動構建更符合發展中國家國情與利益訴求的行業規范，在促進企業合規經營的基礎上，推動地區國家與投資者互利共贏。在此過程中，反對排他性的包含地緣政治意圖的關鍵礦產合作“俱樂部”以及西方國家的關鍵礦產政治化、安全化敘事，并通過協調一致的行動來實現區域關鍵礦產供應鏈的穩定與產業合作的深入發展。

責任編輯 鄧文科 邵雯婧

基金項目：本文系作者主持的國家社科基金２０２３ 年年度項目“美國關鍵礦產供應鏈重塑戰略與我國應對研究”（２３ＢＧＪ０４６）的階段性成果。