美國對華海底電纜競爭的戰略操作與影響評估

摘要： 海底電纜作為關鍵基礎設施正成為大國關注焦點，是分析當前美國對華戰略動向的新視角。海底電纜貫穿了大國競爭歷史，美國多次借助其打擊對手。海底電纜擴展了大國基礎設施競爭維度，具有“ 發展—安全—技術—空間” 四重。海底電纜缺乏有效監管，更容易面臨風險。美國對華海底電纜競爭主要基于國家安全考量，同時希望通過海底電纜打壓中國企業并壓縮其市場份額，維護技術主導地位和深海霸權。美國對華海底電纜競爭的操作路徑包括迫使海底電纜中止或強制繞道中國，聯合盟伴將中國企業排除在海底電纜市場之外，限制海底電纜技術出口中國，并發展進攻性水下能力打擊中國海底電纜。美國對華海底電纜競爭會導致數字領域的“二元格局”，加大全球數字治理難度，不利于印太地區國家改善連通性和當地企業成長，更會弱化中美戰略穩定性，提升深海意外事件的發生概率。

關鍵詞：海底電纜；國家安全；技術；深海

中圖分類號：Ｄ８１ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２４）０６－００９３－１４

海底電纜承載了世界９５％以上的網絡和數據流量，被稱為“信息高速公路”。根據美國電信地理公司（ＴｅｌｅＧｅｏｇｒａｐｈｙ）的統計，截止２０２４年初，全球共有超過５７４ 條正在使用和規劃中的海底電纜，總長度超過１４０ 萬公里。海底電纜不僅與日常生活息息相關，更是國家發展和安全賴以維系的要件。長期以來，海底電纜隱蔽在海洋深處，獲得關注極為有限，但隨著新一輪科技革命加速演進，世界各國越來越重視國家安全和科技進步，海底電纜的價值正在被重新發現。中美是鋪設海底電纜的主要國家，兩國通過多條海底電纜連接。由于美國將中國視為“唯一一個既有重塑國際秩序意圖，又有強大的經濟、外交、軍事和技術力量來推動該目標的競爭對手”，海底電纜開始成為美國對華競爭的重要抓手，甚至被視為中美未來博弈新領域，因此有必要從海底電纜的角度探索中美關系。

既有研究對該議題的關注包括兩個方面。一是海底電纜在地緣政治競爭中的重要性，認為大國通過爭奪海底電纜重塑地緣政治，可以更好地控制互聯網開展間諜活動并獲得情報優勢，甚至通過網絡攻擊威脅目標國的海底電纜安全。① 克里斯蒂安·伯杰（Ｃｈｒｉｓｔｉａｎ Ｂｕｅｇｅｒ）等人認為，海底電纜涉及全球政治、治理和安全，具有安全問題、技術問題和監管問題三重屬性，面臨監聽和物理損壞、缺乏監管等現實威脅。② 二是國外學者分析了中美在海底電纜領域的戰略競爭舉措及影響，普遍認為海底電纜是中美技術競爭的一部分，認為中國在全球海底電纜供應中的地位日益突出，將海底電纜作為實現地緣政治目標和在第三國獲取影響力的重要途徑，甚至污蔑中國利用海底電纜發動網絡攻擊，對美國及其盟伴構成威脅。③ 有學者將美國對華海底電纜競爭舉措概括為孤立主義、合作、競爭和軍事主義四種，并建議美國采取競爭和軍事主義相結合的舉措，強化海底電纜安全和韌性，以便最有效地應對中國。④ 國內學者提出，美國通過打壓、監聽等方式開展對華海底電纜競爭，借深海基礎設施治理之名發展自身軍備，此舉將影響兩國技術合作，增加軍事沖突風險，導致國際社會陷入不穩定、不安定局面。⑤既有研究充分論述了海底電纜的地緣戰略價值，并展現了中美海底電纜博弈的背景與認知，但也存在一定不足之處。首先，既有研究主要從地緣政治角度關注海底電纜，突出了海底電纜在國家安全中的價值，但海底電纜具有安全之外的獨特屬性，美國對海底電纜的戰略認知和操作更加系統化，這也是美國區別于歷史上其他大國的重要特征。其次，既有研究較少基于新領域和戰略新疆域的視角分析海底電纜。隨著新領域和戰略新疆域的重要性不斷凸顯，美國試圖將霸權外延進一步拓展，當前美國加大對華海底電纜競爭與其深海霸權和數字戰略緊密相關，將會影響中美在深海和數字領域的戰略互動，給雙邊關系帶來新的不穩定因素。基于此，本文旨在對海底電纜屬性進行相對全面的剖析，厘清美國對海底電纜的戰略考量，進而歸納出美國對華海底電纜競爭的操作路徑，評估美國對華海底電纜競爭的負面影響。

一、海底電纜：大國基礎設施競爭新前沿

縱觀歷史，海底電纜在大國關系中扮演了關鍵角色。近年來，大國不斷投入基礎設施建設，將其作為彰顯國家實力和提升影響力的重要途徑，成為國家間關系的新興議題，中美基礎設施競爭在其中最為突出。美國相繼出臺“藍點網絡”“重建美好世界”和“全球基礎設施和投資伙伴關系”等基礎設施倡議，試圖弱化中國的共建“一帶一路”倡議。在大國基礎設施競爭中，海底電纜的角色至關重要。２０１３ 年，美國第２１ 號總統政策指令確定了１６ 個部門的關鍵基礎設施，其中海底電纜與通信部門、國防部門和金融部門密切相關。① 同樣，中國也將海底電纜視為國家關鍵信息基礎設施，是當代國際通信最重要的信息載體。②海底電纜既具有基礎設施競爭的共性，更因自身獨特屬性豐富了大國基礎設施競爭的維度。

１．１ 大國海底電纜競爭歷史

自１８５０ 年海底電纜誕生后，便是大國關注的重要議程，貫穿了近現代大國間競爭的歷史，并深刻影響了戰爭走向和國際格局。早在１８９８年美西戰爭期間，美國就派出艦艇切斷了連接菲律賓、古巴和波多黎各的海底電纜，使西班牙與這些地區的通信中斷，便利了美國海軍對這些地區的包圍封鎖。③ “一戰”時期，英國在對德宣戰一天后就派出電纜船切斷了德國５ 條跨大西洋海底電纜，并在１９１７ 年成功截獲了德國發給墨西哥的“齊默爾曼電報”，直接促使美國加入“一戰”并加速戰爭結束進程。作為回應，德國對連接英國與北海中立國的電纜發起持續攻擊，并攻擊范寧島和科科群島的盟軍電報和電纜系統。１９３９ 年９ 月，在“二戰”爆發后不久，反法西斯盟軍切斷了從埃姆登經亞速爾群島到紐約以及從埃姆登到里斯本的德國電纜。１９４５ 年７ 月，英國小型潛艇切斷了連接西貢與新加坡和香港地區的日本電纜，迫使日本訴諸容易受到攔截的無線電通信。

冷戰時期，海底電纜成為美蘇爭霸中的突出內容。１９５９ 年２ 月，蘇聯拖網漁船“新羅西斯克號”破壞了５ 條跨大西洋電纜，中斷了美國、加拿大與歐洲地區的通信。作為回應，美國“羅伊·黑爾號”驅逐艦艦長派出人員登船“新羅西斯克號”并檢查該船文件，美國宣布保留向蘇聯提出損害賠償的權利。美國海軍、中情局和國家安全局聯合開展的“常春藤鐘聲行動”（Ｏｐｅｒ?ａｔｉｏｎ Ｉｖｙ Ｂｅｌｌ）是冷戰時期美國對蘇聯海底電纜競爭最典型的案例。２０ 世紀７０ 年代初，時任美國海軍官員詹姆斯·布拉德利（Ｊａｍｅｓ Ｂｒａｄｌｅｙ）證實鄂霍次克海有一條海底電纜連接蘇聯太平洋艦隊堪察加半島基地和艦隊總部，但蘇聯宣布該海域為領海，沿海底建造了聲音探測裝置網絡防止外國船只進入。１９７１ 年１０ 月，在美國政府支持下，改裝潛艇“大比目魚號”深入鄂霍次克海，在蘇聯海底電纜上安裝錄音設備，監聽和記錄了經過電纜的通信。隨后，該艦艇多次前往鄂霍次克海監聽海底電纜，提供了有關蘇聯海軍行動的充分信息，使美國了解到彼得巴甫洛夫斯克是蘇聯太平洋艦隊的核潛艇基地，也是核動力彈道導彈潛艇的所在地。

冷戰結束后，美國對海底電纜的關注并未減弱，典型代表就是美國的“棱鏡”（ＰＲＩＳＭ）計劃。２０１３ 年，美國國家安全局前分析師愛德華·斯諾登（Ｅｄｗａｒｄ Ｓｎｏｗｄｅｎ） 披露了該計劃，指出從２００７ 年開始，英國情報機構政府通訊部通過海底電纜監聽監控他國數據，監控的海底電纜數量超過２００ 條，每天處理６ 億條通信信息，并與美國國家安全局共享數據。⑤ 據報道，美國國家安全局與微軟、谷歌等９ 家主要互聯網公司達成協議，可以訪問公司內部系統，而這些公司大多是海底電纜的主要供應商。美國情報機構還開展了代號“上游”（Ｕｐｓｔｒｅａｍ）的監控項目，在海底電纜上安裝設備復制通信內容，并與美國環球電信公司簽署《網絡安全協議》，規定美國政府可以查訪該公司覆蓋全球４ 大洲２７個國家和地區的海底電纜。

１．２ 海底電纜競爭的維度

基礎設施具有公共產品和戰略工具兩重維度，與發展和安全緊密相關。一方面，基礎設施能夠改善連通性，幫助促進國家之間的貿易和投資，能夠更好地加速區域合作和一體化，幫助各國克服政治分歧，更好地利用地理鄰近性來實現互惠互利，優化利用該地區的資源，因此是公共產品的組成部分。① 另一方面，基礎設施具有戰略價值，直接影響外交、情報和軍事行動等傳統外交政策問題，有助于國家獲得影響力。國家將基礎設施視為外交政策工具，會戰略性地使用甚至“武器化”基礎設施以追求政治目標。② 基于此，不少學者提出“發展—安全聯結”作為研究基礎設施的基本框架，還有學者認為基礎設施已經嵌入“發展—安全聯結”，能夠重塑發展與安全的互動機制，發展與安全之間的特定互動也建構著基礎設施功能發揮的外部環境，因此提出“發展—基建—安全聯結”用于解釋大國基礎設施競爭。③ 在此基礎上，海底電纜擴展了大國基礎設施競爭維度，可以通過“發展—安全—技術—空間”加以理解。

海底電纜作為基礎設施具有發展和安全兩種維度。在發展維度方面，海底電纜每日承載價值約１０ 萬億美元的國際金融交易，環球銀行金融電訊協會（ＳＷＩＦＴ） 通過海底電纜每天向２００ 多個國家的銀行組織、安全機構和企業客戶傳輸金融數據，持續聯系結算銀行（ＣｏｎｔｉｎｕｏｕｓＬｉｎｋｅｄ Ｓｅｔｔｌｅｍｅｎｔ Ｂａｎｋ）每天通過海底電纜進行超過１００ 萬筆交易，交易額超過４．７ 萬億美元，美國清算所銀行同業支付系統每天通過海底電纜處理超過１ 萬億美元的交易。海底電纜的高效數據傳輸和實時通信能夠促進經濟增長，并為數字經濟的蓬勃發展提供了必要的基礎設施，快速可靠的連接有助于在線交易，推動電子商務行業的增長。美聯儲前主席本·伯南克（Ｂｅｎ Ｓ． Ｂｅｒｎａｎｋｅ）表示，當通信網絡出現故障時，金融服務業不會慢慢陷入停頓，而是會突然中止。國際電纜保護委員會（Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ ＣａｂｌｅＰｒｏｔｅｃｔｉｏｎ Ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ）估計，海底電纜中斷造成的經濟損失超過每小時１５０ 萬美元。例如，２００６年１２ 月，臺灣地區南部海域發生地震，導致９ 條電纜中斷，影響了香港地區、新加坡等金融中心的互聯網連接、銀行、航空和通信，導致全球企業經濟損失達到１００ 億美元。

在安全維度方面，海底電纜具有廣泛的軍事用途。海底電纜長期以來一直用于軍事基地之間的通信，被用于收集情報，為反潛戰提供重要提示信息。海底電纜還可以用于國家元首間的熱線，例如冷戰初期美蘇就達成協定，建立華盛頓特區—倫敦—哥本哈根—斯德哥爾摩—赫爾辛基—莫斯科的熱線線路，其中華盛頓至倫敦段的信息通過跨大西洋海底電纜傳輸。⑤ 此外，美軍行動也依賴海底電纜提供并接收快速可靠的通信。在２００８ 年１２ 月連接意大利和埃及的海底電纜受損中斷后，美國國防部在海灣地區的商業和軍事連接損失了６０％，電纜斷裂期間，美國無人機飛行數量從數百架減少到數十架。

除發展與安全外，海底電纜還具有技術和空間兩個獨特維度。國際體系的競爭性會加大技術落后所產生的風險，國際競爭激烈使國家更擔心自身地位，更有可能推動、促進和資助技術的采用。① 在技術維度方面，海底電纜鋪設和運營要求比通常基礎設施（如港口、鐵路等交通類基礎設施）高出很多，需要具備深潛技術和設備以克服深海惡劣環境，目前僅有中美日法等少數國家具備成熟的技術和產業鏈。盡管海底電纜領域的競爭者數量相比通常基礎設施較少，但競爭卻更加集中，且相互之間能力差距較小。在２０１８—２０２２ 年全球交付的１０６ 個海纜系統中，法國阿爾卡特海底網絡公司（ＡＳＮ）、美國海底電子通信公司（ＳｕｂＣｏｍ）、日本電氣公司（ＮＥＣ）和中國華海通信（ＨＭＮ Ｔｅｃｈ）四家企業交付海纜數量占比分別為２２％、１２％、７％ 和２３％，交付海纜長度占比分別為２９％、４０％、７％和１８％。② 因此，美國等技術領先國家希望維持甚至拉大技術優勢，遏阻同類競爭國家和企業。此外，海底電纜與通常基礎設施不同，承載了海量數據流動，是新一輪科技革命爭奪的關鍵。在誕生以來的大部分時間里，海底電纜主要作為通信載體發揮作用。隨著云計算和大數據等新技術興起，海底電纜的獨特性不斷凸顯，政府和企業必須依賴海底電纜處理爆炸式增長的數據。海底電纜與云計算和數據中心等設施緊密關聯，互聯網科技企業必須依賴海底電纜保持數據服務器之間的正常連接。③ 為云服務提供動力的全球數據中心往往更靠近海底電纜，相比陸上傳輸，海底電纜能夠有效降低成本和傳輸延遲，保證傳輸穩定性和無間斷，從而獲取更高收益，特別是一些企業將數據中心直接建在海底，減少土地占用和冷卻能耗。因此，海底電纜作為關鍵技術基礎設施已經成為新的軍備競賽領域，建設海底電纜能夠轉化為對信息流的控制，為支撐經濟和政治穩定提供了立足點。④

在空間維度方面，海底電纜位于深海這一地球表面最大的公共空間，而不像通常基礎設施位于特定國家，這一特殊空間環境使海底電纜更容易成為國家間競爭的對象和目標。一方面，深海空間規則相對缺乏，因此海底電纜競爭缺乏約束和有效監管。深海作為最后未被人類大規模進入或認知的空間，各類規則制度有待構建，其未來發展關系到世界各國切實的重大利益分配和未來世界海上戰略格局。⑤ 盡管海洋領域存在《聯合國海洋法公約》等國際法規，但關于海底電纜的具體規則和條約仍然接近空白，也沒有聯合國框架下的國際機構負責制定海底電纜法律和政策，以保護海底電纜免受威脅。⑥ 規則缺位導致各國往往依照本國法律管理海底電纜，容易引發各國法律和規則間競爭。規則缺位也使海底電纜競爭缺乏集中統一的協調，國家更傾向于依靠自身能力占據主動地位，加劇無序化競爭的可能。另一方面，公共空間導致海底電纜面臨更大的脆弱性，安全風險也更高。人類在深海的活動較少，且深海空間規模巨大，無法從空中或海面有效監控。絕大多數海底電纜具有跨國性，經過多個國家管轄區，對于海底電纜的保護高度依賴于國家間整體關系。⑦ 位于特定國家的基礎設施能夠獲得東道國政府保護和支持，風險主要限于該國內部。但國家或非國家行為體能夠直接進入深海，對海底電纜構成威脅。各國在國內立法、執法和司法層面對海底電纜保障義務的履行也明顯不足，這使得若出現圍繞海底電纜和管道的爭端，鮮有國家能夠有效保障海底電纜。① 同時，公共空間內繁忙的航運和捕撈活動也可能損壞海底電纜，進一步放大了海底電纜的監管困境，且事后溯源追責難度較大。

二、美國對華海底電纜競爭的戰略考量

美國對華海底電纜競爭與中美關系整體走向息息相關，美國的戰略考量并非一蹴而就，而是經歷了不斷聚焦細化的過程。整體而言，安全維度主導了當前美國對華海底電纜競爭過程，是美國在海底電纜領域最主要的關切，但美國也從發展、技術和空間維度出發，完善了對海底電纜的系統認知。

第一，美國將中國的海底電纜建設視為國家安全威脅，制造情報泄露和間諜活動的虛假敘事。早在２０１２ 年，美國眾議院情報委員會就發布報告，聲稱中國能夠利用電信公司達到獲取情報的目的，華為和中興兩家中國公司對美國核心國家安全利益構成威脅，美國政府和公司應避免與其開展電信業務。② 特朗普政府上臺后，美國對海底電纜的安全認知進一步聚焦。美國國家情報總監辦公室２０１７ 年發布專門報告提出，海底電纜安全風險正在增加，外國服務供應商可能會參與美國海底電纜鋪設，當海底電纜連接到外國時，攻擊電纜可能會影響美國通信。③ ２０２０ 年１２ 月，特朗普政府發布《國家海洋網絡安全計劃》，進一步明確了保護關鍵海洋基礎設施的重要性，要求評估海洋基礎設施的風險并制定保護標準，確保公共和私營部門之間的信息和情報共享，以及建立海洋網絡安全隊伍。④ 從２０２０ 年開始，美國發布的《中國軍力報告》提到，中國正在海外投資光纖電纜、海底電纜等數字基礎設施，給東道國帶來間諜活動和主權安全風險。部分美國官員更是在國會大肆渲染中國海底電纜給美國帶來的安全風險，指責中國通過海底電纜監視和攔截美國的數據流動，甚至直接切斷和破壞海底電纜，從而在對美競爭中獲得優勢。然而，中國鋪設海底電纜合法合規，目的在于互利共贏，反而是美國從冷戰時期開始就大量通過海底電纜開展間諜活動，這種以己度人的做法使海底電纜被“過度安全化”，阻礙中美在新興領域合作。

第二，美國認定中國企業具有戰略屬性，企圖阻斷中國企業進入海底電纜市場。私營部門擁有并運營著大多數關鍵基礎設施，能夠傳輸信息和提供網絡安全保障，這些私營部門的能力對于軍事行動的連續性，以及在沖突時期維持經濟正常運行至關重要，因此美國及其盟國將私營部門納入作戰結構、計劃、準備和行動，將其視為戰爭中的“第六域”。① 海底電纜的私營屬性尤其突出，全球絕大多數電纜都由私營企業鋪設并擁有所有權，因此美國希望保持本國企業的主導地位，將中國企業視為主要對手，避免其獲得更多海底電纜市場份額。美國公司希望引領基礎設施投資增長，海底電纜是其中至關重要的部分，美國公司在數字技術和服務領域占據主導地位，它們在全球的成功是美國數字基礎設施總體戰略的一部分。② 美國國會發布多份報告，聲稱中國通信企業受政府的影響和控制，能夠為中國政府訪問美國海底電纜創造便利，也會削弱美國企業的影響力，導致全球通信標準和供應鏈處于中國控制之下。對此，美國連續幾屆政府不斷設卡，不僅試圖將中國企業驅離美國，還極力將其排除在全球海底電纜市場外，企圖替代中國在海底電纜領域的投資。面對美國的無端指責，中國鄭重聲明，始終鼓勵中國企業按照市場原則和國際規則開展經營活動，堅決反對美方泛化國家安全概念、攻擊和抹黑中國企業的做法。

第三，海底電纜競爭服務于美國對華技術“脫鉤”，希望維持相關領域的技術主導地位的需要。美國政府認為，技術已經成為國家間競爭的關鍵領域，美國要更好地保護技術，并與國家戰略更緊密地結合在一起。美國想要保持其技術主導地位，延緩中國的經濟發展速度，抑制中國的崛起。③ 海底電纜是中美技術“脫鉤”的重點領域，美國政府的《關鍵和新興技術清單》明確列入通信和網絡技術，海底電纜是其中的主要組成部分。２０２０ 年１１ 月，美國國會“中國工作組”發布《非對稱競爭：應對中國科技競爭的戰略》指出，美國尋求在全球部署電信網絡、海底電纜等數字基礎設施，傳播所謂信息流動自由、數據隱私的“價值觀和規范”。④ 美國官員和學者多次建議美國及其盟國合作應對中國“數字絲綢之路”倡議，以保持美國在海底電纜領域的固有優勢。針對美國在海底電纜領域的“脫鉤”，中國要求停止保護主義做法，停止對華科技封鎖限制。與美國不同，中國重視新興技術領域合作，歡迎和支持其他國家及電信企業在中方管轄海域鋪設海底電纜，提升全球數字互聯互通水平。中國發布的《全球安全倡議概念文件》明確提出深化信息安全領域國際合作，希望推動達成反映各方意愿、尊重各方利益的全球數字治理規則。中國還發起《國際科技合作倡議》，提出通過科技創新合作探索解決全球性問題，攜手構建全球科技共同體。

第四，美國正加大對深海空間的重視，海底電纜是美國維持深海霸權的重要環節。近年來，美國加大對水下戰的重視，除發展潛艇等裝備外，以海底電纜為代表的海底基礎設施日漸成為水下戰新領域。２０１５ 年，美國戰略與預算評估中心發布的《水下戰新紀元》聲稱，由于海底電纜等基礎設施不斷增加，美國必須將這種新形式“入侵”納入考量，水下作戰內容包括摧毀或壓制敵方海底基礎設施。⑤ 美國國防研究高級計劃局于同年啟動了戰術海底網絡架構計劃（Ｔａｃｔｉｃａｌ Ｕｎｄｅｒｓｅａ Ｎｅｔｗｏｒｋ Ａｒｃｈｉｔｅｃｔｕｒｅｓ），借助海底電纜來重建被敵方行動或其他力量破壞的海上數據網絡。隨著大國戰略競爭加劇，美國海軍更加注重海底基礎設施建設，海底電纜是海軍尤為關注的內容。近年來，美國海軍發布《未來海軍白皮書》《海上優勢：以一體化全域海軍力量取勝》和《海軍作戰部長指導計劃》等一系列文件，突出海底電纜在水下戰中的作用，渲染中國在深海空間對美國構成挑戰，要求海軍加大海底電纜投入，進而擴大水下優勢。在此背景下，美國將目光投向深海這一新興領域，強化“保護”海底電纜的軍事能力。與美國的深海霸權護持相反，中國堅持深海空間國際合作，從海洋繁榮和互聯互通的角度看待海底電纜，推動共同規劃建設海底電纜項目，有力維護了深海空間的穩定。

三、美國對華海底電纜競爭的操作路徑

作為全球通信大國，中美曾圍繞海底電纜開展部分合作，目前雙方仍然通過多條海底電纜相連。然而，在大國競爭影響下，美國罔顧中美海底電纜連接的歷史和現狀，在不同維度推出了針對中國的舉措。

３．１ 中美海底電纜連接現狀

中美海底電纜連接雖然起步較晚，但取得了一定成果，兩國通過數條海底電纜保持通信。全長３０ ８００ 公里的中美海底電纜網絡（Ｃｈｉｎａ－ＵＳ Ｃａｂｌｅ Ｎｅｔｗｏｒｋ，ＣＵＣＮ）是首條直連中美兩國的海底電纜，該電纜于２０００ 年開始運行，是當時世界上最大的跨太平洋海底電纜系統。但由于技術相對落后難以滿足中美通信需求，最終于２０１６ 年退網。當前中美直接連接的海底電纜包括２００８ 年開通的跨太平洋快線（Ｔｒａｎｓ－Ｐａ?ｃｉｆｉｃ Ｅｘｐｒｅｓｓ，ＴＰＥ）和２０１８ 年開通的新跨太平洋海底電纜（Ｎｅｗ Ｃｒｏｓｓ Ｐａｃｉｆｉｃ，ＮＣＰ）。２００８ 年１月，美國聯邦通信委員會批準了美國威瑞森電信公司（Ｖｅｒｉｚｏｎ Ｂｕｓｉｎｅｓｓ）提出的跨太平洋快線建設申請，這條全長１７ ０００ 公里的海底電纜由中美等６ 家企業合作建造，大幅提升了傳輸容量和速度。２０１５ 年５ 月，中美等８ 家企業開始聯合建造新跨太平洋海底電纜，這是全長１３ ０００公里的新一代高容量光纖海底電纜系統。此外，中美之間還有多條海底電纜間接連接，例如２００９ 年啟用的亞洲—美國門戶電纜（Ａｓｉａ－Ａ?ｍｅｒｉｃａ Ｇａｔｅｗａｙ，ＡＡＧ）連接香港地區，２０１６ 年啟用的快速電纜（ＦＡＳＴＥＲ）連接臺灣地區。

此外，中國企業也多次參與美國海底電纜項目的建設。２００９ 年，美國希伯尼亞大西洋公司（Ｈｉｂｅｒｎｉａ Ａｔｌａｎｔｉｃ）在中國華為海洋公司的幫助下將其跨大西洋海底電纜升級為４０Ｇ 傳輸容量，并指定華為海洋為首選供應商。隨后華為海洋再次幫助該公司將海底電纜升級為１００Ｇ傳輸容量。２０１２ 年１ 月，雙方簽署協議規定，華為海洋參與建設希伯尼亞大西洋公司３ 億美元的全球金融網絡系統（Ｇｌｏｂａｌ Ｆｉｎａｎｃｉａｌ Ｎｅｔｗｏｒｋ，ＧＦＮ），負責其中連接紐約和倫敦的海底電纜項目。

３．２ 美國對華海底電纜競爭的舉措

第一，美國迫使建設中的海底電纜中止或強制改道，繞過中國尋求其他連接支點，實現對中國通信和網絡領域的物理孤立。此前，美國參與建設的太平洋光纜網絡（Ｐａｃｉｆｉｃ Ｌｉｇｈｔ ＣａｂｌｅＮｅｔｗｏｒｋ，ＰＬＣＮ）、海灣快線電纜系統（Ｂａｙ ｔｏ ＢａｙＥｘｐｒｅｓｓ Ｃａｂｌｅ Ｓｙｓｔｅｍ，ＢｔｏＢＥ）、香港地區—美國電纜系統（Ｈｏｎｇ Ｋｏｎｇ －Ａｍｅｒｉｃａ Ｃａｂｌｅ Ｓｙｓｔｅｍ，ＨＫＡ）和香港地區—關島電纜系統（Ｈｏｎｇ Ｋｏｎｇ－Ｇｕａｍ Ｃａｂｌｅ Ｓｙｓｔｅｍ，ＨＫ－Ｇ）等預計都將連接香港和臺灣地區，然而，美國正試圖強行繞開中國的連接點。２０２０ 年６ 月，美國聯邦通信委員會建議拒絕太平洋光纜網絡的運營申請，擔心通往香港地區的線路安全問題，認為中國可以通過連接該電纜進行間諜活動，并且中國企業也是參與建設的運營商之一，太平洋光纜網絡成為美國出于國家安全理由拒絕的第一條海底電纜。隨后，運營商谷歌和臉書（Ｆａｃｅｂｏｏｋ） 重新提交了新的許可證申請，將中國企業排除在外，并且電纜不再連接香港地區。２０２０ 年９ 月，臉書撤回了對海灣快線電纜系統的申請，更名為美國加利福尼亞—菲律賓帕古普電纜（ＣＡＰ －１），不再連接香港地區，但中國移動公司的投資得以保留。２０２１ 年８ 月，臉書和亞馬遜提交了修改后的申請，將中國移動公司完全排除在項目建設之外。盡管美國加利福尼亞—菲律賓帕古普電纜項目大部分已經完成，但臉書和亞馬遜于２０２２ 年４ 月再次撤回該項目的運營申請，據稱中國企業最初階段的參與仍然構成美國安全擔憂。２０２０ 年１１ 月和２０２１ 年３ 月，運營商分別撤回了香港地區—關島電纜系統和香港地區—美國電纜系統的許可證申請，兩個電纜項目處于停滯狀態。美國學者聲稱，海底電纜正在成為新的鐵幕，正在建設的電纜可能會重新布線，美國將使海底電纜穿過安全水域，與“友好國家” 直接連接，中美“脫鉤” 已經在海底呈現。

第二，美國聯合盟伴將中企排除在海底電纜建設之外，擠壓中企的海外市場，最明顯的案例是破壞中國華海通信投標太平洋島國海底電纜項目。２０２０ 年５ 月，中國華海通信與日本、芬蘭等公司共同投標“東密克羅尼西亞海底電纜項目”，該項目將使瑙魯、基里巴斯和密克羅尼西亞的電纜連接到關島。然而，美國指責中國華海通信以低價競標建造海底電纜，在太平洋地區鋪設海底電纜會危害美軍關島基地的安全。２０２０ 年７ 月，美國向密克羅尼西亞外交部發送照會，表達了對該項目的擔憂，指責中國公司將與中國情報和安全部門合作。② ２０２１ 年上半年，中國華海通信投標的“東密克羅尼西亞海底電纜項目”在美國阻撓下被迫擱淺，項目叫停后，美國聯合日本和澳大利亞順勢介入，投資９ ５００ 萬美元用以資助密克羅尼西亞海底電纜項目建設。此外，美國計劃在印太地區鋪設更多海底電纜，在美日印澳四邊機制下發起“電纜連接和彈性四邊合作伙伴關系”，利用四國在海底電纜基礎設施方面的專業知識，加強印太地區的電纜系統建設。特別是美澳兩國宣布出資６ ５００ 萬美元建設８ 條海底電纜，為太平洋島國提供互聯網連接。

此外，美國不斷強化海底電纜運營商的角色，借助私營企業實現戰略目標。據報道，美國海底電子通信公司正在積極配合政府開展對華競爭，該公司曾為包括中國國有運營商在內的全球電信和科技公司鋪設電纜，但目前已大幅調整立場，幾乎只為美國軍方和大型科技公司服務。美國需要海底電子通信公司擴大海軍海底電纜網絡，以便更好地協調軍事行動，加強對中國潛艇和軍艦的監視。該公司旗下船只“可靠號”和“決定號”組成了美國第一支電纜安全艦隊，并為美國迪戈加西亞海軍基地鋪設海底電纜，試圖打造世界最大的私營海底網絡。④２０２３ 年２ 月，美國海底電子通信公司取代中國華海通信、中國電信和中國移動，開始鋪設連接新加坡和法國的東南亞—中東—西歐６ 號海底電纜（ＳｅａＭｅＷｅ－６），美國貿易和發展署還向沿線國家的五家電信公司提供了價值３８０ 萬美元的培訓補助金，要求他們選擇美國公司作為供應商，否則將面臨制裁風險。美國國務院也積極幫助美國公司競標，并警告其他國家拒絕選擇中國公司。⑤ 鑒于海底電纜戰略意義重大，美國未來將進一步加大公私合作力度，推動官方與運營商在海底電纜領域的密切配合，由官方規束和指導運營商的行為，運營商在商業利益之外反映官方的安全和政治利益，形成海底電纜領域的雙主體架構。

第三，美國正在限制海底電纜相關技術對華出口，阻斷中國企業在美活動空間。２０２０ 年４ 月，特朗普政府簽署行政命令，正式成立美國電信服務部門外國參與評估委員會（Ｔｅａｍ Ｔｅｌｅ?ｃｏｍ），防止對手通過通信和數據威脅美國國家安全，該委員會專門針對中國擁有的海底電纜和設備，采取措施封鎖或改道中國電纜，限制中國公司對海底電纜的所有權，并禁止使用中國設備和服務。同年８ 月，特朗普政府發起“清潔網絡計劃”（Ｔｈｅ Ｃｌｅａｎ Ｎｅｔｗｏｒｋ），其中一大支柱就是清潔電纜，將中國設備排除在美國和全球海底電纜之外。此外，以布萊恩·馬斯特（ＢｒｉａｎＭａｓｔ）為首的議員起草了《海底電纜控制法案》（Ｕｎｄｅｒｓｅａ Ｃａｂｌｅ Ｃｏｎｔｒｏｌ Ａｃｔ），并于２０２３ 年３ 月在美國眾議院通過，旨在保護美國在海底電纜能力方面的優勢，要求美國與盟伴共同限制中國獲得海底電纜建設、維護或運營的商品和技術。① ２０１９ 年以來，美國聯邦通信委員會以國家安全為由，相繼吊銷了中國移動、中國電信和中國聯通在美的２１４ 電信運營牌照，禁止這些企業在美國提供電信服務。② ２０２３ 年３ 月，美國聯邦通信委員會提出了外資公司在美國提供電信服務的新規則，要求２１４ 電信運營牌照的持有者接受一次性信息收集，以判斷是否存在外國所有權以及是否屬于指定的“外部對手”，并由國家安全機構對牌照持有者進行定期審查和更新。２０２４ 年２ 月，拜登簽署《關于防止有關國家訪問美國大量敏感個人數據和美國政府相關數據的行政令》，聲稱如果美國政府和個人敏感數據通過有關國家擁有、控制和運營的海底電纜傳輸，那么這些數據面臨被截取的風險，要求美國電信服務部門外國參與評估委員會在審查電纜許可時，考慮到有關國家建造、運營海底電纜對敏感數據的威脅，確保這些數據不被非法利用。③ 與其他科技領域相似，美國在海底電纜領域同樣奉行“小院高墻”策略，對關鍵技術和物項收緊管制，并逐步向通信、互聯網以及更大范圍的數字領域擴散，海底電纜已經成為美國對華科技戰的重點方向。

第四，美國不僅增加了對本國海底電纜的保護，同時發展進攻性能力試圖打擊中國海底電纜。美國《２０２０ 年國防授權法案》提出設立電纜安全項目，要求建立一支由美國電纜船組成的電纜安全艦隊，提供海底電纜及相關設備的安裝、維護和修理。拜登政府重新恢復冷戰時期的深海軍事部署，特別是加大深海態勢感知能力建設。２０２３ 年５ 月，美國海軍宣布投入５１ 億美元建造“吉米·卡特號”核動力間諜潛艇，用于切割和挖掘海底電纜。美國軍方認為，隨著經濟活動轉到深海，水下戰將成為未來的新趨勢，因此需要提升進攻性能力與中俄爭奪海底主導地位。④ 同時，拜登政府試圖復刻冷戰時期應對蘇聯深海活動的舉措，不僅建立“戰區海底監視司令部”，還重啟冷戰時期的綜合海底監視系統（ＩＵＳＳ），運用無人潛航器、水下傳感器、衛星以及人工智能在深海追蹤對手。這些舉措反映了深海正被美國推向冷戰邊緣，美國可能進一步升級冷戰時期針對蘇聯海底電纜的“武器庫”，將其用于和中國的競爭中。美國監聽和切斷海底電纜的可能性也迅速上升，不僅威脅中國深海安全，也將給中美關系增加新的不確定因素。

四、美國對華海底電纜競爭的影響評估

美國對華海底電纜競爭將在全球、地區和雙邊層面帶來多重后果，特別是對全球數字秩序和中美關系產生深遠影響，如果美國進一步加大海底電纜競爭，中美和他國都會受到波及。

４．１ 全球數字治理面臨困境

對華海底電纜競爭使中美在數字領域的博弈更加突出，甚至會導致“二元格局”，加劇全球數字治理難度。一方面，中美海底電纜競爭不利于數字標準的統一。數字標準是指導數字技術發展以確保數字產品之間互操作性的既定規范，如果沒有數字標準，國際數字貿易、商業和通信都無法順利地運行。① 當前，全球范圍內的數字標準尚處于缺位狀態，缺乏明確的數字治理制度安排，各國試圖在標準制定中注入自身理念。由于互聯網具有流動性和無邊界特征，每個利益相關國就海底電纜標準和規則等問題進行對話并達成一致難度較大，需要進行全方位協調。中美作為數字大國本應共同攜手推動標準制定，為全球提供公共產品，但美國對華電纜競爭導致數字領域分歧愈發明顯，標準和規則制定遙遙無期。更有甚者，各國將被迫在中美之間做出選擇，形成將互聯網系統一分為二的“數字鐵幕”，導致兩大陣營的信息分歧。② 美國政府正在人為制造“兩套標準”，希望實現海底電纜的“去中國化”。拜登政府在《國家安全戰略》中提出減少“不可信的數字基礎設施”，要求本國以及他國使用“值得信賴的數字設備”。２０２４ 年５ 月，美國國務院發布的《美國國際網絡空間和數字戰略》提出，海底電纜供應商會產生新的依賴和不安全感，國務院將與其他機構協調，優先加強海底電纜的安全性和韌性，支持本國和其他“值得信賴的供應商”安裝、運行、維護海底電纜基礎設施。③ 美國將海底電纜等數字基礎設施人為劃分成“值得信賴”和“不可信”，可能會造成通信和網絡領域的“ 脫鉤”和“孤立”。

另一方面，中美海底電纜競爭不利于跨境數據流動，阻礙全球數字經濟發展。數據是企業創新、生產和競爭的關鍵資產，基于數據的生產使得企業具有更高的效率和市場價值。跨境數據流動是大型跨國企業在全球布局業務和提供服務的必需活動，尤其是大型科技企業和數字平臺企業。④ 海底電纜承載的數據為全球數字經濟提供了必備要素，但美國對華海底電纜競爭會阻礙數據流動，增加經濟活動成本。地緣政治正在重塑海底電纜建設，數據本地化和跨境數據流動障礙將增加成本，對中小企業的傷害極大，缺乏國家間協調會引發數字保護主義，部分國家將放棄海量數據用于生產目的。⑤美國對華電纜孤立隔絕還會使他國對美國宣稱的“數據自由流動”立場產生懷疑，一些貿易伙伴可能采取類似舉措，限制帶有隱私風險的數據傳輸到美國，給經濟活動帶來信息不對稱，也會影響全球數字經濟的深度融合。如果按照美國目前的做法發展下去，暢通無阻的互聯網將會消失，取而代之的是互不兼容的網絡空間，因為技術標準和應用軟件的不兼容，科學的、商業的交流會大幅減少，進而影響相關技術企業在另一數字圈的經濟機會。

４．２ 印太地區國家獲益減少

太平洋島國是中美海底電纜競爭的主要場域，其網絡安全和經濟發展更加受制于美國，政策空間和靈活度遭到壓縮。太平洋島國奉行“與所有人為友，不與任何人為敵”的外交政策，首要目標是發展經濟，避免卷入大國地緣政治競爭。２０１９ 年，太平洋島國共同發布《藍色太平洋２０５０ 戰略》，提出強化地區連通性，確保包容性、可負擔和無障礙的信息通信技術基礎設施，技術和基礎設施往往價格昂貴且難以獲取和維護，因此需要有效的伙伴關系和尊重該地區共同價值觀的監管安排。① 然而，美國及其盟伴要求太平洋島國具有明確的立場取向，只能選擇美方提供的海底電纜，不利于后者追求多元化投資。美國網絡空間和數字政策特使納撒尼爾·菲克（Ｎａｔｈａｎｉｅｌ Ｆｉｃｋ）表示，連接美國海底電纜的太平洋島國需要確保數字生態系統安全，移除華為等“不可信”的中國設備，太平洋島國只有采取此類舉措才能成為美國值得信賴的伙伴并吸引投資。② 當前，太平洋島國電纜數量稀缺，圖瓦盧等少數國家和地區沒有電纜連接，大多數國家和地區僅有１～２ 條電纜連接，對太平洋島國而言，理想情況是擁有多條電纜與外界通信，獲得可負擔、可靠的高速互聯網。美國將中國海底電纜投資排除在外，削弱了太平洋島國的獲益前景，并且美國海底電纜供給和島國通信網絡需求之間存在較大鴻溝。美國的排他性舉措也會使當地網絡連接被美國企業壟斷，安全和經濟在很大程度上受制于美國。太平洋島國高度關注通信和網絡安全，２０１８ 年島國共同發布的《波伊區域安全宣言》明確提出保護數字和網絡基礎設施安全。但由于太平洋島國缺乏技術和資金，對美國企業的依賴性更大，因此與美國企業合作意味著必須交出敏感數據、網絡和系統密鑰，由此帶來網絡安全漏洞。澳大利亞學者阿曼達·沃森（Ａｍａｎｄａ Ｗａｔｓｏｎ）強調谷歌鋪設的海底電纜難以為太平洋島國帶來實際收益，認為谷歌可能拒絕向無法支付高昂費用的國家提供互聯網，如果不能盈利會通過其他方式獲得補償。谷歌介入也會沖擊本地企業競爭優勢并壓縮其生存空間，美國企業缺乏公開招標過程可能帶來不透明，導致其他公司沒有機會參與競爭。

４．３ 中美戰略穩定面臨威脅

美國對華海底電纜競爭會危及兩國戰略穩定性。戰略穩定性概念源自冷戰時期美國和蘇聯的核戰略穩定，包括軍備競賽穩定性和危機穩定性，前者是指一方增加軍備的行為是否會引起對手的反應并導致軍備競賽，后者是先發制人與后發制人造成的后果之間是否具有差別，以此表現兩國關系出現危機時的穩定性。④基于軍備競賽穩定性來看，盡管海底電纜屬于民用設施，但美國恢復深海監聽系統和建造間諜潛艇等舉措具有軍事屬性，海底電纜也被納入美軍水下戰的范疇，表明美國事實上將海底電纜議題不斷軍事化。此外，美國正在開發的新型水下裝備也將海底電纜作為重點目標。近年來，美國海軍大力發展各類無人潛航器和自主潛航器，對海底電纜等水下基礎設施進行監控，甚至提出利用其攻擊海底電纜。２０１６ 年２月，美國海軍部長向國會提交《２０２５ 年自主潛航器要求》，認為自主潛航器應當將水下戰作為重點任務，干擾、迷惑、破壞對手的水下基礎設施。⑤ 目前，美國已經研制并投入使用數十種無人潛航器，并組建了兩支無人潛航器中隊。２０２３ 年１１ 月，美國海軍宣布建造９ 艘“獅子魚”小型無人潛航器，旨在保持自身免受對手海底基礎設施的威脅。１２ 月，波音公司向美國海軍交付第一艘超大型無人潛航器“虎鯨”，能夠在進行水下監測的同時主動布置水雷，極大提升了美軍水下戰能力。２０２４ 年５ 月，美國國防創新部門宣布建造水下無人機，任務之一是保護海底電纜等關鍵海底基礎設施。美國前海軍官員麥克吉漢（Ｔｉｍ ＭｃＧｅｅｈａｎ）提出，美國應當發展進攻能力率先攻擊對方的海底電纜等基礎設施，在對手能力部署之前將其壓制。發展進攻性能力能夠擴大美國在危機和沖突中的行動選擇，進入海底并使對手基礎設施面臨風險，向對手釋放懲罰威懾和可信報復的信號，從而改變對手的風險計算。① 未來美國將發展更多深海進攻性能力，中國海底電纜面臨的外部威脅也進一步上升，促使中國發展相應的防御性能力維護電纜安全，美國的錯誤戰略認知也將隨之產生，導致中美在深海空間的安全困境加劇。

基于危機穩定性來看，美國針對海底電纜的舉措不利于管控危機，容易引發意外事故。有學者提出，對關鍵基礎設施進行保護不僅收效甚微，成本也難以負擔，防御明顯難于進攻。對關鍵基礎設施進行攻擊并造成巨大災難容易引發沖突升級，最終危及網絡空間的戰略穩定。② 海底電纜位于公共空間且缺乏足夠保護，遭到破壞或監聽的難度更低，并且破壞或監聽海底電纜能夠對一國的軍事、經濟和通信等造成巨大沖擊。因此，在可能的危機場景下，海底電纜將成為大國先發制人的打擊目標，大國間危機穩定性面臨嚴峻挑戰。目前，中美在深海領域尚未建立相應對話機制，美國仍沒有做好在深海領域與其他大國進行規則協商的準備，特別在深海安全方面，美軍自認為占有絕對優勢，且是拉大與中俄等大國差距的關鍵，美國獨霸深海的意圖也導致建立信任舉措難以開展。同時，美國將海底電纜視為“灰色地帶”行動目標。美國指責中國在２０２３ 年２ 月派出漁船切斷臺灣地區的兩條海底電纜，認為漁船和貨船對海底電纜的破壞是未來美國面臨的最棘手挑戰之一。③ 對此，美國可能會派出海岸警衛隊等所謂“民事”力量活動于中國周邊海域，極大提升了與中國海警發生對峙甚至沖突的概率，降低海上意外事件的發生門檻。在美國對華海底電纜“脫鉤”的背景下，中美兩國熱線溝通會出現延遲甚至中斷，通信不暢也會導致誤判，加劇危機升級可能。

五、結 語

隨著科技革命的迅速開展，海底電纜價值將進一步加強，發揮新一代通信和互聯網主要連接介質的作用。海底電纜不僅是歷史上大國爭奪的重點，也為當前中美關系提供了獨特分析視角。海底電纜具有“發展—安全—技術—空間”四重維度，基于此，美國形成了對華海底電纜競爭的系統考量和操作路徑，對全球數字治理、地區國家和中美關系帶來不同程度的負面效應。更重要的是，關注中美海底電纜博弈有助于理解新領域和戰略新疆域的大國競爭。一方面，中美在新領域和戰略新疆域中存在利益以及理念不一致，可能對中美關系穩定發展構成較大影響，因此需要保持清醒認識，做好應對準備。美國基于霸權護持考量，不僅試圖將他國排除在外，甚至采取打壓遏制的方式阻礙新興大國的合理訴求。相比之下，中國更強調新領域和戰略新疆域的合作共贏，提出“面對新形勢新領域新挑戰，要秉持和平、發展、普惠、共治原則，積極推動新疆域治理規則與時俱進，充分反映發展中國家意見、利益和訴求。充分保障發展中國家的參與權、話語權和決策權”。④基于中美的利益和理念差異，中國不僅要對美國當前采取的海底電纜競爭行為作出回應，更要在判斷美國戰略考量的基礎上，對美國未來在其他領域采取的競爭行為進行合理預估，預先防范化解風險。另一方面，中國需要加強新領域和戰略新疆域的議程設置和規則制定能力，既要積極為自身爭取合法權益，也要尋求與美國達成基本共識。新領域和戰略新疆域對中國發展和安全至關重要，盡管面對美國打壓，中國仍需積極謀求話語權和主導地位， 促使規則更加公正合理，制定相應國家戰略和政策。此外，為了避免新領域和戰略新疆域的大國競爭失控，中美應當尋求達成基本共識，促進良性互動，制定雙方都能接受的規則。例如，中美已經認識到破壞海底電纜帶來的嚴重后果，為了保持戰略穩定，兩國需要將該議題納入海洋事務磋商和海上軍事安全磋商等機制，在雙邊議程中加以固定。

責任編輯 鄧文科

基金項目：國家社會科學基金項目“印度數字經濟外交對中國的影響與啟示研究”（２３ＣＧＪ０５１）階段性成果。