美國戶外廣告牌監管的歷史考察

［摘 要］自20世紀初以來，美國的汽車保有和使用量迅速增加，導致了大規模的公路建設。幾乎與此同時，在商業繁榮的背景下，公路沿線的戶外廣告牌不斷增加，嚴重影響景觀環境，但這一問題并未得到有效的監管。20世紀60年代，在環境主義興起的背景下，約翰遜總統提出了“新保護主義”理念，并積極推動環保立法，《公路美化法》得以出臺。然而，《公路美化法》通過后，戶外廣告牌的監管因面臨著資金不足、行業抵制以及違憲指控等諸多挑戰，最終并未取得實效。盡管如此，美國監管和治理戶外廣告牌的歷史實踐，以及1965年通過的《公路美化法》所體現的新的環境理念，至今依然值得關注。這些實踐和理念一方面反映了美國人對生活質量的追求，另一方面則反映了現代商業主義的強大影響。

［關鍵詞］戶外廣告牌；公路美化法；林登·約翰遜；環保主義

在美國，戶外廣告牌問題由來已久，但直到20世紀中期才引起聯邦政府的關注和重視。20世紀60年代，時任美國總統的林登·約翰遜（Lyndon Baines Johnson）在“偉大社會”①的藍圖背景下，提出了“美化美國”（Beautify America）的倡議，并積極推動國會制定并于1965年通過了《公路美化法》（Highway Beautification Act），其主要目的之一在于限制可能破壞全國及州際公路美景的戶外廣告牌，從而開啟了監管和治理戶外廣告牌的新時代。關于美國戶外廣告牌監管和治理的歷史，國內外學者發表了一些相關研究成果，②但多從法學角度討論戶外廣告牌監管的法律爭議，對美國戶外廣告牌監管中發生的后續訴爭和影響等問題著墨較少。本文利用美國國會檔案等文獻，結合已有相關研究，對美國戶外廣告牌問題的緣起、監管立法及訴爭進行系統考察，重點圍繞《公路美化法》探析美國戶外廣告牌監管和治理的歷史、引發的博弈及蘊含的環境價值觀的變化。

研究美國加強對公路沿線的戶外廣告牌監管和治理的歷史，無疑具有重要的歷史和現實意義。這一歷史告誡人們應重視景觀保護。景觀保護拓寬了環境保護的內涵。在現代商業社會中，戶外廣告牌的泛濫已經對景觀之美造成了嚴重威脅，但與那些與公眾健康更為密切相關的污染等環境問題相比，該問題往往容易被忽視，且解決問題遭遇的阻力也更大。通過研究美國監管和治理戶外廣告牌的歷史，可以增強對這一非主流環境問題重要性的歷史認知，從而為有效解決這一問題提供更廣泛的社會和認知基礎。

一、美國戶外廣告牌問題的緣起及初步應對

美國戶外廣告牌的設置由來已久。早在19世紀30年代，美國一些馬戲團便通過戶外廣告牌來招攬顧客。①到了19世紀60年代，戶外廣告業迎來了發展的新機遇。首先是美國政府立法允許廣告商購買戶外空間用于廣告用途，這為戶外廣告業的發展提供了法律依據。與此同時，各種戶外廣告協會相繼出現，并將其理念推廣到全國。然而，推動戶外廣告業發展更重要的因素是20世紀汽車使用的興起和隨之而來的公路建設。

1908年，福特T型車的發明使普通民眾擁有汽車不再是奢望，也推動了大規模的公路建設。到20世紀20年代中期，美國公路沿線到處充斥著戶外廣告牌，廣告收入相當可觀。②據統計，1927年戶外廣告業的營銷收入達到了驚人的8500萬美元，是1912年的21倍。③二戰后，隨著美國經濟持續高速發展，以及“豐裕社會”（Affluent Society）的到來和消費主義文化的興起，戶外廣告業進入高速發展時期。到1956年，美國人擁有世界上三分之二的汽車，州際公路上擠滿了各型機動車。汽車制造商和經銷商、石油公司等行業出于經濟利益的考慮積極游說，推動聯邦和州政府在公路建設中投入更多資金，甚至軍方也加入游說陣營，強調道路系統在戰略上的重要性。④這些呼吁得到了聯邦政府的重視，艾森豪威爾總統和一些政府官員都認為，汽車使用率的飆升使得升級美國的公路系統成為了必然。⑤1956年，艾森豪威爾總統簽署了《聯邦援助公路法》（Federal-Aid Highway Act），該法包含了艾森豪威爾長期追求的公路擴建目標的大部分內容，最終為美國的公路系統增加了41000英里公路、16000個出入口匝道、5萬余座橋梁。①隨著汽車使用量的劇增和公路系統的急劇擴張，美國的公路成為“最具活力和人口最多的公共空間”，②為公路沿線戶外廣告牌設置提供了廣闊的空間。

戶外廣告牌沿公路大量設置，并且幾乎不考慮周圍的環境，這種混亂和無序狀態不僅導致公路沿線環境的庸俗化，③還嚴重影響了公共交通安全，引發了部分公眾的擔憂和抵制。早在20世紀20年代，紐約州婦女俱樂部聯合會（New York State Federation of Women's Clubs）的成員就寫信抗議日益泛濫的戶外廣告牌。這些成員每月向全國四大廣告商發出4000多封信，敦促廣告商將戶外廣告牌限制在商業場所，以保護美國的美景。④包括婦女俱樂部在內的團體還成立了限制戶外廣告全國委員會（National Committee for Restriction of Outdoor Advertising），并設置了反對戶外廣告牌的廣告牌。隨著問題愈發嚴重，越來越多的公眾對戶外廣告牌造成的公路景觀惡化表達了擔憂，他們指出：“目前美國大約有80萬英里由政府資助的公路，戶外廣告牌業主被允許在其中每一英里進行涂鴉。”⑤美國社會學家威廉·懷特（William Whyte）贊同這種認識，主張首先要做的是清除戶外廣告牌，因為戶外廣告牌是對風景的褻瀆。⑥戶外廣告牌還被指控分散駕車者的注意力，導致交通事故的發生。美國公路改善研究委員會（Highway Improvement Research Board）研究證實交通事故的數量隨著戶外廣告牌的增加而上升。⑦紐約州公路管理局發布報告聲稱，在有戶外廣告牌的公路上發生交通事故的比率是沒有戶外廣告牌的三倍。⑧這些擔憂和抵制的聲音引發了各州和聯邦政府的關注。

其實早在20世紀初，各州就開始對本地的戶外廣告牌進行監管。20世紀20年代，美國共有33個州通過了針對戶外廣告牌的監管法律，到了1958年，這種立法涵蓋了美國所有州。⑨因各州法律針對戶外廣告牌監管的范圍和效力各不相同，制定全國統一的監管立法被提上了日程。1958年，國會通過了《聯邦援助公路法》，該法明確了監管戶外廣告牌的目標，認為“通過監管州際公路系統附近的戶外廣告牌、展示牌和設備的豎立和維護，鼓勵和協助各州控制和改善州際公路附近的環境以符合公眾利益”。①該法首次禁止在州際公路系統660英尺范圍內設置戶外廣告牌。該法還推出了一項聯邦資助計劃，規定州公路管理部門可自愿與商務部長簽訂協議，以監管州際公路沿線的戶外廣告牌，從而有資格獲得公路建設項目成本0.5%的資助。這一規定也使得該法被稱為《獎金法》（Bonus Act）。然而，1958年的《聯邦援助公路法》雖然提供資助鼓勵各州與聯邦政府簽訂控制戶外廣告牌的協議，但實際效果有限。1965年前，盡管聯邦政府與25個州簽訂了協議并向14個州提供了近200萬美元的資助，但只處理了195英里州際公路沿線的廣告牌，不到州際公路總里程的1%。②美國商務部長約翰·T. 康納（John T. Connor）直言：“1958年的《聯邦援助公路法》在監管公路沿線的戶外廣告牌方面顯然是無效的。”③不僅如此，1958年《聯邦援助公路法》的實施還引發了違憲的指控。多數州使用警察權（Police Power）④來監管戶外廣告牌，這引發了大量司法訴訟。在訴訟中原告方認為僅僅出于美學目的而使用警察權對戶外廣告牌進行監管，這與健康、安全、道德或普遍福利沒有任何實質性關系，屬違法行使警察權，違反了聯邦憲法的正當程序條款。這一指控得到了佐治亞州法院的支持。佐治亞州法院認為，1958年的《聯邦援助公路法》是“徒勞的立法……其唯一目的是命令、控制和限制私人財產用于公共目的，而沒有任何規定為這種侵占或損壞行為支付賠償”。⑤聯邦資助計劃的非強制性以及對行使警察權的違憲指控使戶外廣告牌監管未能取得實效。一位作家聲稱：“在公眾輿論的推動下拆除了一些標志，并設法促使通過一些立法，以制止嚴重的違法行為，但戶外廣告牌是一種非常有用的經濟媒介，控制起來并不容易。”⑥

總之，隨著經濟社會的發展，二戰后，美國戶外廣告牌呈泛濫之勢，并嚴重影響了公路沿線的美景和公路交通安全。美國公眾及各州政府都對戶外廣告牌問題給予了一定程度的重視，并推動聯邦立法來解決戶外廣告牌監管問題，但成效卻十分有限。

二、1965年《公路美化法》的問世與戶外廣告牌治理的深化

20世紀60年代，隨著環保主義的興起，以林登·約翰遜總統提出“新保護主義”（New Conservation）①理念為契機，美國的戶外廣告牌監管和治理迎來了新的機遇，這就是1965年《公路美化法》的出臺，該法的重要內容之一就是加強對戶外廣告牌的監管。

在很大程度上，1965年《公路美化法》出臺過程中發生的爭議和最終呈現的內容體現了“新保護主義”的理念和目標，也昭示著戰后環境主義的興起。

20世紀60年代，美國的政治風向出現了新變化，推動了環保領域的理念革新。民主黨自1933年富蘭克林·羅斯福總統入主白宮以來，開啟了三十余年的執政期，從羅斯福的“新政”到哈里·杜魯門的“公平施政”，再到約翰·肯尼迪的“新邊疆”，美國完成了新自由主義的轉向。1963年肯尼迪總統遇刺身亡，約翰遜繼任總統。約翰遜秉持了新自由主義政治理念，在國內積極擴大公共預算，在環保等公共領域推行積極的干部政策。約翰遜就任總統后提出了“新保護主義”理念，試圖在自然保護與資源保護之間找到某種契合點，這為美國環保時代的到來奠定了重要基礎。正如環境史學家馬丁·邁樂西（Martin V. Melosi）所評論的：“約翰遜政府是一股從舊式保護主義向現代環保主義演變的過渡力量。”②1965年，約翰遜在第二屆總統任期之初發起了構建“偉大社會”的議程倡議，其標榜的核心是“提高美國人的生活質量”，而“以公路為重點的景觀美化政策”是達成這一目標的重要路徑之一。③約翰遜總統特別提到了公路的使命，即確保公路本身不會破壞自然美景，以及使公路成為娛樂和愉悅之路。這反映出約翰遜總統希望利用景觀環境促進社會經濟發展，同時保護一些地區，使其成為可持續發展的靈感源泉。④針對戶外廣告牌問題，約翰遜總統認為，現行的戶外廣告牌管制計劃未能有效實現預期目標，“建議通過立法以確保有效管制公路沿線的廣告牌”。⑤

約翰遜總統不斷向商務部等行政機構施加影響，要求其對戶外廣告牌采取有效的監管措施。還指定白宮新聞秘書比爾·莫耶斯（Bill Moyers）與戶外廣告業界談判，以制定出一項監管戶外廣告牌的立法。1965年5月24日，應約翰遜總統的要求，白宮召開了一次名為“自然之美”（Natural Beauty）的會議。約翰遜總統在會議中專門強調了公路美化和戶外廣告牌監管問題，并提出“公路不僅被視為交通設施，還應被視作一種環境”①的理念。同年5月26日，他向國會遞交了關于加強戶外廣告牌監管的議案，該議案旨在使公路系統成為通往真正的自然美景的通道。他在議案所附的行政函件中指出：“聯邦援助公路系統建設的目的是為了滿足公眾的需求，即有機會接觸大自然和欣賞美景。我們必須確保我們現在投入公路的大量資源有助于改善和增進美國人民的生活質量。”②

除了約翰遜總統的努力外，作為總統夫人的伯德·約翰遜（Bird Johnson）在推進1965年《公路美化法》的通過以及美化公路的進程中也發揮了重要的作用。在提案面臨停擺危險之時，約翰遜夫人支持采取靈活務實的策略，并會見了美國汽車工人聯合會等團體，以推動公路美化立法的進程。約翰遜夫人的努力產生了積極而重要的影響，以至于1965年通過的《公路美化法》甚至被稱為《伯德女士美化法》（Lady Bird’s Beauty Bill）。約翰遜夫人因積極推動該法得而廣受贊譽，但也遭到了很多批評，該法被指責為“約翰遜夫人的一時心血來潮，完全不考慮它會對成千上萬從事戶外廣告業的人產生什么影響。”③漫畫家比爾·莫爾丁（Bill Mauldin）甚至專門設計了一幅“彈劾伯德女士”的戶外廣告牌。不過，盡管存在爭議，約翰遜總統積極倡導“新保護主義”理念及其與約翰遜夫人的共同努力，對于推動美國戶外廣告牌監管進入一個新階段發揮了重要作用。

除了總統夫婦的努力外，20世紀60年代美國環保思潮與環保運動的興起也為戶外廣告牌的監管提供了重要的時代背景。對環境問題的普遍關注源于二戰后美國社會發生的巨大變革。史學家安東尼·巴德格（Anthony J. Badger）稱第二次世界大戰從各方面深刻改變了美國社會。④令人眩暈的經濟機會、豐裕的物質享受、眼花繚亂的娛樂選擇使得美國社會和大部分公眾無暇關注戶外廣告牌問題。直到1962年雷切爾·卡森的《寂靜的春天》問世，該書不僅引發了美國公眾對化學污染危害的警覺，也使得更廣泛意義上的環境問題成了美國公眾的主要關切。隨著環境主義的興起，越來越多的公眾加入到現代環保運動的大潮中，傳統的環保組織快速轉型，新型環保組織不斷涌現。在這樣的大背景下，公眾和環保組織開始關注戶外廣告牌泛濫及其對公路沿線的景觀和環境造成的負面影響，并提出了尖銳的批評。許多駕車者認為公路兩旁的戶外廣告牌不僅數量過多，而且規劃不當。有的批評者甚至稱戶外廣告牌為美國的國恥，是特殊利益集團在公共領域制造的長期公害。⑤環境主義和一些新型環保組織將自然美景納入更具廣泛意義上的環境保護范疇內，并得到了公眾甚至部分聯邦官員的認同，這推動了1965年《公路美化法》的出臺。

然而，雖然有總統夫婦、公眾和環保組織的支持與推動，但監管戶外廣告牌的議案在國會兩院還是發生了激烈辯論，各方最終達成了妥協，通過了美國歷史上第一部包含監管廣告牌的立法——1965年《公路美化法》。

在立法中，戶外廣告牌設置及聯邦援助資金的獲取成為各方博弈的焦點，集中體現了環保組織與戶外廣告業等利益集團的矛盾。首先，針對戶外廣告牌監管條款問題，美國石油協會代表阿瑟·赫斯伯格（Arthur B. Hersberger）認為議案中提出的監管措施遠遠超出了糾正濫用和保護風景之美的范疇，不符合駕駛者的最佳利益。①國際假日酒店協會的代表魯道夫·約翰遜（Rudolph Johnson）認為戶外廣告監管措施將會對酒店行業帶來嚴重的不利影響，也會使公眾的利益受損。②環保組織則對戶外廣告牌的監管表示堅決支持。國家野生生物聯合會代表路易斯·克拉珀（Louis S. Clapper）表示支持并敦促通過立法控制戶外廣告和采取其他美化聯邦公路的措施，以保護美國的自然美景。③美國自然資源公民委員會（Citizens Committee On Natural Resources）以及路邊委員會（Roadside Council）等環保組織都對加強戶外廣告牌的管理和監管表達了贊同和支持態度，并認為需要進一步加大監管力度。④

其次，戶外廣告牌的設置距離是聯邦政府與各州爭議的焦點。1958年的《聯邦援助公路法》規定禁止在州際公路系統660英尺范圍內樹立戶外廣告牌。《公路美化法》議案建議戶外廣告牌設置距離路面最近處應在1000英尺范圍之外，該內容遭到了一些州和行業協會的抵制。西弗吉尼亞州公路專員伯爾·索耶斯（Burl A. Sawyers）認為這將使該州重新設置戶外廣告牌，造成巨額開支。⑤美國汽車制造商協會代表小喬治·卡克萊因（George F. Kachlein Jr）認為州議員不愿意僅僅為了將州際公路系統廣告牌的控制范圍從660英尺擴大到1000英尺而重新討論這個有爭議的話題。⑥美國州公路官員協會也認為各州在這方面的執法權力差異很大。有30個州認為在將警察權適用于戶外廣告牌監管方面存在不同程度的困難，另外有14個州表示必須修改憲法才能獲得監管戶外廣告牌的權力。①參議院公共工程委員會認為，根據1958年的《公路法》與商務部簽署協議的25個州已將660英尺確定為受控距離，將廣告牌從660英尺挪至1000英尺在經濟上是各州無法承擔的。②

再次，分區設置戶外廣告牌的提議也成為了爭議的焦點。議案建議根據州法授權劃分的工業或商業區，或根據部長制定的國家標準來確定的工業或商業區，可以設置和維護戶外廣告牌。環保組織則認為應當采取更加嚴苛的標準來進行分區。奧杜邦協會的拉塞爾·布徹（Russell D. Butcher）認為議案存在過度包容的危險，存在將例外情況適用于性質上不以商業或工業為主的區域的問題，建議采取更加明確的標準。③國家野生動物聯合會與伊薩克·沃爾頓聯盟認為，工業或商業區劃分標準可能存在廣泛的漏洞，并可能導致州際和主要公路系統部分沿線的帶狀開發。④戶外廣告業則希望區域劃分有明確的法定標準。美國戶外廣告協會代表菲利普·托克（Phillip Tocker）認為支持戶外廣告牌監管立法的前提是“主要用于工業或商業活動”的區域確定不受商務部長制定的標準的約束。⑤對于“未劃分但主要用于根據部長制定的國家標準確定的工業或商業活動的區域”的界定，各方的意見分歧特別大。參議院公共工程委員會認為：“這主要是一個土地使用問題，是分區概念的延伸，不應留給行政機構決定。州立法機構對各州的地形和土地使用模式有更詳細的了解，因而比商務部長更有條件為各自的州定義工業和商業區”。⑥

最后，關于聯邦援助資金的獲取問題。針對各州以往對戶外廣告牌監管的消極態度，議案要求各州必須對戶外廣告牌采取持續的有效管理，否則將損失10%的聯邦援助資金。這一提議幾乎遭到了所有州的反對。州級公路官員協會主席沙德伯恩（M. L. Shadburn）認為，1968年1月1日之后關于合規的強制性和最后通牒過于激烈和嚴厲，他建議應采用象征性但有效的懲罰措施來代替完全切斷聯邦援助資金的規定。⑦來自內華達州的美國參議員艾倫·比貝爾（Alan Bible）認為議案沒有考慮到各州的不同需求以及各自面臨的具體問題，這一提議相當于聯邦對傳統和歷史上合法地屬于各州的政策和做法實施的絕對控制。①

總體來看，在圍繞戶外廣告牌監管問題的辯論中，環保組織傾向對戶外廣告牌實施更嚴密的監管；而出于地方或行業利益的考慮，各州代表對聯邦援助資金的獲取條件提出了很多反對意見；戶外廣告業以及相關行業對實施和加強戶外廣告的監管則表示了不滿。可見，圍繞戶外廣告牌監管立法的辯論與博弈，反映了代表公共利益的環保組織、聯邦政府與代表廣告、旅游等行業利益代表之間，以及各州和聯邦政府之間的不同立場和分歧。在立法過程中，環保組織始終支持嚴格監管戶外廣告牌的設立，這與約翰遜總統“新保護主義”理念的宣揚、環保思潮和現代環保運動的興起有直接關系。保護景觀被納入了廣泛意義上的環保范疇，并且得到了公眾的關注和支持，從而推動了《公路美化法》于1965年10月最終通過。

1965年《公路美化法》的主要內容包括對戶外廣告牌實施監管、垃圾場處理以獲取聯邦援助資金條件和獲取補償等等。第一，監管戶外廣告牌是該法的最重要內容。法律明確了監管戶外廣告牌的目的是“促進公共旅行安全和娛樂價值，并保護自然美景”。②法律還詳細規定了戶外廣告牌的設置要求。戶外廣告牌距離路面最近邊緣的距離為660英尺，這改變了議案的1，000英尺要求，反映了國會對各州意見的關照。該法還給予各州劃分商業或工業用途的充分權力，這同樣反映了國會對各州區域劃分意愿和能力的尊重，同時也是一種靈活的策略。正如助理國務卿艾倫·博伊德（Alan Boyd）所言：“商務部可能必須同意對于未劃分商業區的定義進行寬松化解釋，才能通過該法。”③第二，該法還規定了各州獲取聯邦援助資金的條件。各州須提供持續的有效監管，否則將損失10%的聯邦援助公路基金。這改變了1958年的《聯邦援助公路法》給予自愿參與的州聯邦資助的規定，強制性地要求各州對戶外廣告牌實施有效監管。第三，該法還要求為移除戶外廣告牌提供公正的補償，聯邦政府在一定條件下提供75%的補償金額。如果聯邦政府無法提供公正的補償，則戶外廣告牌無須拆除。此規定體現了國會對戶外廣告業利益的關照，但也為后來法案執行留下了很大隱患。可見，為了獲取各州及戶外廣告業的合作，聯邦政府在很多重要問題上做出了讓步，也反映了約翰遜總統的“新保護主義”的局限。

綜上，在約翰遜總統“新保護主義”理念及環境主義的影響下，以現代環保運動的萌發為背景下，以治理和監管公路沿線廣告牌為核心內容之一的1965年《公路美化法》最終獲得了通過，雖然法律文本充斥著明顯的妥協痕跡，但對于20世紀60年代的美國人來說，該法的通過仍然具有重要歷史意義，該法不僅是約翰遜總統“新保護主義”理念的一次踐行，也是環保運動走向高漲的先兆之一。

三、美國戶外廣告牌監管和治理的后續爭議及歷史影響

1965年《公路美化法》通過后，美國戶外廣告牌監管仍然面臨著廣泛而激烈的爭議。①除了在獲得資金方面存在困難，以及受到戶外廣告業的抵制以外，監管還遭遇了違憲的指控。雖然監管成效不彰，但在監管理念上卻為美國環保事業留下了深刻印記。從根本上說，發展經濟與保護自然美景的訴求的矛盾和博弈影響著美國戶外廣告牌監管的歷史走向。

1965年《公路美化法》通過后，戶外廣告牌問題并沒有得到有效解決。國會議員約翰·克盧欽斯基（John Kluczynski）抱怨道：“美國戶外廣告牌監管效果幾乎無法令人滿意。”②戶外廣告牌監管面臨的最大問題之一是資金缺乏，這使得聯邦政府不能按照《公路美化法》的規定向各州提供拆除戶外廣告牌的資金補償，這極大削弱了聯邦政府對戶外廣告牌的實質性監管。隨著公眾關注焦點轉向更為緊迫的工業污染問題，戶外廣告牌監管的受重視程度進一步下降。到1978年《聯邦援助公路法》通過時，國會對戶外廣告牌監管的資金承諾幾乎全部無法兌現。卡特政府甚至放棄了1980年戶外廣告牌監管的財政預算，認為這是一個歷來屬于地方職權范圍的問題。③20世紀80年代以后，針對戶外廣告牌監管的聯邦撥款完全停止，各州也沒有動力進行有效的監管。可見，相對于更受公眾普遍關注的環境污染問題，戶外廣告牌的監督和管理難以持續獲得聯邦的撥款支持。

除了資金缺乏這一因素以外，戶外廣告業也積極通過技術改進和游說立法來實現抵制戶外廣告牌監管的目的，從而實質上削弱了聯邦政府對戶外廣告牌的監督和管理。1965年《公路美化法》要求戶外廣告牌距離公路邊緣的最近距離為660英尺，但技術的發展使得遠離公路邊緣的大型戶外廣告牌成為可能，這有效規避了法律的規定。由于法律并未對戶外廣告牌的高度加以限制，戶外廣告牌被建得又高又大。州際公路上的旅行者經常會注意到660英尺以外高高聳立的戶外廣告牌。④包括霓虹燈在內的數字標牌（digital signs）的廣泛使用更使該法規定形同虛設。戶外廣告業還積極通過游說立法來抵制或削弱《公路美化法》的執行。1965年《公路美化法》自頒行以來歷經多次修正，但主要是針對憲法上沒有爭議的條款⑤，而且幾乎無一例外地削弱了聯邦政府對戶外廣告牌的監管。1968年《聯邦援助公路法》的通過進一步使戶外廣告牌監管受到了限制。賓夕法尼亞州參議員約瑟夫·克拉克（Joseph Clark）稱其為“丑陋分子的一次重大勝利”。⑥斯圖爾特·尤德爾（Stewart Udall）尖銳地指出：“大多數國會議員根本不在乎環保價值觀。”①環保組織對戶外廣告牌監管面臨的困境和實際效果非常失望。1985年風景美化聯盟（Coalition for Scenic Beauty）的一位發言人這樣寫道：“《公路美化法》制造了一種假象，認為聯邦政府正在做一些事情，事實上它將保護美國美景的責任委托給了戶外廣告業。”顯然，在戶外廣告業的技術改進和游說立法者的努力下，《公路美化法》的實施效果不能令人滿意。

此外，聯邦政府對戶外廣告牌的監管是否違憲也成了一個大問題。戶外廣告牌所表達的內容雖然不屬于傳統意義上言論自由原則的管轄范圍，但也被視為一種能夠傳達不同信息的媒介。戶外廣告業以“戶外廣告牌屬于一種言論，應受到憲法第一修正案中規定的言論自由的保護”為由，對戶外廣告牌監管發起了挑戰。這促使法院重新考慮戶外廣告牌監管對言論自由的影響，并開始推翻州和地方的監管法規，甚至威脅到了1965年《公路美化法》的合憲性。2015年美國聯邦最高法院在里德訴吉爾伯特鎮一案中做出了判決，裁定亞利桑那州吉爾伯特鎮的戶外廣告牌監管法規違憲，認為吉爾伯特鎮對言論的限制是“基于內容的”（content-based），而非“內容中立的”（content-neutral），因此需要嚴格審查戶外廣告牌的內容是否違反了言論自由，這對戶外廣告牌的監管乃至《公路美化法》的未來產生了深遠的影響。雖然在此案中法院并未直接審查《公路美化法》的合憲性，但它認為“無辜的動機并不能消除表面上基于內容的法規所帶來的審查危險，因為未來的政府官員可能會利用這些法規來壓制那些不受歡迎的言論”。②這一結論認為該鎮的戶外廣告牌違憲的理由可能會在未來對《公路美化法》某些方面的合憲性產生影響，這對該法的實施乃至繼續存在產生了極大威脅。

總體來看，1965年的《公路美化法》及其后續修正案很難說是成功的，該法甚至被稱為“過時的聯邦法規”。③同樣，戶外廣告牌的監管效果也難言理想。戶外廣告牌專家查爾斯·弗洛伊德（Charles Floyd）認為，根據1965年《公路美化法》對戶外廣告牌的管制和拆除行動，很大程度上是失敗的。④國家運輸部監察長辦公室在1984年的一份報告中研究了《公路美化法》對佛羅里達和阿拉巴馬州的影響，認為“戶外廣告牌管制計劃并未有效地改善或保護該地區公路的美學質量……戶外廣告牌總數非但沒有減少，反而還在逐年增加，法律本身的孱弱以及各州松懈的執法導致每拆除一處舊廣告牌，就會豎起兩至四個新的戶外廣告牌”。⑤到2021年，在美國仍約有34.3萬至45萬塊戶外廣告牌豎立在4.7萬英里長的州際公路兩旁。⑥

雖然美國戶外廣告牌的監管實效很難說成功，但戶外廣告牌監管理念的影響卻不容忽視。首先，戶外廣告牌監管的主要目的是美化公路，這是從19世紀“城市美化運動”到20世紀中期“美化美國”計劃的持續體現，是美國將美景保護納入社會改革框架以追求生活質量的嘗試。其次，1965年《公路美化法》規定的戶外廣告牌監管是20世紀70年代大規模環保立法的預演之一。冠以“美化”之名的保護立法既是約翰遜政府在特定歷史時期面對環境問題的順時之舉，更是在環保外衣包裝下社會改革的嘗試。①再次，戶外廣告牌監管目標沿公路兩側展開，突破了以往更多關注城市，忽視鄉村的環境監管理念，將環境保護的觸角延伸到更為廣闊的空間。

結 語

通過本文的考察，我們發現在美國戶外廣告牌問題由來已久，這一問題在1965年通過的《公路美化法》中被納入了法定治理范圍，該法的核心內容之一就是加強對戶外廣告牌的監管和治理。從實際情況來看，美國監管和治理戶外廣告牌的努力成效不佳，原因很多，包括撥款不足、戶外廣告業的抵制等等，但最根本的原因在于對戶外廣告牌的監管和治理始終沒有成為環境保護的核心議題。相較而言，在一個日趨商業化的社會環境中，戶外廣告監管和治理的推動力量比較孱弱，它無力與擁有強大影響力和話語權的戶外廣告利益集團抗衡。不過，作為保護美國景觀的重要舉措，《公路美化法》卻體現了美國公眾和政府對景觀價值的肯定。

歷史地看，美國聯邦政府監管和治理戶外廣告牌的理念不容低估，這種理念體現了一種對生活質量和美好環境的追求，包括對視覺之美的追求，此種理念和追求與美國歷史上的自然保護和二戰后的新環境主義在主旨上存在著一致性。雖然美國監管和治理戶外廣告牌的成效有限，而且面臨重重困境和諸多挑戰，但其蘊含的人類社會對美的追求精神卻被延續下來，并持續影響著美國環保事業的走向。