末路歡騰: 1947年山東“行憲國大” 代表選舉中的政治亂局

摘 要： 1947年至1948年初， 在山東地區大部已解放的背景下， 國民黨山東省政府匆忙舉行“行憲國大” 選舉。通過對選舉工作的組織情況、選舉過程中的政治運作及最終選舉結果的考察。在國共內戰的背景和國民黨當局獨裁意志下， 山東地區“行憲國大” 選舉的代表性和公正性存在嚴重的漏洞。“國民大會” 選舉實則成為國民黨當局的權力分配游戲， 其實質與“憲政” 和“民主” 相去甚遠。選舉工作的局限性也反映了解放戰爭后期國民黨當局在山東地區已基本失去了基層控制與動員能力。

關鍵詞： “行憲” 選舉; “國民大會” 選舉; 山東解放區; 國民黨統治

中圖分類號： K266.9""""" 文獻標識碼： A"" 文章編號： 1672-1217 （2024） 05-0142-09

引 言

1947年 “國民大會” 選舉是國民政府在頒布1946年《中華民國憲法》后， 為召開 “行憲國民大會” 而在國統區舉行的選舉。1946年12月25日， 遭到中共和民盟抵制的 “制憲國大” 通過了《中華民國憲法》， 并于1947年1月1日頒布。1947年5月1日， 國民政府公布《國民大會代表選舉罷免法施行條例》， 并宣布將于1947年11月21日至23日在國統區進行 “行憲國大” 代表選舉。受國共內戰的影響， 山東省的 “行憲國大” 代表選舉于1947年12月至1948年1月舉行。

有關1947年山東地區 “國民大會” 代表選舉的原始史料， 散落于中國第二歷史檔案館 （南京國民政府檔案） 和新中國成立后的山東省志之中。以選舉視角中的國民黨地方治理困局為歷史考察， 汪朝光通過對選舉中反映出的國民黨派系紛爭與組織渙散問題的論述， 指出 “假民主、真內戰” 的國民黨難以擔當領導中國的現代國家構建和轉型的歷史使命。熊秋良關注中國青年黨與民主社會黨在行憲選舉中與國民黨開展的政黨博弈問題， 對國民黨操縱下的行憲選舉的政治實質有深刻剖析。具體到山東地區， 學界對中國共產黨領導下的山東解放區政權建設成就已有豐富的研究成果， 而較少著眼于國民黨政府在山東地區統治能力失效的考察。本文即以政治制度史研究的視角， 探究國民黨山東省政府包辦 “國大” 代表選舉的歷史過程， 以及選舉組織混亂所反映出的國民黨在山東地區的統治困局。

一、山東地區 “行憲國大” 選舉的準備

1947年 “國民大會” 選舉是國民黨政府在其 “五權憲法” 政治理論框架內推行所謂 “憲政” 的重要標志。 “國民大會” 制度的理論來源于孫中山關于五權憲法與建國三階段的政治構想。孫中山逝世后， 其憲政思想在國民黨內部長期處于政治上虛置的處境， 黨權壓倒政權， 而軍權又凌駕于黨權之上。抗戰結束后召開的重慶政協會議所起草的《政協憲草》遭到國民黨軍政高層的反對。1946年國民黨當局推翻政協決議挑起內戰， 單獨召開 “制憲國大” 并頒布1946年《中華民國憲法》。以此為依據， 在國統區內準備舉行 “行憲國大” 代表選舉。至1947年8月， 國統區各省區應設立選舉事務所。國民黨山東省選舉事務所主席委員為國民黨山東省政府主席王耀武， 國民黨青島市選舉事務所主席委員為國民黨青島市市長李先良。

“行憲國大” 的選舉準備工作與國民黨在山東地區的統治形勢緊密聯系。1947年以來， 山東地區的解放形勢漸趨明朗。至1948年初， 山東地區大部分已成為解放區， 國民黨僅控制少數大中城市。1947年1月， 人民解放軍開年即取得了魯南戰役之勝利。2月， 取得萊蕪戰役的勝利。5月16日， 在孟良崮戰役中全殲國民黨軍整編七十四師， 擊斃師長張靈甫。10月至12月， 解放軍在魯中和魯西北地區先后解放諸城、鄒平、齊東、博興、青城、廣饒、臨淄、壽光等縣; 在膠東解放了招遠、平度、膠縣、高密、黃縣、海陽、萊陽等縣; 在魯南收復棗莊等地。國民政府在山東地區的統治退縮到濟南市周邊地區、青島市周邊地區和膠濟鐵路沿線等少數城市。且此時山東國統區內受到通貨膨脹的影響， 國民黨當局的選舉準備資金大幅縮水， 也導致了本次選舉各項組織方面的不足。

山東地區的選民登記情況亦反映出國民黨山東省政府辦理選舉的失措。根據《國民大會代表選舉罷免法施行條例》之規定， 各選舉事務所需在選舉日前四十日完成選民登記造冊。全國范圍內的選民資格調查以兩個月時間完成， 最終確認全國選民總數兩億一千七百萬人， 占全體國民總數的53%。1947年國民政府統計的山東省人口約38，865，000人， 其中男性約19，334，000人， 女性約19，530，000人， 戶數約7，340，000戶。山東省選舉事務所確定的選民總數為7，278，000人， 不到全省人口之19%， 山東省登記選民比例不僅低于此時同樣處于內戰狀態且中共占優勢地位的河南省 （67%） 、山西省 （57%） 、陜西省 （52%） ， 而且低于國共交戰前線察哈爾省 （20%） ， 系國統區登記選民比例最低的省市。此外， 處于國民黨完全控制下的青島市選民總數約431，000人， 占總人口57％。

根據國民黨山東省選舉事務所呈報之案， 山東省三市一百零七縣， 合計一百一十縣市， 應選代表總額110人。此110人即為縣市區域代表， 由選民直選產生。職業團體代表中山東籍代表共4人， 農會3人和工會1人， 婦女團體代表中山東籍代表為6人。青島應選縣市區域代表1人。參與選舉的山東省全國性職業團體及婦女團體有16個， 選民總數242102人。其中以商業團體 （84571人） 、教育會 （52089人） 、漁會 （48652人） 和礦業工會 （41689人）等為代表的職業團體的選民人數為多。

二、山東地區 “行憲國大” 代表選舉中的政治操縱

國統區內的選舉于1947年11月21日至23日進行， 青島市與其他國統區一道完成選舉工作。山東國統區因戰事， 濟南市及周邊各縣以1947年12月28日至12月30日為投票日， 其余各縣以1948年1月5日至1月7日為投票日。1947年12月21日， 國民黨山東省政黨提名代表候選人名單遞交山東省選舉事務所。12月24日， 青年黨公布本黨山東省國大選舉參選名單。政黨提名候選代表組成：" （1） 國民黨籍候選人199名;" （2） 青年黨籍候選人15名;" （3） 民社黨籍候選人13名。臨近大選日， 各地候選人紛紛開展競選活動， 尤以濟南聲勢浩大。國民黨 “中央社” 駐濟南記者這樣報道當時的競選場面：" “各報咸以大字登載競選廣告， 通衢要巷， 時有競選汽車游行， 市內更有以軍樂隊沿街吹奏者， 廿七日上午， 天色陰沉， 午間陽光透過云層， 氣候稍暖， 適與地面激成一片民主熱潮。”

12月28日當天， 時任國民黨山東省政府主席王耀武來到濟南市臨皇亭投票站。上午十時， 王耀武完成投票， 并對記者表示其投票給了濟南市政黨提名代表國民黨籍候選人王子壯。《大公報》記者觀察到，" “濟南市候選人雖不多， 但競選頗熱烈。”

其余各縣則投票參與程度不高，" “各選所市民投票者人數不多， 頗為冷靜 （清） 。”

與國民黨系報紙所宣傳不同的是， 濟南市民對政黨提名候選人國民黨中央監察委員王子壯并不了解， 亦不認識另一位候選人國民黨濟南市黨部委員武竹亭。為此國民黨濟南市政府開展政治運作， 市長王崇五先是召開區保長會議， 會上授意推舉王子壯乃 “王主席 （王耀武） 和龐主委 （龐鏡塘） 的意思”。選舉開始后， 又請代筆先生代選民書寫， 將投向其他候選人的選票改投政黨提名的候選人王子壯。

“選民百分之九十五以上系請政府指定的代筆先生代勞， 選民不識字， 即便要選柏俊生， 代筆人不少把 “柏” 寫成 “白”" （廢票） ， 就是把 “柏俊生” 寫成 “柏先生”" （廢票） ， 甚或大刀闊斧地將 “柏俊生” 改成 “王子壯” ， 這事在邊遠的鄉區更屬常事。在某投票所發現有一選民手持數十張選證， 由慈悲的代筆先生振筆急書， 每張寫下‘王子壯’三字。”]

在此操作下， 原本選情危急的候選人王子壯順利當選。時人打趣道 “市民不識王子壯， 偏叫市民把票投。國選而今成黨選， 嗚呼民主與自由。”

從上述材料也可以看出， 即便是在濟南市這一有較多選民參與的地區， 行使政治權利的選民群體仍受到國民黨政府的限制。

山東地區國大選舉的參與程度與國民黨的實際控制情況息息相關。一是國民黨統治下的選舉區域。有濟南市、長清縣、萊蕪縣、歷城縣、濰縣、益都縣、昌樂縣、滋陽縣、即墨縣等地。這些地區的選舉參與度較高。二是受到戰事波及的國統區， 其選舉組織工作較為混亂。如章丘縣有選民529981名， 最終登記在選民名冊上的有約占選民總數的1/4。第三則是無法被國民黨當局所控制的解放區。此時山東省大部分地區已解放， 國民黨當局在這些地區采取召集所謂 “流亡” 選民參與選舉的方法。如臨朐縣有選民248775名， 只有約1/10的選民登記在選民名冊上， 還有多個縣登記選民人數不足一千。總的來看， 除國民黨統治下的少數大中城市外， 其他廣大地區的選舉參與程度較低， 登記在選民名冊上的選民人數亦與選民總數存在較大差異。而考慮到山東省的選民總數占全省總人數不足19％， 本次山東地區的 “國大” 選舉不能稱為多數國民參與的選舉。

山東省 “行憲國大” 選舉結果分多批公布。1948年1月12日公布第一批當選代表， 呈報省選舉事務所者四十余縣市， 公布二十二縣市之當選者名單; 1月19日公布第二批當選代表， 合十二縣之當選者名單。至1月29日， 選舉結果仍未公布完畢。山東省的選舉公布工作與其他國統區同樣存在不同程度的延遲開票問題。國民黨《中央日報》在社論中解釋道，" “以我國國民教育之尚未普及， 文盲眾多， 加以戡亂軍事時期， 交通不便， 各地投票的情形， 難免沒有若干缺點。”

國民黨 “中央選舉事務所” 巡視組對包括青島在內的九省市進行巡回監察報告中指出，" “省區地方遼闊人口眾多， 加以受交通上之限制， 推行選政較為困難。市區則以工商會 （薈） 萃， 辦理職業選舉較省區為繁復”。造成選舉組織與開票工作混亂的原因可以歸結為戰事影響下國民黨無法從容辦理選舉工作， 交通水平的落后影響各地選舉工作的開展。而延遲公布的選舉結果更容易被國民黨當局所操縱， 從而影響選舉的公正性。

經過選舉， 山東省選出110名 “行憲國大” 縣市區域代表， 3名農會代表， 1名工會代表， 6名婦女代表。青島市選出1名縣市區域代表。以下為當選代表名單。

通觀當選代表名單， 存在得票數第二、三名當選， 或最高得票者喪失當選資格而由其他候選人遞補當選的情況， 這是在國民黨山東省黨部干預操縱下出現的選舉怪相。事實上對選舉結果的操縱不僅限于山東省， 而是國統區內的普遍現象。造成這一情況的原因有二： 一是國民黨當局嚴格執行 “非政黨提名者不得當選” 的政黨控制候選人的原則。國民黨當局與山東省選舉事務所聯合將非國民黨、青年黨和民社黨提名的人選排除出候選名單之外， 牢牢把握代表提名權以操縱選舉結果。在山東省各縣市選舉中， 至少有5位雖未經政黨提名贏得選舉的代表面臨資格喪失的問題 （濟南市代表柏俊生、惠民縣代表文得郁、益都縣代表冀象鼎、歷城縣代表顏學易、臨朐縣代表蘇子誠） 。二是國民黨為維護 “憲政” 之名， 與民社黨、青年黨達成的當選名額協定所致。這不僅有青年黨和民社黨趁國民黨前線戰局不利向其施壓的原因， 更有國民黨為了維持其 “非一黨專政” 而做的 “表面文章” 。在全國層面， 國民黨當局提出青年黨籍 “國大” 代表應有250至300名， 民社黨籍國大代表應有150-200名， 同時也要限制兩黨代表人數不能超過上限。為了嚴格控制當選代表的政黨比例， 國民黨中央對未經核定而擅自參選的國民黨黨員予以處分。對于不服從的黨員， 由國民黨地方黨部出面與各級選舉事務所交涉， 強行注銷其參選資格。在山東省當選的7名青年黨籍的代表中， 有6名代表是靠國民黨籍當選代表退讓而得以當選 （威海衛市代表戚光烈、汶上縣代表王仲鳴、平原縣代表崔劍民、冠縣代表張霄然、萊蕪縣代表亓茂昌、濮縣代表賈崇言） ， 在當選的8名民社黨籍代表中， 有3名也是靠退讓得以當選 （臨沂縣代表杜以唐、濰縣代表王注東、鄒平縣代表馬興讓） 。特別是冠縣的選舉結果， 青年黨候選人張霄然僅得45票， 系該縣得票數之末位， 仍通過運作得以當選， 足以見得本次選舉被操縱程度之深。從選舉過程來看， 國民黨當局通過政黨提名來操縱選舉結果， 進而產生了選舉過程中的 “退讓” 現象。山東地區 “行憲國大” 代表選舉實乃國民黨一黨包辦的選舉， 其選舉過程的公正性被國民黨的政治操縱所侵蝕。

三、 “行憲” 選舉視角下國民黨在山東的統治困局

1947年山東地區 “行憲國大” 選舉產生了110名縣市區域代表， 其中國民黨籍84人， 青年黨籍7人， 民社黨籍8人， 無黨籍11人。從選舉的結果來看， 這是一場準備不足， 組織混亂， 國民黨一黨包辦的非民主選舉。

當選代表的政治組成可以分為：" （1） 國民黨當局在山東地區的上層領導人物;" （2） 依附于國民黨統治體系的地方 “賢達”;" （3） 青年黨和民社黨代表。當選代表大多為國民黨在地方上的軍政要員， 或是此前的1946年 “制憲國大” 代表。如濟南市當選代表王子壯系是國民黨中央監察委員， 滕縣當選代表殷君采系國民黨山東省黨部委員。而依附于國民黨統治體系的地方賢達， 有的是在地方教科文衛事業上有較大影響的人物， 如煙臺市當選代表張敬塘等。如前文所述， 青年黨和民社黨代表在山東地區的選舉多通過國民黨籍候選代表的 “退讓” 才得以上位。這與青年黨和民社黨在山東地區缺乏組織根基有關。青年黨曾策動韓復榘在濟南成立 “特別偵諜隊” ，以破壞中共組織為己任， 長期充當國民黨在山東地區的政黨 “打手” 。民社黨1946年8月14日成立于上海， 未能在山東開展廣泛活動。故雖有兩黨代表在選舉中當選， 但無論是從政黨的組織活動， 抑或是實際的得票結果上來看， 青年黨和民社黨都是國民黨山東省政府塑造 “民主” 的幌子， 缺乏足夠的政治代表性。正如王子壯在日記中寫道的，" “決提前召開國民大會實施憲政， 不必待抗戰結束。只在反攻基礎確立即實行。所以饕國內外輿論之希望也。”

將選舉結果操縱為國民黨內部和依附于國民黨統治體系的各政治派系之間的政治博弈與權力分配， 并非只存在于 “行憲國大” 代表選舉之中。實際上， 國民黨當局在山東長期推行包辦基層政權的統治模式。國民黨山東省參政會共召開兩屆， 而縣級參議會長期未能設立。1947年， 在山東省大部分地區已被解放的情況下， 國民黨當局匆忙包辦了縣參議會選舉。其具體產生經過是由國民黨各縣的黨部提名， 經由國民黨山東省政府批準， 從而成立了119個縣、市的臨時參議會。國民黨山東省政府在山東統治期間， 其以黨代政、以黨亂政的統治特點貫穿始終。 “行憲前是國民黨一黨專政， 行憲后， 除了點綴了兩個民主的花瓶——民青兩黨——以外還是國民黨一黨包辦”。在國民黨黨國一體的軍事獨裁體制下， 任何政權建設終將與民主目標背道而馳。

國民黨山東省政府的選舉組織工作上具有制度和實踐上的雙重不足。這表現在國民黨把持候選人資格， 多位自由參選的代表被迫放棄當選資格， 以及國統區內外各項組織工作缺乏公正性等方面。首先 “非政黨提名者不得當選” 的選舉原則和國民黨把持政黨提名的制度設計， 使得從候選人名單到當選代表名單皆為國民黨地方黨部所控制。其次， 各地投票率和當選者的票數差距懸殊， 如莘縣當選國大代表王汝干， 僅獲選票252張即當選， 當地選舉的參與程度可見一斑。無論是《 “國民大會” 代表選舉罷免法》， 還是《 “國民大會” 代表選舉罷免法施行條例》都未對投票率有明確的規定， 反映出其制度設計存在漏洞。再次， 國統區以外地區的選舉工作因組織情況不一而缺乏公正性與代表性。筆者所見材料中， 國民政府對此無法參加選舉之事進行分類應對。 “綏靖區省市縣全部收復者， 依普通選舉法辦理; 一部分收復者， 即在收復之地依法辦理選舉， 俟該區全部收復后， 于六個月內依法辦理選舉; 全部未收復者， 在臨區或指定適當地點登記選民辦理選舉， 俟該地區全部收復后， 于六個月內依法辦理選舉。”

國民政府行政院新聞局： 《國民大會代表·立法院立法委員·監察院監察委員選舉概要》， 民國三十六年 （1947年） 十月， 第12頁。即在國民黨無法控制地區組織的選舉工作， 采用由原籍選民在臨近地區或指定地區登記參與選舉的方式進行。但這樣的工作安排所導致的投票日期與其他國統區不一、參與投票的選民人數較少等問題都會影響選舉的公正性和代表性。 “有一部分區域為共產黨所占有， 這些區域， 自然無法依照政府法令辦理選舉。同時在前方有戰事的區域， 人民流離失所……選舉權的行使僅限于某一部份人民， 而不及另一部份人民， 顧此失彼， 亦非妥策。”

時人亦批評這樣的選舉辦法只會導致選舉結果被操縱。 “所以選舉即使如期進行， 徒然加深社會動亂， 便利少數人的操縱把持而已。”

總的來看， 受到國共內戰與國民黨自身獨裁意志的影響， 1947年山東地區 “行憲國大” 選舉是國民黨一黨包辦的、片面的選舉。這樣的選舉不僅是傳統解釋中宣傳動員內戰和維護其 “合法性” 的工具， 更是國民黨黨國體制下基層統治能力危機的體現。這次選舉產生的代表大多是國民黨舊有統治體制中的分子， 反映出解放戰爭后期國民黨山東省政府既不能深入基層， 也無法實現基層動員。而國統區內各地登記選民人數差異較大等問題， 更是體現出國民黨在各縣市的基層組織存在程度不一的渙散與失能問題。 “在社會整合方面， 國民黨的組織和影響也未能深入到社會底層和輻射到社會生活的各個方面。”

最終國民黨在山東地區失去基層人民的支持以致政權瓦解， 也是可以預見到的了。

結 語

通過對山東地區 “行憲國大” 當選代表的政治身份進行分析， 可以看出國民黨組織的 “行憲國大” 代表選舉是一場面向國民黨統治集團上層的權力再分配， 與所謂 “憲政” 的實施并無太大關系。這也反映出國民黨在山東地區的統治特點： 黨國體制下國民黨基層控制與動員能力的缺失。國民黨所推行的黨國體制的內部矛盾， 是阻撓憲政目標實現的根本原因。

1947年山東地區的 “行憲國大” 代表選舉， 雖名為 “行憲” ， 實則體現了以黨亂政、包辦選舉的特點。選舉的代表性和公正性所存在的嚴重問題， 正是國民黨基層統治能力失效的體現。選舉產生的110名縣市區域代表， 國民黨籍獨占84名， 而其余代表亦是依附于國民黨統治體系的 “友黨人士” 與 “社會賢達” 。山東省是國民黨基層控制較為薄弱的地區， 除了少數大中城市外， 國民黨的選舉工作無法順利開展。究其原因， 在于國民黨當局長期不重視基層政權建設， 將自身治理范圍局限于少數城市舊有社會層級之中。在抗日戰爭勝利前夕， 中國共產黨領導的民主政權已在山東省大部分鄉村地區建立起來。至1945年8月， 中國共產黨領導的山東抗日民主根據地建立起121個縣市政權。抗戰勝利后， 國民黨在山東地區的 “接收” 也僅限于少數大中城市， 而廣大的農村基層政權仍為中國共產黨所掌握。基層控制與動員能力的低下， 不僅是 “行憲國大” 代表選舉未能有效開展的原因， 更是國民黨在山東地區統治失敗的重要原因。當黨國體制與 “行憲” 選舉， 民主憲政與 “戡亂救國” 同時出現在一場選舉之中， 山東地區的 “行憲” 代表選舉也就不可避免地淪為一場政治鬧劇。

Doomsday’s Jubilation：Political Chaos in the" “National Congress” Representative Election in 1947 in Shandong

Abstract： From 1947 to 1948， against the backdrop of the liberation of most of the Shandong region， the Nationalist Party Shandong Provincial Government hastily held the" “Constitutional National Assembly” elections. Through the examination of the organization of election work， political operations during the election process， and the final election results， there are serious loopholes in the" “Constitutional National Assembly” elections in Shandong .The election of the “National Assembly” has actually became a power distribution game for the KMT authorities， and its essence is far from “constitutionalism” and “democracy”. The limitations of election work also reflect that in the later stage of the Liberation War， the KMT authorities in Shandong Province had basically lost their grassroots control and mobilization capabilities.

Key words： constitutional elections; election of the “National Assembly”; Shandong Liberation Area; the governance of the KMT