持續與多元的城市更新：制度與模式探索

經過30余年的城市快速發展，我國城鎮化已經從高速增長轉向中高速增長，2011年中國城鎮化率突破50%，2023年城鎮化率達到66.16%，進入強調以人為核心和以提升質量為主的轉型發展新階段。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出實施城市更新行動，在2021年首次將“城市更新”寫入政府工作報告。黨的“二十大”指出“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市”。黨的二十屆三中全會為貫徹落實黨的二十大作出的戰略部署，發布了《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》，強調“深化城市建設、運營、治理體制改革，加快轉變城市發展方式”“推動形成超大特大城市智慧高效治理新體系”，提出“建立可持續的城市更新模式和政策法規”，賦予了城市更新新的內涵、新的目標和新的使命。

我國現有的城市規劃建設管理制度體系是以大規模增量發展為背景建立的，面對復雜多元的存量更新需求日益表現出明顯的不適應，甚至對更新規劃建設實施產生了不同程度的阻礙。因此改革城市規劃建設管治體系，探索適應我國多元城市發展特征的系統化城市更新管治制度與模式，成為國家和地方迫切需要解決的關鍵問題。目前各地基于“人居環境改善、產業轉型升級、生態環境修復、基礎設施完善、文化保護傳承、社會和諧發展、交通高效優化、數字智慧提升”多目標、“規劃-建設-運維”全流程以及“多元主體角色-用地空間管治-財稅金融政策-審批監督程序”多維度，開始嘗試建立省、市、區、街道、社區多層級城市更新管治體系，針對老舊小區、低效產業用地（工業用地或商務商業用地）、公共空間、市政公用設施、歷史街區等多樣化更新對象，積極探索切實可行的城市更新制度體系及其實踐范式。

本次學術組稿以“持續與多元的城市更新”為題，分兩期刊登。邀請了不同地區、不同專業的專家學者和規劃實踐者，從城市更新的制度機制創新、可持續城市更新模式、公共空間品質提升以及多元目標導向下的城市更新實踐等方面，共同求索新的城市更新理論、方法與范式。本期從制度層面探討城市更新的模式創新與政策體系，以梳理和分析現有政策框架中的創新實踐與現實問題，也探討了基于產業轉型的城市更新模式，以期推動產業與城市空間的良性互動。

其中《以“行動規劃”模式理論完善國土空間規劃體系的詳細規劃實施機制》從更新規劃實施機制的視角出發，依據規劃實施理論中經典的弗里德曼“行動規劃”模型，研判認為目前以理性綜合規劃為思想基礎的規劃體制是阻礙更新規劃實施的主要限制性因素，需要通過改進規劃制定程序以及創建更新規劃與實施的行動主體等方式，實現詳細規劃向“單元行動規劃”的轉型?！缎聲r期城市更新制度演進與地方適應性創新探索》通過分析典型發達國家的共性經驗與中國城鎮化的特殊前提，認為我國城市更新制度構建的關鍵是妥善處理好地區差異和多元路徑問題，在將我國此方面經驗歸類為公益性、準公益性、經營性和混合性四種項目類型的基礎上，結合深圳三十年歷程，探討了規劃引領、行政協同、政策迭代和市場運作等城市更新制度構建的可操作路徑?！缎滦蝿菹驴沙掷m城市更新模式的思考與建議》基于對可持續城市更新模式的內涵解析與相關研究的系統梳理，明確了當前城市更新面臨的主要問題與挑戰，據此提出從戰略層面推動可持續城市更新、從國家制度層面吸引社會資本參與、以及從國家立法層面鼓勵產權人自主更新等三方面建議。《產業可持續發展視角下的廣州市產業集聚型城中村高質量更新對策研究》聚焦廣州市的產業集聚型城中村，明確其空間價值內涵及更新改造中面臨的周期、成本、招商與權能等現實困境，從規劃引導、政策創新、機制探索等方面，提出空間與產業互動互促的改造路徑優化建議。《廣州市村級工業園更新改造模式與成效演進研究》構建“市場-社會”互動的“雙向運動”理論分析框架，揭示了廣州村級工業園更新改造經歷了“市場化單邊驅動”“雙邊制衡構建”“整體性雙邊制衡”三階段，實現了從強調經濟利益向兼顧經濟與社會效益的轉變。《深圳2007-2023年舊工業區改造政策量化評價與實施成效評估》分別運用PMC指數模型和地圖影像演變分析，對深圳2007年到2023年間35項舊工業區改造政策及其實施成效進行綜合評價，系統研判既有政策的不足?！豆I遺存轉型，城市更新視角下的發展策略研究》選取無錫運河匯1958項目作為研究對象，從功能策劃、價值延續、總體設計、建筑改造等方面，總結了高品質更新時期現代工業遺存的活化再生路徑。

上述文章充分印證了城市更新制度已經成為當前我國城市更新取得成效的關鍵，我國多元復雜的更新實踐，需要科學多維的價值導向、因地制宜的政策體系以及切實可行的創新模式。不難預期，我國城市更新制度會一直伴隨城市更新實踐特征的變化發生持續性嬗變，在城市可持續更新過程中發揮重要的保障作用。然而面對城市巨復雜系統特征以及國際經濟動蕩環境下緊迫的新型城鎮化發展需求，我國城市更新的綜合性、復雜性、政策性特征尤為明顯。社會經濟環境不斷變化過程中，面廣量大的城市更新實踐中的新問題層出不窮，如何針對繁復多元的差異化的更新情景，構建更加具有央地協同、多層級系統貫通、多目標統籌協調特征的更新制度框架，更加有利于實現多元主體合作的更新機制，更加能夠促發多元價值目標導向下城市更新的用地、資金、技術相關模式，將是未來我國城市更新制度與模式繼續探索的重點方向。