以“行動規劃”模式理論完善國土空間規劃體系的詳細規劃實施機制

摘要：本文從存量時代的更新發展特征以及更新規劃特點兩個方面概述更新規劃的實施機制問題，參照規劃實施理論提出有效的城市更新規劃應該具有弗里德曼“行動規劃”的基本特征，認為目前以理性綜合規劃為思想基礎的規劃體制是阻礙可持續城市更新的主要限制性因素，建議從規劃與實施的關系以及行動規劃主體創建兩個方面改造現行的規劃體制。第一，改進規劃制定的程序，將參與規劃實施的各類主體納入規劃制定的過程，將規劃目標和規劃方案的形成作為利益協商和共識的過程，達成共識以及形成契約形式應改為“修建性詳細規劃”或“master plan”；第二，針對特定城市問題區域創建更新行動規劃組織實體，更新機構類似英國“城市開發公司”的半公共機構，具有土地征收、規劃、建設、財產處置和組織運營的權力；積極探索具有中國特色的更新規劃理論與更新實踐模式。。

關鍵詞：規劃實施；行動規劃；城市更新；詳細規劃

Abstract： This paper explores the implementation mechanism of urban renewal from two" perspectives： the characteristics of renewal development and the features of renewal planning. According to planning implementation theory， this paper argues that effective urban renewal planning should embody the basic elements of John Friedmann’s \"action planning\" model. The current planning system， grounded in rational comprehensive planning， is identified as a major constraint to sustainable urban renewal. The paper proposes reforming the planning system in two ways： rethinking the relationship between planning and implementation， and establishing action planning entities .Firstly， the planning process should be restructured to include all stakeholders involved in planning implementation， framing the formation of planning goals and planning schemes as a process of interest negotiation and consensus-building. The consensus and the contract reached should be changed to the form of 'constructive detailed plan' or master plan.Secondly， the organizational entities of action planning should be established to address specific urban areas problems.These entities，similar to the British \"Urban Development Corporation\"， would function as semi-public institutions with powers over land" expropriation， planning， construction， property disposal and operation.This paper also calls for further exploration of renewal planning theories and practices with Chinese characteristics.

Keywords： Planning Implementation; Action Plan; Urban Regeneration Detailed planning

引言

中國城市發展進入城市更新時代，服務于高速城鎮化的城鄉規劃理論與制度已經不適應城市更新發展的目標和要求，國土空間規劃體系的制度實踐與制度目標存在較大差距，這種偏差甚至威脅到新制度的合法性，這就需要基于實踐總結經驗，并參照規劃理論變遷的歷史經驗改進和完善國土空間規劃體系。規劃是城市發展的治理工具，城市發展歷史階段不同，更新發展的特征就不一樣，存量發展時代需要與之匹配的規劃治理工具。

本文從存量時代的更新發展特征分析入手，針對主要城市更新法規來分析、概括更新規劃的實踐特征，參照1970年代后規劃實施理論的演化趨勢以及行動規劃理論框架，分析國土空間規劃體系的詳細規劃實施機制；建議以“行動規劃”模式理論重整規劃與實施的關系，以及創建行動規劃主體這兩個方面，改善國土空間規劃實施體制。

1. 存量發展時代城市更新發展的特征與更新規劃特點

城市發展有兩個路徑，一個是城市外延增長，主要通過占用耕地、自然生態土地或荒地的擴張增長模式，這類增長在許多國家都受到中央政府的嚴格管控；一個是建成區域的更新改造，也稱為城市更新。在當前土地政策下，前者被看作增量發展，后者被視為存量發展。所謂增量發展主要針對建設規模而言，不包括城市人口、經濟等增長因素，是中國特有土地政策影響城市發展模式的表述。我國實行最嚴格的耕地保護制度，由中央政府分配建設用地指標，那么，增量發展就是中央政府控制的發展。與之相反，存量發展屬于地方政府事權，還受到市場因素、土地開發條件和居民意愿等諸多因素影響，與增量發展的單一“建設”目標相比，存量空間的規劃發展具有非常復雜的特征。

1.1存量時代的城市更新基本特征

城市更新的空間對象是已開發土地，這類土地包含復雜的產權關系、社會網絡和多樣的物質形態；那么，城市更新活動就涉及土地權益調整和社會經濟關系的結構性變化，從而使得城市更新發展具有非常復雜的特點[1]。

1）更新發展目標的多樣性。第一，具有歷史文化價值的城市舊區更新目標是“保護”，歷史地段的保護規劃是城市更新的特殊類型，已經形成比較成熟的保護規劃模式；第二，城市風貌提升與社區環境改善屬于城市運營維護的范疇，由于此類改造目標不涉及權利和利益格局的調整，嚴格來說正常的運營維護不屬于“規劃”范疇；第三，針對城市問題區域或開發潛力地區的再開發，這是目前更新規劃與治理陷入困境的領域，也是本文聚焦的主題。

2）更新發展涉及多元利益主體與復雜的利益格局。近30年的城市擴張采用國有土地分割出讓，并以市場化方式實現了土地私人使用為主的現狀格局，呈現國有建設用地、集體土地、劃撥土地、出讓的土地，以及單一業權土地和共有產權土地等交織混雜的土地利益關系，比如廣州城中村改造項目的首要問題是協調“村民安置用地、開發融資用地和道路、綠地，以及市政設施和設施的公共還原的土地”之間的關系。由于各類產權用地的空間關系犬牙交錯，現有利益格局與合理規劃布局之間沖突嚴重，更新規劃中達成目標共識與協調多方利益非常困難。

3）再開發的動因與規劃導向的分歧。城市再開發主要針對兩類地區，一類是現實問題區域。比如城中村的風貌問題與社會治安問題、舊城鎮的衰退、舊工廠的低效利用等，這類地區的更新發展主要是政府的責任，市場力量只是輔助手段，它屬于以現實問題為目標、政府主導的開發規劃；一類是土地價值的潛力地區。這類地區很難概括其空間特征，主要識別標準是“現狀物業價值低于土地使用價值”，這類地區的更新發展特點是在政府土地政策的驅動下，激勵市場主體投資與吸納居民參與的城市發展過程。更新規劃是聚合政府、市場、社區居民三方參與并達成發展共識的規劃過程，并以此目標推動規劃實施。兩類地區的更新主體與更新目標的差異使得規劃行為邏輯、規劃內容及成果形式都不一樣。

4）更新發展模式的地方性差異。與增量發展的單一“建設”模式不同，城市更新主要針對上述“問題區域”和“開發潛力地區”的發展問題。每個城市在經濟發展水平、城市規模及其布局特征、歷史文化習慣、社會組織結構、規劃治理模式等諸多方面存在顯著差異。一方面，城市間的差異使得“問題區域”的類型和特征完全不同，比如廣州的問題區域主要是“城中村”，深圳和東莞的問題區域主要是經濟轉型后遺留的老舊工業區；另一方面，土地開發潛力的評價標準差異較大，據此識別的開發潛力地區也完全不同，一般而言，土地價格越高，識別出的土地開發潛力地區就越大。這兩類問題區域的顯著差異會導致每個城市的更新規劃制定程序與實施機制都不一樣，深圳堅持市場主導原則，而廣州則強調政府積極干預。

1.2 存量發展時代的更新規劃特點

2012年左右進入存量發展時代以來，廣州、深圳、上海、北京等一線城市積極探索城市更新的規劃制度變革，陸續頒布城市更新辦法和城市更新條例等地方性法規，初步形成地方性的城市更新發展模式[2， 3]。近十余年的城市更新制度變革大體以2019年國土空間規劃體系建構為界分為前后兩個階段，前一階段的規劃制度表現為適應地方發展要求的多樣性探索；后一階段又統一納入國土空間規劃的體系框架，盡管這些地方條例還保留前期實踐探索的某些特色，但是，“總規-專項-詳規”的模式框架強化自上而下的管理體制，忽略了前期探索中自下而上的規劃聯動，將外延增長發展的規劃模式直接套用在城市更新發展，規劃制度與更新實踐訴求之間的不協調問題日益凸顯。

1）為適應更新發展的特點，2015年《廣州城市更新辦法》建立了“城市更新中長期規劃與實施”規劃框架，規劃編制體系是“城市更新中長期規劃—更新片區策劃方案—控規修訂—城市更新實施方案”，更新規劃體系與法定規劃體系的主要區別在于“控規”之前編制“更新策劃方案”，策劃方案的內容包括更新意愿摸查、現狀條件調查和經濟測算，其中經濟測算包括融資計劃和開發收益的分配等，這是批準更新規劃的前提條件。“控規”之后是“實施方案”，實施方案明確了更新主體、更新項目的規劃指標、更新后的物質形態、建設計劃、開發收益的分配等，成果形式包括更新方案的總平面圖和城市設計，結合二者就類似“修建性詳細規劃”，實施方案在建筑布局和建筑形態管控方面保持一定的彈性空間，但是開發建設需要進一步審批。可見，夾在“策劃方案”和“實施方案”之間的“控規”只是尋求規劃合法性的程序工作，沒有實質意義，然而，這種合法性規劃程序工作卻降低了更新發展的效率。值得憂慮的是，2023年《廣州城市更新條例》將《廣州城市更新辦法》建構的、具有地方規劃實施特點的更新規劃體系裝回“國土空間規劃體系框架”，更加突出了“控規”管控的核心地位，這將加劇城市更新的制度成本。

2）成熟發達的市場經濟使得深圳的城市更新具有鮮明的市場主導特色。根據2020年《深圳經濟特區城市更新條例》，深圳的更新規劃體系結構是：首先是市政府組織編制“全市城市更新專項規劃”作為城市更新單元劃定的重要依據，更新單元是一個空間單元，其中包括一個或若干個更新項目，更新單元規劃的作用是指引與限定更新活動的空間范圍，以及協調更新項目；其次是區政府組織制定“城市更新單元計劃”和編制“城市更新單元規劃”，更新單元計劃類似“項目建設計劃”，申報主體包括物業權利人和市場實施建設主體；而城市更新單元規劃的成果內容及其形式更接近“修建性詳規”。

3）2021年《上海城市更新條例》規定：市政府組織編制和審批“城市更新指引”，指引的作用與深圳的“更新單元規劃”類似，但是更具彈性和靈活性；區政府負責“城市更新行動計劃”； 物業權利人以及其他單位和個人可以向區人民政府提出更新建議，市、區人民政府按照公開、公平、公正的原則組織遴選“更新統籌主體”，更新統籌主體有權編制區域更新方案，區域更新方案主要包括規劃實施方案、項目組合開發、土地供應方案、資金統籌以及市政基礎設施、公共服務設施建設、管理、運營要求等內容。“實施方案”的內容和要求比“修規”的內容更加全面和深入。

4）2023年《北京城市更新條例》規定：市規劃自然資源部門組織編制城市更新專項規劃，經市人民政府批準后，納入控制性詳細規劃，依法審批的控制性詳細規劃作為城市更新項目實施的規劃依據。“城市更新專項規劃”的作用涵蓋了廣州“城市更新中長期規劃和片區策劃方案”、深圳“更新單元規劃”和上海“城市更新指引”的內容和要求，但是承接城市更新目標要求的規劃類型只有“控規”。在更新實施層面賦予物業權利人享有以下權利：（1）提出更新需求和建議；（2）自行或委托進行更新，也可以與市場主體合作進行更新；（3）更新后依法享有經營權和收益權；（4）涉及多個物業權利人的，依法享有相應的表決權，對共用部位、共用設施設備在更新后依實施方案享有收益權；（5）城市更新實施過程享有知情權、監督權和建議權；（6）對侵害自己合法權益的行為，有權請求承擔民事責任等。盡管權力規定可以激發物業權利人的更新意愿，從維護物業權利人的角度賦予物業權利人與市場主體合作的權利，但是這些需求必須符合預先設定的更新發展目標，控規的要求和指標是不容討價還價的，這種基于“控規”管制實質是增量發展規劃體系的翻版。

總體而言，北京的更新規劃是一個消極的、被動的管控體系；相反，廣州的“更新實施方案”、深圳的“更新單元規劃”、上海的“更新行動計劃”等實施性規劃的編制主體就包括市場與私人部門，更新的目標與規劃管控條件都可以與政府進行協商，更新規劃更有市場適應性和可實施性。簡而言之，實施性的更新規劃具有以下特點：

1）除了北京更新規劃體系之外，廣州、深圳、上海更新規劃體系中的“更新實施方案”、“更新單元規劃”、“更新行動計劃”都是整合政府、社會和市場力量的、積極的發展規劃，上海的“更新行動計劃”名稱在觀念上突破了“規劃-建設”的實施概念，其中“行動”是一個值得深入挖掘的理論探索領域。

2）規劃編制的主體更加多元化。首先，物業權利人具有規劃的建議權；其次，市場主體可以參與更新實施方案的制定過程，在規劃制定過程中具有與政府和規劃管理部門協商談判的空間；利益相關者有維護權益的法律程序。更新規劃的制定過程與增量發展時期的“控規”制定過程存在明顯區別，盡管在規劃制定過程中，利益相關方的參與權利及其決策中的權重還存在明顯差異，但是規劃制定作為利益協商的政治過程被地方法規確認了，這就是實質性改變城鄉規劃綜合理性規劃的純粹技術過程。

3）更新實施方案的內容及成果形式近似“修詳”，對于規劃體系自身的變革而言，法定規劃類型是一個值得進行理論研究的領域。增量發展時期的規劃實踐完善了法定“控規”的管理體系，存量發展的更新規劃需要探索法定“修詳”規劃工具。

2." 規劃實施理論與弗里德曼的“行動規劃”模型

2.1 英國的規劃實施評價

規劃實施理論是在規劃方案的建設情況評估以及建成后的社會效果評價基礎上建立。1909年英國第一部城鄉規劃法創設了名為“城鎮規畫”的法定文件，并授權地方當局以規劃為依據管理城市發展，1919年規劃法將“城鎮規畫”從選擇性使用轉變地方當局的責任和義務；1947年規劃法特別建構了開發規劃體系，要求郡地方當局編制郡域的開發規劃；1968年規劃法將1947年開發規劃體系分解為“郡結構規劃”和“地方規劃”兩個層次，至此英國國土基本被結構規劃覆蓋，城鎮地區被地方規劃覆蓋，編制的規劃文件浩若煙海。

從規劃實施角度審視這些規劃文件，實施效果分為兩種情況：第一，相當多的、審批通過的法定規劃沒有得到實施，由于規劃沒有實施，也就沒有產生實際的社會影響；第二，部分規劃方案按照規劃圖紙描述的形態建設完成，許多案例評估顯示：建成環境也沒有達到規劃所聲稱的目標，特別是按照現代主義規劃理論開展的戰后重建項目。單調乏味的空間形態導致冷漠的社會關系，人們開始質疑現代主義的規劃價值觀[4]。

2.2 更新規劃的實施概況

與英國情況類似，1990年城市規劃法頒布后，我國幾乎所有的城鎮都制定了總體規劃；2008年頒布城鄉規劃法，控制性詳細規劃覆蓋城鎮大部分地區，眾多城市的各種尺度控規文件也是浩如煙海。以廣東省地級市總體規劃實施情況為例，珠三角的城市發展規模普遍超出1990年代編制的總體規劃指標，而珠三角之外的城市發展遠未達到總規確定的規模，規劃實施的地區差異很大。2010年代初，廣東省發布“三舊改造”政策，所有地級市都編制了“三舊改造”規劃，后續編制了大量的城市更新規劃。這類規劃實施的情況不夠理想，一方面是規劃實施的比例偏低，大部分更新規劃沒有得到實施；另一方面，規劃實施的效果也沒有實現規劃目標，部分實施項目甚至加重了既有城市問題。比如，廣州獵德村更新改造，將低層高密度社區改造為高層高密度，增加的人口加重了城市道路系統的負擔。導致實施不利的因素很多，既包括規劃制定無法預料的問題，也包括規劃實施中無法控制的因素，諸如地產市場波動導致規劃密度的增加等。

2.3 有關規劃實施效果的爭論

針對規劃實施效果存在不同的解釋，爭論的結果產生兩個方面的影響，其一是改變了規劃的價值取向或規劃的態度，其二是修正了理性程序規劃理論，產生了漸進式規劃思想和行動規劃模型[5]。

針對規劃實施不足的問題，皮克萬斯的解釋具有廣泛的影響力。他的研究指出，規劃實施的根本原因在于“極少受到約束的市場力量”，規劃實施必須采取與市場合作的態度，而不是對立與管制[7]。與之相反，當時主流的規劃觀點認為，規劃就是針對自由放任的城市發展控制，規劃作用就是彌補市場失靈，規劃與市場的結構關系是對抗與調控。這是因為規劃發展與自由放任是必擇其一的兩條發展路線，規劃代表公共利益和城市秩序，其根本作用是抵抗市場代表的私人利益以及由此帶來的混亂發展。然而，皮克萬斯的研究結論是：市場力量決定土地開發結構以及由此產生的開發項目，是其社會效果或分配效果的主要責任者。自1945年以來西方民主國家的城市規劃體系中，公共部門城市規劃已與資本主義土地市場共存。因此，實施公共政策和規劃需要規劃人員理解開發項目發起人的意圖，并準備好與他們打交道，顯然，開發項目發起人包括了私人部門[5]。皮克萬斯的研究結論導致規劃立場與規劃態度的轉變。

然而，采取與市場合作的規劃姿態受到新馬克思主義的嚴厲批評，政治經濟學者把城鎮規劃活動放到資本主義社會及政府角色環境中進行一般性的論述和解釋。這派學者的主流意見認為，支配城市發展的是資本主義市場體系，而不是公共部門的規劃體系，資本主義社會中的規劃體系是資本主義運作機制的組成部分，已經淪為資本主義的幫兇，而不是調節資本主義的城市發展。盡管這種解釋更具思想深度，但是這個學派的研究結論超出了規劃實施理論范疇，本文并不深入贅述。

無論左右，兩派都接受了皮克萬斯的結論“城市開發的決定因素是極少受到限制的市場力量的運行狀況”，二者的分歧在于，右派學派倡導規劃與市場合作，左派只是嚴厲批評了資本主義制度。

2.4 “行動規劃”模型

僅僅采取與市場合作的態度是不夠的，還要認識到規劃實施不利的主要問題在于理性規劃模式本身。“美國學者弗里德曼第一個公開批評理性規劃模式，他明確指出：當前存在把制定規劃活動與實施這些規劃事物分離的傾向，規劃和實施是兩個截然不同的、可以分離的活動，這個思想非常頑固[8]。1967年規劃師學會報告認為，規劃實踐狀況是編制有余，而實施不足，實施是一個關鍵問題。其實這個批評也適用城市更新規劃，盡管社會經濟的急劇變化是更新規劃實施不足的外部因素，但卻很少從規劃實施的角度反思規劃思想或規劃程序自身的問題。

我國規劃制度的思想基礎也是理性綜合規劃理論，它屬于“經典的規劃過程決策模型，有四個顯著的步驟：（1）由規劃人員制定規劃比較方案；（2）由決策者采納其中的一個規劃；（3）由行政人員實施已選定的規劃；（4）將有關實施結果信息反饋給規劃人員，然后規劃人員利用這個信息修訂當前的規劃”。弗里德曼認為，這個規劃程序本身造成規劃實施的困境；規劃是制定了，但是決策者實施的行動與規劃方案完全脫節[7]。

在英美這樣的市場經濟國家，開發項目的實施通常取決于私人開發商對規劃建議項目的接受程度。因此，規劃實施是一件不可以有意識地留待規劃過程“后期”或“后一階段”完成的事情[7]。相反，實施規劃的任務需要在制定規劃的同時得到考慮。盡管可以在概念上對做出理性決策和從事理性行動二者進行區分---識別目標、形成必選方案和評價必選方案，但是，如果把這些不同的任務作為一個線性過程分離“階段”來看待和執行，那是十分危險的。為此，弗里德曼提出一個選擇性的、“以行動為中心”的理性規劃模型。可稱之為“行動規劃模型”的新方法，把行動與規劃融合成了一個統一的操作，這樣就消解了概念上對“規劃—決策—實施—反饋”的區分，行動規劃模型近似于可觀察到的現實。

大多數情況下，憑經驗要使經典模型的四個階段獨立，特別是要使關鍵的決策步驟獨立出來是一件極其困難的事情。一項行動包括并充滿著思考和選擇，但是這些是不可以被界定為行動之前的獨立階段；它們是全過程的一部分，彼此不可分離[7]。如果城鎮規劃要對全社會“有些效能”的話，那么就必須將城鎮規劃視為以行動為核心的理論。顯然，規劃制定的核心是“決策”，規劃實施的核心是“行動”，并且規劃實施行動是全社會的行動。規劃部門只是社會行動的倡導者和組織者，開發商和居民才是規劃實施行動的主體，只有規劃“決策”符合居民的意愿和市場利益，這樣的規劃決策才得以實施。像英國這樣的自由資本主義社會的規劃體系本身不執行規劃，而只是進行開發調節和開發控制。當然，我國地方政府的作用可能會更積極主動一些，可以動用公共資金直接開展建設，這樣實施的結果也會令人憂慮，按照規劃“建設”而不考慮“使用”，可能制造了諸多“空城”和“鬼城”。規劃實施不僅僅是“建設”，它是滿足社會需求的行動。

顯然，一個項目行動是無法達到總體目標的，實現城市總體目標需依靠多個行動規劃的累積，這就要求行動規劃以總體目標作為方向指引，通過個案的、具體的行動規劃漸進地改變現實世界，因此，行動規劃模型屬于漸進規劃理論范疇。現代主義的城鎮規劃思想和實踐特性可以表達為“整體性”或“烏托邦式”的社會工程；與此相反，行動規劃是按照“漸進式”社會工程方式來推進。

3." 國土空間規劃體系的實施機制分析

2019年《中共中央、國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》建立了“五級三類”的規劃體系。該文件明確指出，全國國土空間規劃是全國國土空間保護、開發、利用、修復的政策和總綱，側重戰略性，省國土空間總體規劃作用側重“協調性”，市縣國土空間規劃側重實施性，市縣以下編制的詳細規劃是對具體地塊用途和開發建設強度等作出的實施性安排，它是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據[9]。國土空間規劃體系中，市縣總體規劃與詳細規劃的角色都是“實施性”，“側重實施性”與“實施性安排”的作用存在差異，這就需要全面深入地認識“實施性”，尤其是詳細規劃的實施性安排作為開發管理的法定依據。不能將規劃實施簡化為總體規劃目標的深化、傳導與落實，建構所謂的“從總體規劃目標到詳細規劃地塊指標管控體系”的詳細規劃工作程序，假如“實施”的成果是“詳細規劃文件”，那么“規劃實施”就變成用“詳細規劃文件”實施“總體規劃文件”，這是為管理開發活動而編制的實施性規劃，并不是實施活動本身。

3.1規劃實施的基本內涵

所謂規劃實施具體表現為規劃目標和愿景的物質化過程，其結果應該是“物質狀態”，而不是“文件”。規劃目標的物質化過程包括兩個方面，第一是公共部門的建設，它所依據的是市縣總體規劃和專項規劃；第二是針對私人開發活動的管理，它所依據的是 “法定詳細規劃”。然而市縣總體規劃是城市發展原則、目標與開發、管理的政策陳述，具有綱領性特征和協調性作用，那么作為政策的總體規劃實施就轉化為“政策的生效”和“政策的執行”。

首先，政策生效表明總體規劃政策文件“激活”了市場的力量，或“釋放”出被壓抑的居民需求，并且二者結合產生形形色色的開發項目，這就要求法定詳細規劃對開發項目進行總規合目標性的審查。其次，政策的“執行”表現在兩個方面，一方面是公共部門依據總體規劃和部門專項規劃確定的目標進行市政公共設施“建設”；另一方面是將總規發展目標轉換為可執行的管理標準來控制開發活動，也就是制定法定控規，控規的編制內容是“對具體地塊用途和開發建設強度等作出的實施性安排”。然而，總體規劃政策激發的市場開發活動是零星的、在空間上分散進行的，難以形成城市發展的規模效應和集聚效應，并且控規管理市場開發項目，只能保證排除不符合規劃目標的項目，也不能產生推動規劃目標的實施項目，因此這種管理方式是消極的、被動的。實施不利的情況主要與這種規劃制度的運作機制有關[10]。

規劃實施應該采取更為積極的態度，采用的方法應該是“行動規劃”，“行動規劃”的核心特征是從實施主體需求與實施可能性角度制定規劃，那么，側重實施的市縣國土空間規劃應該是“行動規劃”，詳細規劃應該是特定行動的“項目規劃”或特定地區“行動地區的規劃”，實施性規劃就應該按照行動規劃模型來制定規劃，而不是因循理性決策的規劃程序。國土空間詳細規劃要求采用“單元詳細規劃”的方式編制，實踐工作的傾向是將“單元詳細規劃”視為“總體規劃”要求向“地塊詳細規劃”傳導的“墊腳石”，通過“單元詳細規劃”這個中間“文件”將總體規劃目標和要求傳導落實到地塊控制指標。這不是為了實施而編制的規劃，而是為了管理而編制的規劃。實施是一組行動，不僅僅是編制規劃的行動，還包括社會動員、開發利益的協調與協商、項目建設以及建成后的使用與管理等。為有效推動規劃目標的實施，應當在制度層面將“單元詳細規劃”轉型為“單元行動規劃”，從城鄉規劃的詳細規劃觀念桎梏中解放出來，用行動規劃理論完善國土空間的規劃實施體系。

3.2國土空間規劃體系沿用“詳細規劃”名稱和類型，實質是沿襲了城鄉規劃綜合理性的規劃模式

“詳細”已經暗示了與之相關的“整體”，而且詳細的部分處于從屬地位。詳細規劃的上層是總體規劃，基于綜合理性規劃思想建構的城鄉總體規劃是備受批評的“整體性”或“烏托邦式”的社會工程。詳細規劃這個規劃類型名稱只在“1945曼徹斯特城市規劃”文件中短暫出現，之后很快就被1947開發規劃的“項目規劃”，1968年的“地方規劃”、2011年的“鄰里規劃”等法定名稱取代。1970年后的規劃理論否定了“烏托邦式綜合規劃”，后與之關聯的“詳細規劃”在規劃理論中也不討論了。與“烏托邦式綜合規劃”理念相反，林德布洛姆認為，現實世界大多數情況下，規劃工作表現出“階段性、漸進性、機會性和實用性”特征，他把“現實世界”的規劃模型展現為必須是“非連貫的”和“漸進式”，而不是“理性的”和“綜合的”[11]。

如果詳細規劃不僅僅是總體規劃文件深化與作用轉化，而是作為實施總體規劃的行動規劃，那么詳細規劃就是“漸進”總體規劃目標的某個獨立的“項目規劃”、或“行動區域的開發規劃”，因此，詳細規劃具有林德布洛姆概括的“階段性、漸進性、機會性和實用性”的基本特征。所謂漸進就是不要指望用一個更新規劃實現總體規劃目標，只能機會性地克服當前階段性的問題。作為實施性規劃的詳細規劃與總體規劃的關系存在密切的聯系，但不是總體規劃的一部分，作為獨立的項目規劃或行動區域規劃，繼續沿用“詳細規劃”這個名稱就不合適了，建議采用“地方開發規劃”或“片區開發規劃”。

3.3繼續強調“先規劃，后建設”的發展原則，理性綜合規劃的制度缺陷被擴大了

國土空間規劃強化了城鄉規劃“先規劃、后建設”的發展原則，這里“先…，后…。”的行為順序表明制定規劃目標的活動與實施活動是可以分離的，并且規劃活動主導實施活動，也正是這種理性程序規劃制度導致了實施的困難。城鄉規劃的制定原則是“政府組織、專家領銜、公共參與”，規劃目標的形成主要依靠專家“預測”或解釋政治愿景和話語；總體規劃目標聚焦20年后的物質狀態，再通過詳細規劃分解落實，這種基于預測的、或基于政治愿景解釋的，并且是自遠而近、自上而下的目標確定方式，實質是烏托邦式的綜合規劃，規劃目標偏離社會訴求與脫離發展實際情況是必然的結果，也就因此無法喚起社會和市場的實施行動。

3.4“五級三類“的規劃體系制度性分割了規劃制定與實施的關系

城市規劃體系是城市尺度的理性綜合規劃，國土空間規劃是國家尺度的理性綜合規劃，這種擴大綜合規劃整體性尺度的變革方向與規劃理論研究倡導的“非連貫漸進式”規劃理論不一致；理性綜合規劃本身備受批評，擴大理性綜合規劃的整體性尺度也缺乏理論支撐。

城市更新主要發生在市縣以下的空間范圍治理層級，涉及總體規劃、專項規劃和詳細規劃三種類型，除了北京之外，廣州、深圳、上海等城市在控規之下還設置了“更新實施方案”、“更新單元規劃”、“更新行動計劃”等實施性規劃類型。多層級、多類型的更新規劃體系與“行動規劃”減少規劃階段與整合規劃類型的要求相反，國土空間規劃體系的制度設計與行動規劃理論研究結論有所偏離。

行動規劃要求：在確定目標時，重要的是同時考慮實施問題。闡述一些響亮的但沒有可能實現的目標和目的，這是一件毫無意義的工作[12]。國土空間規劃“分級、分類”的規劃制度將“規劃—實施”一體化的工作強制分割為“目標確定的規劃和實現目標的行動”兩個階段，規劃理論分析和案例研究表明，“規劃—實施”分離的規劃實施效果可能無法達到規劃的預期目標。

4." 國土空間規劃體系的詳細規劃實施機制轉變

4.1 向行動規劃轉型的兩個方式

詳細規劃向“單元行動規劃”轉型包括兩個方面：一是調整合并規劃制定的程序；二是創建更新規劃與實施的行動主體。

1）改進“單元行動規劃”的制定程序，將參與規劃實施的各類主體都納入規劃制定過程，將規劃目標和規劃方案的形成作為利益協商與達成共識的過程，規劃的成果形式為“設計”，設計成果可以精確描述目標共識，可以作為明確各方利益分配的契約；參照master plan，以“修規”為基礎完善更新規劃的法定類型。

2）創立更新規劃與實施的行動實體。城市更新涉及土地征收、規劃、建設、財產處置和組織運營等復雜權力關系，針對特定更新區域，建議創設類似英國“城市開發公司”的更新機構。“城市開發公司”是一個法定半公共機構，擁有城市更新全過程的各項權力，而且還不受現行規劃制度的約束，更新實踐中可以靈活創設各種規劃管理手段[13]。比如道克蘭開發公司在總體規劃的框架下就開始建設和運作，應對市場變化適時調整規劃目標和開發策略，并且采用“場所營銷”等許多創新理念進行開發和運營。

4.2 修建性詳細規劃作為更新規劃的法定類型

1）物質性藍圖規劃與政策性規劃

1940年末，城市規劃被視為物質空間規劃，那么城市設計是城鎮規劃的核心，這就必然設計編制“master plan”或規劃“藍圖”，這種藍圖以統一的精細程度表達城市土地使用和空間形態結構，形成“終極狀態”規劃。1960年代，這種藍圖式物質空間規劃被視為“烏托邦式綜合規劃”而被否定了，這并不意味著“master plan”或藍圖規劃的消失，而是保留在“項目規劃”、“地方規劃”和“鄰里規劃”層面。盡管長遠的城市總體發展物質狀態無法被精確的描述，但是特定的開發項目或特定地區的發展需要描述終極目標形態。

1960年代后，政治、經濟、文化、環境等因素被納入城鎮規劃，這些內容無法準確地轉化為物質形態，區域和城鎮尺度的規劃就演變為政策形式，特定地區、特定開發項目依然沿用“master plan”或規劃“藍圖”，并且是地方尺度法定規劃類型。

2）設計作為一種規劃類型

規劃理論研究層面，霍普金斯概括總結規劃運作的五種形式，即：愿景、議程、設計、政策、策略[15]。“設計”是規劃運作的形式之一，換而言之，可以將“設計”視為規劃的“化身”，主要適用于“可以精確描述目標狀況”的規劃情景，比如歷史街區保護規劃，開發項目的規劃總圖等。我國1950年代的詳細規劃就屬于修建設計的范疇[16]，1990年城市規劃法的法定詳細規劃被解釋為“控詳”和“修詳”兩種類型，盡管在高速城鎮化過程很少使用“修詳”，2008年城鄉規劃法仍然保留了“修詳”的法定規劃地位。

3）規劃設計作為共識目標的載體與利益分配的契約

建筑施工圖可以精確地描述建筑的目的和訴求，并且建筑圖紙可以作為利益分配的契約，這個特征可以轉移到更新項目的規劃發展。城市更新目標應該是利益相關方的“共識”，這種共識除了“同意更新的意愿”之外，真正促成行動還需要將同意更新的目標共識轉化為約束利益相關方權利和行動的“契約”。規劃文本或意愿表達作為利益分配的契約是不充分的，嚴格的契約需要深入具體到土地利益和建筑面積的分配，區分共有部分的位置和面積等，這些權利邊界只能借助圖紙來約定。比如廣州城市更新中的“三塊地”約定，更新實施方案還包括建筑面積的具體分配計劃等，建筑使用權益約定包括建筑使用面積的位置、朝向、日照和視野、鄰里狀況，以及建筑本體的結構、高度、材料、設備配置等復雜狀況。可見，只有建筑圖紙才可以作為利益分類的契約，契約和合同是集體行動的基礎。

4）完善“修詳”作為更新規劃的法定類型

修規作為確切的利益表達應該是一項基本權利。北京、上海的城市更新條例明確規定“物業權利人”具有更新改造的建議權和實施監督權利，這里的更新建議不外乎兩種意圖，第一種是表達同意更新的意愿，要求政府進行城市更新，這種意見類似“文書”請愿；第二種是表達自身發展的意圖，這種表達需要描述更新后的物質形態，那么，修規可以作為意愿和利益表達的法定形式，精確的表達可以消除誤解，加強溝通協商的效率。修規作為利益表達的法定權利，需要明確以下事項：第一，規劃編制作為建議權，更新行動者具有獨立或是與市場主體聯合編制更新規劃的權利；第二，規劃方案的決定權不是賦予某個特定的主體，比如政府，而是明確規定決策程序，修規的采納應該是一個凝聚共識、溝通協商、達成契約和確立行動計劃的過程；第三，為充分保證協商溝通的效率，應立法明確更新過程中行動者的角色與權利。政府以總體規劃為依據代表公共利益，發展商代表市場、信息、技術和資本等開發建設的核心要素，更新區域的居民和物業權利人是土地資源的關鍵供給者，也是長遠土地利益的守護者，公眾是城市歷史、文化、環境的維護者。前三者是可以直接參與規劃制定與實施過程的實體，公眾參與只能通過規劃程序保證，在實施和使用階段起到評價、監督和反饋作用，積極主動的角色只能是前三者。

本文從規劃理論和更新規劃訴求兩個方面闡明了實施性詳細規劃的行動規劃特征，采用行動規劃的模式框架改造“修規”，這些建議還需要在實踐中探明修規的適用范圍和應用潛力，借鑒“控規”實踐探索經驗，將“修規”塑造成存量時代城市更新的法定類型。

5." 結語

我國的城市發展轉入存量更新時代之后，增量發展的規劃與實施制度陷入困境，這是理性綜合規劃理論失效的印證，面對更新發展的多元價值觀、多重利益矛盾和復雜物質環境，存量發展的更新規劃適用“非連續漸進式”規劃理論，宜采用弗里德曼的“行動規劃”模型來改進規劃制定及實施程序。側重實施性的詳細規劃不僅是總體規劃目標的傳導落實，還是將總體目標分解為地塊控制指標的文件轉譯過程，規劃實施的本質是將文本和圖紙表述的目標和愿景轉化為現實。規劃實施不僅包括管理文件的制定活動，還包括溝通、組織協調、建設與管理等多種活動類型。因此，側重實施性的詳細規劃屬于“行動規劃”范疇。

市場經濟條件下，更新規劃主要借助市場力量來實施，那么，規劃目標應該符合居民的意愿與資本的訴求，這就需要將規劃實施主體納入規劃制定的過程，將規劃制定的過程作為利益協商和達成目標共識的過程，規劃成果應該是可以精確描述共識目標并確定利益分配的“設計”，因此，建議將具有物質形態設計特點的“修規”作為城市更新規劃的法定規劃類型，并在實踐中修正完善規劃編制程序、編制內容及成果形式。針對特定的、復雜的綜合更新改造區域，建議參照英國法定“城市開發公司”的實踐經驗，劃定更新政策特區，創立法定的、半公共性質的更新機構，解除現有規劃制度的束縛，鼓勵更新機構的規劃實施創新，探索具有中國特色的更新規劃理論與更新實踐模式。

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