產業可持續發展視角下的廣州市產業集聚型城中村高質量更新對策研究

2024-01-01 00:00:00黃文灝吳軍吳雅馨

世界建筑導報 2024年5期

摘要：城中村是珠三角地區在城鄉土地二元制背景下，市場經濟快速發展推動產生的特色產物。本文以廣州為例，總結產業集聚型城中村集聚中小微企業、集聚產業配套服務、集聚低成本職住要素的價值內涵，并圍繞傳統改造模式下，難以兼顧產業有序轉移、產業生態維育、產業空間保障以及長效可持續運營等重要問題，從規劃引導、政策創新、機制探索等方面，提出產業集聚型城中村空間提質與產業轉型高度互動互促的改造路徑，為珠三角地區乃至全國同類城中村提供借鑒。

關鍵詞：產業集聚型城中村；城中村改造；產業可持續發展；城市運營

Abstract： Urban villages are a distinctive product that emerged in the Pearl River Delta region under the dualistic urban-rural land system， driven by the rapid development of the market economy. Taking Guangzhou as an example， this article summarizes the value connotation of industrial agglomeration type urban villages that gather small and medium-sized enterprises， agglomerate industrial supporting services， and agglomerate low-cost living and working space. It also addresses the important issues that are difficult to balance under the traditional transformation model， such as orderly industrial transfer， industrial ecology cultivation， industrial space guarantee， and long-term sustainable operation. From the aspects of planning guidance， policy innovation， and mechanism exploration， it proposes a renewal path that not only improves the improvement of space quality， but also promotes industrial transformation of industrial agglomeration type urban villages， providing a reference for similar urban villages in the Pearl River Delta region and even the whole country.

Keywords： Industrial Agglomeration Type Urban Villages; Urban Village Renovation; Industrial Sustainable Development; Urban Operation

引言

國家作出重大工作部署，要求在超大特大城市積極穩步推進城中村改造，城中村改造成為推動加快轉變發展方式、構建新發展格局的重要手段。產業集聚型城中村是城中村復雜問題集中體現的一種代表類型，除了要解決成本怎么平衡、錢怎么來、地怎么征、人怎么安置等問題，還要科學應對產業如何轉型升級、開發運營如何可持續發展等難題，亟需探索一條在新形勢下推進有序更新改造的新路子。

同時，廣州實體經濟發展面臨挑戰，工業經濟對比國內主要城市不具備優勢，產業規模與核心競爭力與城市地位不相匹配。產業集聚型城中村作為廣州產業體系中不可小覷的重要載體，是全市產業生態的重要一環，還是來穗務工人員落腳之地，兼具生活生產多重屬性。在推進改造的過程中，必須特別關注產業生態維育、鏈條聯動、服務留存等關鍵問題，避免對城市實體經濟發展帶來沖擊。

一、產業集聚型城中村形成機制及特征

本文所指產業集聚型城中村，主要指村內集聚生產、流通和商貿等產業活動，涵蓋原材料采購、勞動力招聘、產品加工制造或產品交易等環節，并集聚大量產業從業人員的城中村。據統計1，廣州市272條城中村中，超過一半的城中村為產業集聚型城中村，主要分布在白云、番禺、海珠等區。

（一）形成機制

產業集聚型城中村是珠三角地區在城鄉土地二元制背景下，市場經濟快速發展推動產生的特色產物。一方面，城中村依托相對低成本的居住空間，吸引了大量外來從業人員聚居，為發展勞動密集型產業提供了龐大的勞動力基礎。另一方面，憑借臨近產業集群、物流中心、交通樞紐或高快速路等的區位優勢，在村內建設廠房或利用現有房屋，承接產業外溢及功能導入，逐步發展成為產業集聚型城中村。隨著居住人口及相關產業的服務需求日益加劇，村內自組織的生活服務及生產配套不斷完善，進一步強化了產業發展的正反饋循環。

（二）空間特征

產業集聚型城中村內集體物業的建設布局以滿足最基本的生產、商貿、流通需求為主，城中村為相關產業從業人員提供了價格低廉但缺乏管理的出租屋及生活綜合服務設施，總體來看，存在“三高”特征。一是功能混合度高，特別是中心城區的城中村，生產、生活空間高度混雜，平面空間上交錯混雜，立體空間上分層混合，制造、批發、物流、居住等功能疊加造成人流復雜、衛生條件差、消防隱患多等問題，存在較大的安全風險；二是人口密度高，城中村內居住人口密度高達5萬人/平方公里，人均居住面積遠低全國平均水平，均等化、普惠型的公共服務設施和市政設施在城中村內的建設投入不足，服務配套相對滯后；三建設強度高，平均毛容積率1.25，其中居住用地平均毛容積率1.92，缺少必要的消防通道、建筑通風廊道，難以支撐消防、衛生、防疫、疏散等基本安全需求。

（三）功能分類

從類型及分布來看，一是商貿主導的產業集聚型城中村，位于中心城區及近郊區的城中村，依托良好的區位條件及物流網絡，利用村集體物業打造各類展貿市場，并承擔部分產品的生產功能。例如荔灣區山村的茶葉市場、天河區石牌村的電腦市場、海珠區康樂村鷺江村的中大布匹市場等。在電商經濟發展的宏觀趨勢下，憑借臨近批發市場和自身快速生產能力，一批城中村打造快速響應的供應鏈體系，形成 “電商村”等新形式，如白云區的大源村、番禺區的里仁洞村為代表的“淘寶村”等等。二是生產主導的產業集聚型城中村，外圍城區的城中村主要發展勞動密集型的生產空間，呈現出村鎮工業集聚區的特征，并且有明顯的產業集群現象，形成以紡織服裝、皮具箱包、化妝品、珠寶、汽車配件等為主導產業的集群，例如增城區群星村的牛仔服裝產業、花都區聯合村的皮具產業等等。這類城中村的企業體量較小，具有規模小、訂單小、利潤少等特征，附加值相對較低，勞動力需求較大。

二、產業集聚型城中村空間價值內涵

產業集聚型城中村的“三高”特征，帶來了對基礎設施、消防安全及環境衛生等方面的巨大需求，需要由政府公共財政支出來負擔。同時，城中村內眾多企業尚未完全納入政府的監管和統計體系，導致其經濟活動數據未能充分反映在官方統計之中，也未能為政府帶來相應的稅收收入，使得為城中村的產業活動提供服務成為了吃力不討好的工作。盡管如此，從更宏觀的角度來看，面對社會需求的多變性和不確定性，產業集聚型城中村對比國有建設用地上的產業載體，具備功能混合、變化靈活、監管較弱的特征，為社會生產提供了一種更為彈性的空間使用方式在產業經濟方面，提供低成本生產、孵化空間和產業服務配套；在民生保障方面，提供就業崗位和保障較低收入人口居住需求。

（一）作為降低生產成本的價值空間，集聚中小企業

城中村的租金成本普遍低于臨近區位條件的國有廠房，形成大規模的村鎮工業集聚區，企業集聚度高。全市位于城中村中的工業集聚區用地總面積達到128.5平方公里，占全市工業用地的三分之一，在村鎮工業集聚區內的企業單位約2.43萬個，占工業用地企業總量的47%，企業密度達到188個/平方公里，比全市工業用地水平高42% 2。低成本優勢為初創企業、中小企業提供價格低廉的生產和創業空間，企業得以較低的成本運營，從而有更多的資源投入到研發和市場開拓中，對廣州構建完備的產業鏈提供了基礎性保障。根據“四標四實”數據顯示，廣州市城中村為20.5萬家中小微企業、近1/4的科技創新孵化載體提供了發展空間。

（二）作為支撐高效運轉的服務空間，集聚產業配套服務

在產業發展過程中，為了滿足城中村內旺盛的生活生產服務需求，村集體、村民甚至外來人口開展了配套服務的供給，形成了完備的服務配套網絡，既包括餐飲零售、修理美發等生活服務，也包含快遞物流、小批量生產等產業配套服務。堅實的供應鏈基礎為互聯網電商平臺，及其推動的制造業轉型升級提供了完備的服務配套，形成了新的產業組織模式。比如，廣州希音依托番禺區城中村強大的服裝供應鏈優勢，首創了“小單快反”運營模式，憑借快速的訂單響應和生產能力，以4500億的估值成為全球第四大獨角獸企業3。又如，在花都區的城中村中有一批豐富、齊全的汽車、時尚、臨空產業配套。據統計，花都區村鎮工業集聚區約64%位于上述三類產業鏈群周邊。企業反饋，“只要提供想法，這里的代工廠可以一站式解決日化配方、設計、宣傳等環節”。

（三）作為平衡民生保障的社會空間，集聚低成本職住要素

產業集聚型城中村依托低成本優勢容納大量居住、就業人口，成為一線城市高成本壓力的“緩沖區”。一方面，廣州城中村內的企業、廠房和批發市場為大量外來務工人員提供了充分的就業機會，吸納了超過500萬就業人口，占來穗人員總量的一半以上，這些就業機會的供應對于維持城市勞動力市場的穩定和滿足外來人口的就業需求至關重要。另一方面，城中村提供了相對經濟的居住選擇，根據2023年公布的廣州市房屋租金指導價格，集體用地上的住房租金普遍低于同等地段的平均水平，約為一般住房的60%-80%，為外來務工人員、高校畢業生、中低收入群體等提供了廉價居住房屋的重要供應途徑。

三、廣州產業集聚型城中村的改造困境及關鍵問題

在廣州城中村改造的傳統模式下，存在改造與產業發展需求的周期不匹配、成本不匹配、招商不匹配、權能不匹配的矛盾，難以兼顧產業有序轉移、產業生態維育、產業空間保障以及長效可持續運營等重要問題。為了解決上述問題，廣州出臺一系列政策措施，如分圈層提出城市更新的產居比要求、設置村級工業園改造的績效評價指標等等，以期保護并維育城中村產業發展，但未能從根本上改變改造后產業環節流失、產業生態變化等問題。

（一）周期不匹配：難以兼顧產業有序轉移，關鍵行業、關鍵環節流失，造成產業發展無可挽回的損失

采取拆除重建模式推進的城中村全面改造項目，實施周期需要10年左右的時間。與之相對比，我國中小企業的平均壽命約3年左右3，而村內生產運營甚至是全天不停歇。因此，長周期的全面改造迫使原有產業搬遷，無疑會造成供應鏈關鍵環節的斷鏈風險，從而引起產業的整體外遷，對村集體經濟收入帶來巨大影響，甚至對市域經濟造成重大沖擊。政府為了保持產業發展，提出整體搬遷的轉移路徑，產業發展鏈條從原料供應、工人招聘、生產制作、訂單招攬到流通網絡是環環相扣的，整體搬遷往往也只能是其中部分功能環節的轉移，難以對產業發展環境進行復制，產業生態難以為繼。

（二）成本不匹配：難以延續產業低成本空間保障，新空間“有價無市”驅逐產業發展

整村改造帶來空間使用成本上升，一方面，受成本收益平衡的需要，新建的空間多以居住和商辦為主，據統計，已批復的項目改造后的功能以居住、商業商辦為主，占比超過90%，改造為工業的建筑面積則不到5% 5，低成本產業空間大幅減少；另一方面，新建空間的使用成本大大提升，以國際金融城周邊地區為例，改造后產業空間租金由 23元/平方米上漲至150元/平方米，租金漲幅超過 7倍。改造帶來成本上升，對原有的低成本產業構成壓力，甚至導致產業外遷，新建商辦物業“有價無市”。

（三）招商不匹配：難以維育、恢復產業生態，引入對接機制不完善，市場匹配度不足

產業供需對接機制不完善，影響改造后的產業招引。一方面，城中村改造規劃在產業環節保留的評估過程中側重于如產值、附加值和技術含量等某些指標，而未能充分考慮產業鏈各環節以及生產組織各部分之間的相互依存和協同效應。原有生產模式雖然在產值上不占優勢，但具有靈活性、高效率和低成本的特點，對于整個產業生態的穩定和持續發展至關重要。改造后的新環境可能會削弱這些優勢，從而損害產業生態的完整性，且在短期內難以修復。這不僅影響了改造后區域的產業吸引力，也為重新招商帶來了新的挑戰。另一方面，村集體對于政府的產業招商計劃可能持有保留態度而選擇自主招商，但招商能力相對有限，缺乏市場調研和規劃，其提供的產業空間可能無法滿足企業的特定需求，造成市場對接不暢和招商難題。這種情況也導致了入駐企業的產業附加值普遍不高，影響了城中村改造后經濟效益的最大化。

（四）權能不匹配，用地難以支撐企業長效可持續運營

產業集聚型城中村，若短期內僅采取微改造模式改造村集體物業，一般不改變土地的集體建設用地性質，用地權能不完善、村集體經濟的不正規對導入企業帶來約束，甚至存在租期終止后房東加價，甚至不續約的風險，綜合使用成本高。中小企業在孵化成功后，如果需要通過抵押其持有的土地和房產等固定資產來獲得貸款，往往會面臨空間需求難以得到滿足的問題，這限制了它們進一步擴大生產和再投資。

四、廣州產業集聚型城中村改造對策建議

對產業集聚型城中村開展改造，實質上要將原來在集體權屬空間上衍生的非正規經濟正規化，將原來由城中村內部自我運營維護的生產、經營和服務等活動納入到政府的服務監管范疇，由政府推進片區改造后的公共設施運營維護和開發招商，需要更多的財政支出。改造后對于產業的留駐和提升，是政府后續推進地區運維的重要財稅來源，必須規避以房地產開發為導向的“一次性”經濟平衡思維，重視長遠運營的可持續發展。

（一）規劃引導：強化產業研究和招商前置，留駐核心功能，保護提升產業生態

推進產業集聚型城中村改造，要著重處理好短期利益與中長期發展的關系，不能為了建設新樓房和營造城市環境而逼走了原有的產業生態。因此必須立足長遠發展，合理分析產業發展規律，充分留足產業發展空間，做好產業留駐和前置產業導入工作，以科學的系統規劃引領改造的推進。

一是留駐關鍵薄弱環節。從產業價值度、環節關聯度、發展潛力度等多維度選擇指標，評判城中村內產業留存的必要性，保障供應鏈中樞薄弱環節、高附加值環節的生產得以延續和保育升級。科學制定產業留駐方案，按“一村一策”提出產業環節的“關、遷、改”結合的綜合治理措施，做好對產業鏈的實時監測，避免高價值、高潛力、高聯通的產業環節外遷。按照上述思路，以海珠區康鷺片區改造為例，區相關部門先行研究片區的制衣產業鏈，經摸查，4552家企業中具有產業基礎、有轉型升級潛力的企業約150家，主要為設計打版、小單快反、緊急訂單、定制服裝等關鍵生產環節，通過測算推導，需求約15萬平方米的載體空間，要在改造方案中予以保障。

二是分類疏導低效產能。制定產業類型與環節的負面清單，精準識別非核心環節、落后產能類型。引導產業鏈條集中安置，加強基礎設施建設，提高區域間的互聯互通能力，通過更廣泛的協調與合作，促進資源共享和優勢互補，提高產業鏈空間分布的廣度和規模化。基于產業結構、市場需求、資源承載力等要素評估產業清退轉移風險，轉移安置先行，有序開展產業轉移改造。中心城區的產業集聚型城中村區域內探索打造產業保育園區，將富有成長性的優質企業原地保育升級或引導入駐產業保育園區，配套相應的工人招聘、原料采購、快遞物流等措施，留住產業根基；同時將仍沿用落后生產模式、發展前景不清晰的小作坊有序轉移到外圍城區的產業聚集區域。

三是引導升級核心功能。基于原有產業基礎，開展系統性地產業研究，推進招商前置，進一步識別企業對于技術改造、產業升級和品牌建設的空間需求，通過空間改造和活化利用，打造一批創新孵化場所和科創、展示、總部空間，建設集成生產、服務、科研優化布局的一體化園區，引導產業向高附加值、高技術含量的方向轉型，更好地吸引整合上下游產業鏈，優化供應鏈管理，提高產業鏈的協同效應。例如，花都區在開展村鎮工業集聚區改造的前期，搭建“政-村-企”三方溝通與合作平臺，招引萬洋集團等產業運營商參與園區運營謀劃，對空間載體規劃設計提出具體需求。

（二）政策創新：創新實施機制，實現改造運營可持續

要實現產業可持續發展，涉及資金籌措、低成本供應、土地整合等實施問題，是一項系統性的工作，需要創新政策和機制應對，從而有效支持項目順利推進并開展后續的持續運營。

一是多渠道資金支持，鼓勵預留產業空間。進一步創新城中村改造項目的投融資模式，梳理城中村改造片區內各項目資金需求及籌集渠道，統籌考慮前期改造建設到后期運營管理的項目全生命周期資金，積極爭取中央預算內資金、地方政府專項債券、城中村改造專項借款、城中村改造基金等多種渠道解決資金問題，利用政府資金牽引和撬動更多的社會資本和其他資金投入，減少對融資地塊保障經濟平衡的依賴，從而為產業發展留有更充足的空間，依托產業發展的稅收還本付息，并反哺片區設施運營成本。

二是低成本空間供給，把產業和人留下來。面向產業需求，完善“產業保障房”供應機制，并提供高水平配套服務，多措并舉降低產業發展的綜合成本。出臺“產業保障房”用地激勵支持政策，激發各區政府、市場主體、原權屬人建設產業保障房的積極性。規劃、住建、工信、國資部門加強聯動，選定一批“產業保障房”項目試點，建設只租不售的標準廠房。探索通過用地混合的方式，允許改造后的產業用地一部分用作研發、中試、辦公功能，并支持國有企業與專業運營商聯合為入駐企業提供金融、咨詢、技術等專業化、特色化和定制化服務，大力實現降本增效。面向居住需求，充分安頓村民和外來人員。在落實村民安置住房時，對日后用于自住和出租的住房功能進行統籌分類，涉及出租運營的，創新政策激勵國企統租用作廉租房屋，滿足外來人員的低成本住房租賃需求。

三是“片區統籌，空間騰挪”的土地置換政策創新，突破項目內就地平衡的局限思維。從區域整體發展的角度出發，識別全域內各地區價值潛力，創新融資區異地騰挪的政策路徑，一方面，在土地成本較低、成片連片的區域內推進產業空間集聚布局，打造成規模的產業園區，為潛力企業提供空間載體；另一方面，選擇服務配套優良、環境品質優越的地區布局融資住宅區，通過做大單位價值減少融資居住規模。進一步探索創新權屬互換機制，將納入政府儲備地塊協議出讓開發主體用作融資區建設，原融資區交給政府作為產業園區開發，從而實現空間騰挪的目的。

（三）實施路徑：創新改造策略，提高空間資源配置效率

通過優化改造策略，提供靈活的解決方案和創新的實施路徑，解決持續生產需求和改造時序沖突的矛盾，解決產業空間需求和改造用地緊缺的矛盾，解決鏈條集聚需求和空間環境改變的矛盾，促使有限空間資源的效益最大化，承載更高效的產業生產，營造更完備的產業生態。

一是以空間換時間。避免一次性、長周期的產業騰退，通過科學分析各產業鏈的組織模式和運作邏輯，制定滾動實施的分期改造策略，分階段推進改造實施，分批次實行產業先安置后拆遷，維持原產業鏈運作的穩定性和連續性，實現園區建設和城中村改造聯動騰挪安置，并實時監測、及時掌控產業騰挪動態，避免產業大規模流失。

二是以立體換平面。通過建設多層工業廠房替代原有傳統的單層廠房，推進輕量化的產業功能“上樓”。制定標準化工業廠房建設指引，針對不同行業需求，從層高、荷載、配套設施等方面明確“工業上樓”建設標準，重點解決垂直空間的交通和廢料處理問題，支持適宜上樓的行業上樓。

三是以技術換實體。通過信息化的技術手段提升傳統產業的效率和競爭力，推進傳統產業“借網升級”，對城中村優質制造業企業進行數字化、網絡化、綠色化和智能化賦能。依托數字化信息平臺的搭建，將面對面的交流轉化為線上對接，如根據城中村及周邊產業集群的整體性，整合供應商、制造商、銷售商、技術人員的訂單、信息、財務系統，實現產業鏈各環節的高效協同，逐步減少各主體對原城中村實體空間的依賴。另一方面，通過信息化建設，確保企業經營數據有效納入官方統計，從而更真實地反映地區發展情況，并有效避免偷稅漏稅行為。

五、結語

產業集聚型城中村對城市整體的產業發展而言，在降低成本、空間集聚、產業鏈支持、勞動力支撐等方面發揮著舉足輕重的作用，對促進就業和維護社會穩定等方面也扮演重要角色。在當下推進產業集聚型城中村的改造，既要消除其功能混合度高、人口密度高、建設強度高等特征帶來的負面影響，又要滿足產業可持續發展的低成本、優配套、精服務的空間需求，延續產業生態的支撐作用，避免產業生態的破壞和產業環節的流失，對工作提出了更高要求。反思現有改造模式對產業可持續發展造成的沖擊，針對長周期、高成本、難招商及用地使用難題，提出通過從規劃、政策和實施等方面創新發力，保障產業集聚型城中村改造的系統性、有序性及可持續性，確保改得動、改得好，且有利于政府長遠運營，更好地賦能產業供應鏈和產業生態的良性發展。

按照上述思路，本文結合廣州產業集聚型城中村的特征及改造情況，探索提出策略建議。目前，廣州產業集聚型城中村的改造也在此基礎上持續探索推進，在未來的研究工作中可以進一步關注和總結，尋求更多的經驗供珠三角地區乃至全國同類型城中村改造參考，為推進產業集聚型城中村高質量更新實現產業可持續發展提供廣州樣本。

致謝

感謝孟謙、但俊、蔡泰成、雷霄雁對本文提出的意見和提供的資料。

注釋：

1資料來源：廣州市產業型城中村可持續升級規劃研究，廣州市城市規劃勘測設計研究院有限公司，2024

2資料來源：廣州市城市規劃勘測設計研究院，廣州市村級工業園整合提升規劃，2022

3資料來源：https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1805458316430299091amp;wfr=spideramp;for=pc

4資料來源：https：//www.sohu.com/a/547965132_390582

5數據來源：廣州市城市規劃勘測設計研究院，廣州市城市更新專項總體規劃（2018-2035年），2020

參考文獻：

[1]李郇，徐現祥.轉型時期城中村演變的微觀機制研究[J].城市與區域規劃研究，2008，1（01）：55-69.

[2] 竇飛宇，汪進新，周玉國.廣州市城中村集體物業產業轉型發展策略[J].規劃師，2023，39（05）：131-136.