深圳2007-2023年舊工業區改造政策量化評價與實施成效評估

摘要：隨著城市化進程加速，城市更新已成為城市建設發展的關鍵環節。舊工業區改造作為其中的重要組成部分，其政策與實施成效評價尚處于起步階段，缺乏量化研究。文章以舊工業區改造活動較為豐富的深圳為例，在分析深圳工改政策演進歷程及機制的基礎上，構建PMC指數模型并對2007—2023年深圳頒布的35項舊工業區改造政策文本分階段抽選代表性政策進行評價，并通過統計工改項目實施情況及其特征，運用Google Earth歷史圖像系統評估深圳舊工業區改造的實施成效。政策量化評估結果表明：（1）政策時效短，政策銜接性和系統性不夠；（2）強調事前監督，忽視事后監管；（3）政府對改造后的實施效果缺乏評價；（4）政策中缺乏對公眾意見的考慮。通過對政策實施成效評估總結出深圳工改項目實施的特點：（1）發展轉型矛盾突出的街道成為工業更新改造高強度區；（2）地鐵沿線更新改造活躍，商業辦公為其改造首選；（3）大地塊項目更新優勢明顯，實施率較高；（4）項目開發周期長，不同區開發進度差距明顯。文章基于以上研究，提出針對深圳舊工業區改造的政策建議。

關鍵詞：舊工業改造；PMC指數；政策量化評價；實施成效；城市更新

Abstract： With the acceleration of urbanization， urban renewal has become a key part of urban construction and development. As an important part of the transformation of old industrial areas， the evaluation of its policy and implementation effectiveness is still in its infancy and lacks quantitative research. The article takes Shenzhen， which is rich in old industrial transformation activities， as an example， and analyzes the evolution history and mechanism of Shenzhen's industrial transformation policies on the basis of constructing a PMC index model to evaluate the 35 old industrial transformation policies enacted in Shenzhen from 2007 to 2023 by sampling representative policies in phases， and evaluates the implementation of the industrial transformation projects and the implementation characteristics by counting the implementation situation and using the Google Earth historical image system to assess the implementation effectiveness of Shenzhen's old industrial area transformation. The results of the quantitative evaluation of the policies show that： （1） the policies are short-lived， and the policies are not sufficiently articulated and systematic; （2） the emphasis is on ex ante supervision， while ex post supervision is neglected; （3） the government lacks evaluation of the implementation effect after the transformation; and （4） there is a lack of consideration of public opinion in the policies. As for the evaluation of the implementation effectiveness of the policy， the characteristics of the Shenzhen industrial reform project are as follows： （1） The implementation effectiveness of the project is affected by both the policy and the market. （2） The overall implementation rate of the projects is low and the cycle is long; （3） There is a single way of market renewal， and the projects are distributed in a fragmented manner; （4） The implementation differences among districts are obvious， and the implementation effectiveness is not balanced. Finally， based on the above research， the article puts forward suggestions for Shenzhen's old industrial renewal policy.

Keywords： Old industrial rehabilitation; PMC index; quantitative policy evaluation; implementation effects; urban renewal

引言

“十四五”規劃中明確提出：在存量發展理念下，城市更新行動是推動城市高質量健康發展和優化城市結構的重要手段，同時國土空間規劃也提出對土地提質增效的要求[1]。然而，某些城市老工業區的存在往往阻礙了城市發展，尤其是在經濟快速增長和城市快速擴張的背景下，一些城市已經面臨發展用地趨緊，亟需對現有工業空間進行整治更新。

據統計，深圳自2011年以來公布的舊工業改造項目多采用拆除重建模式，這種粗放式發展模式長期以來可能會削弱城市的吸引力和競爭力，造成資源浪費，并引發產業紳士化等城市問題。當前市場更傾向于利潤較高的工改商住、工改居等項目，而工改工或工改公服項目的吸引力相對較弱，導致舊工業區改造的方式相對單一，工業空間逐漸被商居類空間取代，不利于城市的長遠發展。

政策作為市場調節工具，其精準度和有效性對市場失靈的調節也發揮著至關重要的作用。上述工改問題，對全國各個城市來說具有一定普遍性。因此，從國家到地方政府相繼出臺有關政策用以規范舊工業區改造市場。目前從地方發布的政策文件來看，各地發布的城市更新辦法、舊工業區升級改造的操作指引等文件較為普遍。然而，這些政策的有效性還需進一步分析。

政策評價作為判斷政策是否有效的重要手段，在研究領域已經不屬于一個陌生的課題。對政策進行評價，不僅可以了解當下政策的優劣，還能結合未來發展形式對政策提出優化建議，實現政策隨城市變化的動態更新。

1.研究綜述與研究方法

1.1 研究綜述

1.1.1 城市更新政策評價相關研究

政策評價理論是一種用于評估公共政策的理論框架和方法論，它旨在對政策的成效、公平性和可持續性進行系統評估。作為一種工具，它不僅有助于政策制定者了解政策的優缺點，還能夠根據政策在實際應用中的表現來評判其對實現政策目標的貢獻。政策評價主要關注政策制定的科學性、政策的實施效果，以及政策對目標群體產生的影響。在實際應用中，政策評價包括政策信息的收集與處理、評價方法的選擇、評價指標體系的構建等關鍵環節[2]。

當前國內關于政策評價的研究已經涵蓋了眾多領域，如鄉村振興政策、互聯網產業政策、知識產權政策和新能源產業政策等，這些研究不僅體現了政策評價在實際政策制定過程中的重要作用和廣泛的應用場景，同時也反映了政策評價研究的深度與廣度。

在研究方法上，國內學者自2015年引入PMC法后，已廣泛應用于科技創新、房地產、社會保障和鄉村振興等領域的政策評價研究[2]。此外，文本挖掘法、社會網絡分析法和政策工具理論等也被廣泛采用。在城市更新政策研究領域，現有研究多以定性分析為主，或從單一視角出發分析政策并提出實現目標的措施。相比之下，基于政策文本的量化分析較為少見，僅有的研究也大多是基于政策工具的視角構建三維分析框架對政策進行文本研究，而采用PMC指數模型研究城市更新政策則是一種方法創新。在研究視角上，大多數政策文本研究聚焦于城市更新、老舊小區改造等方面，而針對舊工業區改造政策的量化研究則較為少見。

1.1.2 城市更新實施成效評估相關研究

現有的城市更新績效評估通常涵蓋經濟、空間、社會等多個維度。鑒于本文旨在研究舊工業區改造政策，分析將側重于政策角度。如對實施效果評價，將面臨評價項目數量有限，單個項目實施效果對政策反饋具有偶然性且缺乏全面性；僅從空間和經濟維度評估無法充分揭示工業區改造與其他城市更新的差異。基于此，參考相關文獻，發現有學者通過分析特定階段內所有項目實施情況以及基本屬性來研究城市更新政策實施成效[3]。因此，本文借鑒此方法將其用于舊工業區改造政策的實施成效分析。本文對舊工業區改造項目的實施成效以及政策落實情況進行評估，并提出后續政策優化建議。

1.2 研究方法

本文研究框架的主要內容分為三個部分（圖1），首先通過政策文本分析，對深圳舊工業區改造階段進行劃分，探討政策演進的背景；其次，基于上述分析選取相關評價指標，對舊工業區改造政策進行PMC指數評價；最后，分析深圳市2010-2018年舊工業區改造項目數據，統計項目實施率，并從項目特征中識別出影響實施率的關鍵因素，以期為政策優化提供依據。

研究內容二中采用PMC指數模型對舊工業區改造政策進行量化評價。PMC（Policy Modeling Consistency）指數模型是一種量化政策文本分析工具，它能夠比較政策的優劣，揭示政策間的差異性，也可以對單一政策中的某一方面進行評價[4]。PMC指數模型不僅可以從多維度得出政策的優劣性，也可以進行多個政策的差異化比較，在公共政策領域得到廣泛應用[5]。構建PMC指數模型的一般步驟包括：（1）選取一級指標；（2）確定二級變量并設定參數；（3）建立多投入產出表；（4）計算得分并分析結果。

本研究收集了2007-2023年深圳舊工業區改造的政策數據，從深圳市人民政府、深圳市土地整備與更新局官方網站中檢索相關政策文本，共得到2007-2023年較為典型的工改政策35項（表1）

在研究內容三中，深圳舊工業區改造項目的實施可劃分為更新計劃、更新規劃和更新實施三個階段。本研究通過計算項目實施率來評估工改項目的成效，實施率定義為單位時間內已實施項目與總立項項目的比值，包括工改項目總體實施率、各階段改造實施率和不同改造類型的實施率。

自2010年起，深圳市規劃和國土資源委員會每年分批次公布列入城市更新單元計劃項目[6]，對于2010年之前的項目通過歷年計劃結轉為2010年計劃。通過深圳市規劃和自然資源局網站、各區政府在線網站以及各區更新局，獲取城市更新單元項目中舊工業區改造項目的基本信息，包括項目名稱、所在轄區、街道、擬拆除重建用地面積、申報主體和擬更新用途等。由于政府網站僅公布至2018年的數據，且2018年后疫情對城市更新項目的推進造成了較大影響，因此本文研究的基礎數據主要包括2010至2018年間深圳市所有舊工業改造城市更新單元立項項目的基本信息。通過收集，共得到724條數據，從這些數據中篩選出舊工業區改造部分。除在更新單元計劃中直接標明“XXX工業區城市更新單元”之外，對于從更新單元立項計劃中未直接注明的，依據各區城市更新與土地整備局公布的項目單元規劃控制圖，拆遷重建范圍圖判斷項目的更新類型。根據此方法篩選出深圳2010-2018舊工業區改造項目共380條。

根據各立項項目所在具體位置并結合Google earth歷史圖像資料和實地調研，判斷出各更新單元項目的實施狀態信息[7]。根據歷史圖像找到項目的三個節點：項目未動工之前、項目開始進行土地平整、項目實施完成。若能找到對應的三個節點，則項目計為已實施項目，并將土地平整開始時間作為項目的實施日期。若未找到三個完整節點，如項目已進行土地平整，但由于其他因素影響項目至今未有后續動工行為的，則不納入實施項目。此類方式主要針對拆除重建類項目，而對于綜合整治類項目，由于無法通過地圖影像判斷實時狀態，則依據深圳城市更新改造流程，當落實單一實施主體、實行主體確認時即可認為項目進入實施階段，因此將實施主體確認時間算為實施時間。

在計算不同階段舊工業區改造實施率時，考慮到項目實施具有滯后性，現有研究在對城市更新實施效果評價中多用年度的實施與立項的比值來計算項目實施率[3]，因此本研究采用年度項目實施量與年度項目立項量的比值來計算年度項目實施率，而階段實施率則為該階段實施量與立項量的比值。項目實施數據統計分為兩部分：一是截至2018年的項目實施數據，主要用于工改的總體實施情況統計分析；二是截至目前的項目實施數據，用于舊工業區改造實施項目的特征分析。

2.深圳市舊工業區工改造政策演進歷程

深圳市舊工業區改造的政策演進具有明顯的階段性特征（圖2）。自2008年深圳市開始出臺舊工業區改造政策，在此之前基本以市場自發改造為主；2007年后，政策介入推動工改市場發展；2013年，深圳提出創新產業用房政策，允許工業樓宇完全分隔出售，吸引房地產大規模進入工改市場；2017年，深圳在全市范圍內劃定工業區塊線以規范工改市場，政策的收緊導致工改市場降溫。有學者據此將深圳舊工業區改造政策階段分為兩個階段：2017年之前的“城市更新政策下的房地產化改造階段”和2017年之后的“區塊線政策下‘工改工’探索階段”；至2020年，深圳各區根據工業發展情況出臺專門的工改政策。由于該階段工改作為深圳保障性住房的重要補充來源，所以對含“工改保”類型的改造項目放松管控。

綜上，基于舊工業區更新改造政策管控力度的變化以及現有學者對深圳舊工業改造政策階段的劃分，本文將深圳工改政策演進歷程劃分為四個階段：2007-2012年的探索試行階段、2013-2016年的快速發展階段、2017-2019年的規劃管控階段和2020-至今的政策觀望階段。

3.深圳市舊工業區改造政策PMC量化評價

3.1" 構建PMC指數模型

3.1.1" 變量確定及參數設定

本文通過對現有的35項PMC政策評價相關文獻進行梳理，發現在變量選擇上，大多數研究者的研究變量可以分為兩大部分：政策的基本內容和研究對象的主體內容。本文在Ruiz-Estrada政策評價模型的基礎上，結合國內學者對中國政策特性的PMC指數模型變量的選擇，并考慮舊工業區改造特點與文本挖掘結果，確定了本次研究的評價指標變量——9個一級變量和39個二級變量（表2）。

在利用PMC指數模型進行政策量化評價時，關鍵在于全面且細致地考量所有相關變量，以確保最終評價結果的精確與公正。在此過程中，二級變量的參數設定顯得尤為重要。參數設定遵循二進制原則：若政策文本包含與某一二級變量相關的內容，則對應參數取值為1；反之，若未涉及，則取值為0。

3.1.2 多投入產出表

根據本文設置的9個一級指標和39個二級指標建立多投入產出表，為接下來模型的具體數值測算提供數據分析框架（表3）。

3.1.3" PMC指數計算

通過PMC指數計算，對舊工業區改造政策進行量化評分。遵循Estrada提出的四步方法，并針對舊工業區改造政策指標選擇的獨特性，對部分步驟進行了適應性調整，具體計算流程如下：

1）對于符合[0， 1]二項分布的二級指標，根據39個二級變量的賦值規則進行量化，即當政策文本中涉及某一二級變量的內容時賦值為1；反之，若未涉及時則賦值為0。

X～N[0，1] " " " " " " "（1）

X={XR：[0，1]} " " " " " " "（2）

2）將賦值后的二級變量進行加總，得到二級變量總得分。然后，將總得分除以對應一級變量所包含的二級變量個數，計算出算術平均數，作為相應一級變量的值。

（3）

公式（3）中，t為一級變量，t=1，2，3，......7；j為二級變量，j=1，2，3，4；T（Xti）為一級指標下二級指標的數量。

3）對于不服從[0， 1]二項分布的二級指標，如效力級別（P1）和政策時效（P3），則采用特殊賦值方法。由于這些指標具有唯一性，為避免所有政策在這些指標下得分相同，則根據二級變量評價標準進行差異化賦值。具體而言，當某項政策的效力級別被確定后，其較低級別的效力都被賦值為1，而較高級別的效力則賦值為0。

（4）

4）最后，根據公式（4），將各一級變量的值進行加總，得到舊工業區改造政策的PMC指數最終得分。為了對各項研究樣本政策進行比較和分析，參照Estrada的研究，對PMC指數值進行等級劃分，并調整為適合本研究中9個一級變量的標準，具體劃分如下：得分在8分以上表示政策完善，趨于完美；得分在7.99-6.5之間表示政策優秀，但仍可進一步優化；得分在6.49-4之間表示政策可接受，但需大幅改進；得分在3.99分以下則表示政策不良，需進行深刻反思（表4）。

3.2" 工改政策的PMC指數實證分析

根據收集的35項政策文本，本研究以不同階段為單位，每個階段選取3-4個具有代表性的政策文件作為該階段政策評價的主體（表5）。

依據多投入產出表的數據分析框架，對各階段的政策文本進行指標賦分，并據此計算各一級指標和PMC指數的值。14項舊工業區改造政策的PMC得分區間是[4.45， 7.46]，平均得分為5.98，表明政策總體得分在可接受的范圍。根據PMC指數的等級劃分標準，其中10項處于可接受范疇，4項政策達到優秀范疇（表6）。

將各階段政策的指標分值繪制柱狀圖（圖3），通過對各個階段政策得分求取平均值，結果顯示，隨著階段發展，政策總體上趨于完善和豐富。

在探索試行階段，政策效力較高，以市人民政府為主導，政策也以鼓勵倡導為主，但缺乏具體的實施指引。政策功能主要聚焦于促進產業結構調整。鑒于該階段工改類項目屬于探索嘗試階段，所以為了調動市場積極性，政策的發力點主要集中在激勵措施上，如資金支持、稅收減免和規劃審批開綠色通道等方式，旨在為后續工改類項目的快速發展奠定基礎。政策客體主要集中在行政職能部門，所以在發文基礎這一項得分較高，督促政府落實責任、建立專項領導小組、并將實施情況納入政府考核，為工改類項目的開展提供組織保障。而政策領域、管控對象、政策管理等方面涉及較少，這符合該時期摸索的工作特征，但也為后續項目開發亂象問題埋下隱患。

在快速發展階段，工改政策相較于上一階段在各變量得分上更為均衡，盡管政策優惠、管控對象得分相對較低，但在政策領域和管控對象方面實現顯著改善（圖3b）。具體來說，該階段的政策出臺從市政府轉變為以發改委和規劃部門為主，增強了政策的可執行性。政策功能上表現為促進產業結構調整和實施規劃。政策客體方面，開始對權利主體提出規范要求。在政策領域，除了產業升級，還對商業設施和公服配套提出要求。政策管理方面比上一階段有所加強，主要表現為加強實施監管，但對建成后的質量監察無明確要求，這在一定程度上助長了該階段“以住養工”亂象。

在規范管控階段，由于政府在上一個階段對工改政策的支持和鼓勵，開發商嗅到了商機，導致工改M0和類居住類項目的數量激增。而產業空間受到壓縮，對產業發展造成很大影響。因此，在這樣的背景下，政策管控階段開始對亂象進行整治，政策作為實踐的有力抓手，對工改的對象、范圍，改造類型、受讓方等多方面進行管控，使得該階段政策在內容上更加豐富、全面，從而在政策評價上取得較高得分。

在政策觀望階段，隨著工改政策收緊，許多工改項目陷入停滯狀態。同時，住房結構調整和公共住房供應目標的提出，使得現行住房供應體系無法滿足需求。“工改保”作為一種新的供房方式受到政府和市場的關注。在這一階段，政府鼓勵并支持“工改保”項目，在規劃審批上對其開啟綠色通道，一些“工改工”項目如果提供一定的人才保障住房，也會獲得改造的“優先權”。因此，相對于上一階段，該階段政策管控較為寬松，內容上多延續之前的政策要求，這也導致該階段的政策評分略低于上一階段。

3.3" 工改政策的PMC指數結果特征分析

從單項指標的變化情況來看，政策效力指標逐漸降低，呈現“市政府-市級部門-區政府”的權力下放趨勢，體現了強區放權策略。

政策功能方面，從一開始主要服務產業轉型，規范市場，到后面成為留住人才、為人才提供保障的有效手段，政策功能逐漸豐富。

政策時效方面，第二階段和第四階段的政策時效較短，主要因為第一、三階段的政策基本上屬于頂層設計，對工改的基礎要求和原則進行了規定，因此政策時效較長。而第二、四階段分別是快速發展階段和強區放權后的政策觀望階段，政策功能主要是為了規劃實施，政策制定主要依據市場的反饋，使得該階段的政策時效較短。但是由于指導實施的政策時效短，也導致了政策的連續性不強，對處于實施周期中的項目影響較大。

政策客體方面，呈指數遞增趨勢，從一開始針對行政職能部門促進工改的審批實施，到對市場主體、企業都做出要求，從中也可以看出工改政策逐漸規范化，但是隨著工改項目功能更加廣泛，不免影響到公眾利益，但政策客體中卻未對公眾意見做出規定。政策優惠是政府調節工改市場的主要手段之一，政策優惠呈現逐漸弱化趨勢，也反映出市場主體對工改態度的轉變。政策領域與政策功能具有較強的相關性，從政策領域的變化趨勢來看，可以看出工改政策從促進產業轉型到提倡發揮城市功能作用再到回歸產業本質的政策目標變化。

政策管理方面，隨著政府對工改市場的逐漸規范，管理周期也逐漸拉長，到2016年，開始對項目用地進行監管，要求工改用地的合法屬性，到2018年開始提到全過程動態監管，但是并未就具體的監管內容做出要求，因此在全鏈條周期管理上還不到位，特別是缺乏事后監管。

管控對象方面，前三個階段管控對象逐漸增加，在第四階段，由于深圳住房市場供應不足，地價高，使得企業開始轉移，因此政府想依托工改項目作為保障性住房的來源渠道，在第四階段開始對工改保項目放低管控，同時對于工改工項目也給予政策方便，從而保障深圳的產業發展，這就使得管控對象指標在第四階段得分有所降低。

4.深圳市工改項目實施成效評估

4.1" 深圳舊工業區改造實施情況統計

利用Google earth評估實施狀態，共識別出276個項目的有效實施信息，對于地圖上無法識別出實施狀態的剩余項目，推測是未實施的和綜合整治類的進行進一步篩選。由于綜合整治類項目無法通過地圖歷史圖像判斷實施狀態，依據深圳城市更新單元項目實施流程，將單一實施主體的確認作為項目進入實施階段的標志。據此，綜合整治類項目的實施狀態通過主體確認情況來判斷。

經再次篩選，發現11個項目均已確認實施主體，表明已經開始實施，其余被認定為未實施項目。因此，在2010-2018年立項的380個項目中，截至目前共計實施287個，而截至2018年共實施145個（表7）。

從實施項目的總體規模和地均規模來看（圖5a），特區內外的舊工業區改造實施效果呈現出顯著差異。首先，從總體規模來看，舊工業區改造活動主要集中于特區外。截至2018年，特區外已實施的工改項目數量達到90個，遠超特區內的55個。在規模上，特區外已實施的工改項目面積高達867.81平方公頃，約為特區內規模的4倍，表明特區外在舊工業改造方面的投入和力度較大，反映了其在產業升級和城市更新方面的積極態度。

然而，從地均改造規模來看（圖5b），特區內的表現更為突出。地均改造規模指將單位建成區面積上實施的項目面積作為判斷實施強度的標準。盡管特區外在總體規模上占優勢，但特區內的地均改造規模更高，這表明特區內在有限的建成區面積上，實現了更高效、更密集的舊工業區改造，提高了土地資源的利用效率。此外，特區內的立項項目實施率也高于特區外，這不僅反映出特區內改造規模和效率上的優勢，還表明特區內的項目落地和實施成功率較高。這一現象可能與特區內的政策環境、資金支持和市場需求等多方面因素密切相關。

4.2 深圳舊工業區改造項目實施特征

4.2.1 發展轉型矛盾突出的街道成為工業更新改造高強度區

舊工業區改造項目的數量分布與實施強度在各區有著較顯著的差異，通過深入分析各街道的改造強度，可以發現一些明顯的規律和趨勢。本文的街道更新改造強度測度方法為：各個街道單元的舊工業區改造實施項目用地面積與建成區面積的比值，共分為高、中高、中、中低和低五個強度等級（圖6）。

首先，高強度和中高強度地區主要集中在深圳市早期發展區域或功能轉變迅速的區域。這些地方因開發建設較早，許多基礎設施已經老化，功能不再適應新的產業經濟發展需求，迫切需要更新改造。例如筍崗街道和東曉街道，因地區的定位和功能發生了轉變，原有的低矮廠房建筑無法滿足高附加值產業的需求，所以工改活動尤其活躍。

其次，一些街道如坂田街道、龍華街道、松崗街道和公明街道等，雖非早期深圳市的發展區域，但受特定經濟節點和政策驅動的影響，其經濟轉型速度快，更新改造需求強烈。這些地區通常位于重要交通樞紐或產業連片區附近，具有地理優勢和發展潛力，在政策的引導和市場的推動下，工業改造活動呈現出蓬勃發展態勢。

再者，更新改造中高強度以上街道的原有用地供應功能與新經濟形式下的新需求不相適應，迫切需要從單一功能區向多重功能區綜合轉變，這一矛盾剛好推動了該地區的更新改造活動。隨著深圳經濟的不斷發展和產業結構的持續優化，這些街道需要通過更新改造釋放土地潛力、提升產業能級、優化空間布局，以適應新的經濟形勢和發展需求。

舊工業區改造項目在各區的實施受多種因素影響，包括開發歷史、經濟轉型需求以及政策驅動，為推動深圳舊工業改造活動更加均衡高效，政府應進一步優化資源和利益分配機制，各街道也應根據自身的切實需求，做好改造計劃和實施方案。

4.2.2" 地鐵沿線更新改造活躍，商業辦公為其改造首選

地鐵線路及其站點布局對舊工業區改造項目選址具有重要影響。本文結合以往研究得出的地鐵站點社會經濟效應輻射邊界數據，將深圳地鐵站點的影響范圍劃分為500米和1000米兩個層級。統計數據顯示，在地鐵站點1000米以內及地鐵沿線影響范圍內有170個項目，占總體實施項目的59.2%，其中地鐵站點500米以內及沿線影響區域有89個項目，占比達31%。這表明地鐵站點對于舊工業區改造項目選址具有顯著吸引力（圖7）。

從類型分布來看，可以看出地鐵沿線項目以工改商住和工改M0為主，以500米范圍內統計，工改商住和工改M0占所有項目的85.4%，工改商住占56.2%。其中工改商住主要以工改商住、工改商業為主（圖8a）。在用地規模上，工改商住改造規模達到58.1%（圖8b）。

從政策角度來看，自2016年起，深圳出臺了一系列舊工業區改造政策文件，特別是針對位于軌道站點周邊500米范圍內的舊工業區，鼓勵這些區域逐步置換生產制造功能轉而發展企業總部、商貿會展等第三產業。且在站點周邊500米范圍內、規劃保留的成片產業園區外的舊工業區，可以按照合理程序，調整規劃建設人才住房和保障性住房，并在規劃審批上給予方便等。

從市場角度來看，一方面地鐵沿線已經成為城市發展的黃金經濟線，得益于出色的交通網絡和稠密的人流。地鐵沿線區擁有顯著的商業吸引力，通過整合多元資源可有效推動用地效率、增值潛力的同步增長。另一方面，由于城市土地資源的有限供應，以及出于最大化利用地鐵沿線帶來的交通便捷性目的，地鐵站點周邊影響區的建筑形態逐漸向三維立體化發展，建筑密度和開發強度不斷增加，房地產市場挖掘出沿鐵路沿線城市建設的巨大市場盈利潛力。更甚者，深圳政府提出地鐵站點500米范圍以內的項目有資格進行容積率修正以增加開發強度，進一步刺激了市場投資響應，掀起了沿地鐵線路高潛力用地的投入建設開發熱潮。

深圳在舊工業區改造方面的政策調整和市場反應相互呼應。受市場化影響，目前的舊工業區改造在位置選擇上更傾向區位好的地方，如地鐵沿線、主要干道沿線等；在改造類型上，更加傾向工改商住這類利潤大、資金回本快的項目。而這樣的選擇后果不利于深圳產業的良性發展，所以在面對市場失靈的情況下，如何發揮政策效用是需要進一步思考的問題。

4.2.3 大地塊項目更新優勢明顯，實施率較高

為探究用地規模對項目實施率的影響，本文將地塊規模分為5個區間：小規模（0-5平方公頃）、中小（5-10平方公頃）、中等（10-15平方公頃）、中大（15-20平方公頃）和大規模（≥20平方公頃）。實施率定義為同一規模區間內已實施項目數與已立項項目數的比值。

在380個立項項目中，小規模范圍項目236個（圖9）。在145個已實施項目中，小規模范圍內項目87個，實施率為36.9%。相比之下，大規模項目的實施率達到了66.7%，表明大規模項目的實施率最高。中等及中大規模項目的實施率分別為39.3%和38.5%，顯示出工改項目中等及以上規模的項目在實施上具有明顯優勢。主要原因可能在于兩點：一是工業改造項目產權主體一般較簡單，且大規模的項目實施一般來說利潤空間較大，從而更容易推動實施；二是對于大地塊的工改項目往往與解決城市功能短板、空間資源配置和市政設施優化等高目標相關，因此更易獲得政府支持。此外，不同規模項目的實施率與實施周期基本呈反比關系（圖10）。20平方公頃 以下的項目實施周期與實施率上差異不大，而20平方公頃 以上的項目在實施率和實施周期上均顯示出明顯優勢。

盡管大規模地塊項目實施在實施率和實施周期上都有較明顯的優勢，但小地塊項目是舊工業改造的主體，且多呈碎片化分布，實施困難且實施周期較長。因此，如何有效推動這些大量已立項的小規模地塊實施，避免其在城市用地中碎片化發展，是未來工改亟需解決的難題。

4.2.4" 項目開發周期長，不同區開發進度差距明顯

對2010-2018年間立項項目的實施年限進行統計分析，平均年限為4年，最長的可達到8-12年。根據項目的實施年限，即實施年份與立項年份的差值，對項目實施年限進行分類：X＜2年為短期項目，2≤X＜4年為中期項目，4≤X＜6年為中長期項目，X≥6為長期項目。

從項目實施年限來看（圖11a），平均年限集中在中長期2-5年，其中6年以上的項目占18%，改造類型上以工改M0和工改商住為主，在地塊規模上以小地塊為主。2年以內的項目僅占16%。總體來看，深圳舊工業區改造項目實施周期偏長。

對不同行政區項目的實施年限均值統計發現（圖11b），各區的工改項目實施周期有明顯差距。福田、南山、鹽田、寶安低于總體平均值3.66年，其中鹽田均值最低為3年，龍崗區基本上與平均年限持平，坪山區實施年限均值高達5年。由于南山、福田、寶安是早期發展區域，當下功能轉變訴求高，因此對于舊工業區改造的政策力度更強，其項目實施周期相對較短。

深圳市工業區改造項目實施周期普遍較長，這可能與項目規模大小、工業改造類型和區域政策有關。不同區域的實施周期差異表明，政策導向和區域發展策略在舊工業區改造中起著重要作用。

5.結論與建議

5.1" 結論

本文通過對深圳市2007-2023年間所有舊工業區改造政策進行系統研究，主要包括政策梳理、構建PMC評價模型對不同階段發布的政策優劣情況進行量化評價、收集2010-2018年所有工改實踐項目數據進行分析，得出現行政策上的不足。本研究的主要結論如下：

1）梳理深圳舊工業區改造政策的不同發展階段，將其改造歷程劃分為探索試行、快速發展、規范管控、政策觀望四個階段。總體來說，深圳舊工業區改造政策逐漸完善，同時具有階段性特征，在一定程度上可以反映出深圳城市更新內涵和發展方向。

2）構建舊工業區改造政策量化評價PMC模型。根據政策評價得分客觀表征不同階段的政策得失，對深圳舊工業區改造四個階段的政策進行PMC評價，得出平均得分在可接受范圍，整體上呈現逐階段遞增趨勢，并在規范管控階段取得評價最高分。從單項政策指標來看，政策具有以下不足：①政策時效短，政策銜接性和系統性不夠；②強調事前監督，忽視事后監管；③政府對改造后的實施效果缺乏評價，不利于指導下一步工作開展；④政策中缺乏對公眾意見的考慮。

3）收集2010-2018年項目數據，對工改政策實施成效進行評估。對2010-2018年立項的380個項目進行實施情況和實施特征分析，發現不同階段舊工業區改造項目實施率受政策影響明顯，且不同改造類型的更新項目實施率差異也明顯，其中工改商住類項目為改造首選。項目實施特征有以下四點：①功能退化與經濟轉型矛盾突出的街道成為更新高強度區；②地鐵沿線更新改造活躍，商業辦公為其改造首選；③大地塊項目更新優勢明顯，實施率較高；④項目開發周期長，不同區開發進度差距明顯。

5.2" 建議

本文針對研究發現的問題，提出以下優化建議：①完善項目評估“體檢”單，落實規劃的動態調整和政策優化；②將城市更新要求融入國土空間規劃體系，實現更新改造的規劃統籌；③健全運營管理機制，實現全周期管理；④建立信息共享機制，實現全過程的多方參與；⑤推動政策融合，為系統推進城市更新提供無縫銜接。

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