消費(fèi)者協(xié)會(huì)民事公益訴訟的困境與紓解

摘" 要：

消費(fèi)民事公益訴訟是維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的重要路徑，是公益訴訟的重要內(nèi)容。我國(guó)在2017年修訂《民事訴訟法》時(shí)，確立了省級(jí)以上消費(fèi)者協(xié)會(huì)是民事公益訴訟的第一順位訴權(quán)主體。然而，在司法實(shí)踐層面，省級(jí)以上消費(fèi)者協(xié)會(huì)未能充分發(fā)揮民事公益訴訟訴權(quán)主體職責(zé)，主要表現(xiàn)為省級(jí)以上消費(fèi)者協(xié)會(huì)在應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的消費(fèi)糾紛案件時(shí)，怠于行使其消費(fèi)民事公益訴訟訴權(quán)，其根源在于消費(fèi)者協(xié)會(huì)訴權(quán)主體范圍狹窄、訴訟動(dòng)力不足，以及檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度缺乏可操作性等問(wèn)題。為紓解消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起民事公益訴訟的困境，應(yīng)強(qiáng)化消費(fèi)者協(xié)會(huì)公益訴訟主體地位，加強(qiáng)消費(fèi)者協(xié)會(huì)公益訴訟制度建設(shè)，優(yōu)化支持起訴制度，并從信息傳遞、消費(fèi)者協(xié)會(huì)公益訴訟隊(duì)伍建設(shè)等方面完善配套機(jī)制。

關(guān)鍵詞：

消費(fèi)者;消費(fèi)者協(xié)會(huì);檢察機(jī)關(guān);消費(fèi)民事公益訴訟

中圖分類號(hào)：D915.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-5099（2024）06-0101-11

國(guó)際DOI編碼：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2024.06.09

收稿日期：2024-08-18

基金項(xiàng)目：

國(guó)家社科基金后期資助項(xiàng)目“技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)中專利積聚的反壟斷法研究”（23FFXB024）；河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃一般項(xiàng)目“平臺(tái)經(jīng)濟(jì)下數(shù)字版權(quán)積聚中壟斷的防控機(jī)制研究”（2023BFX002）。

作者簡(jiǎn)介：

杜曉麗，女，河南洛陽(yáng)人，博士，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)校聘副教授，鄭州大學(xué)檢察公益訴訟研究院研究員。

①2023年9月1日，第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議表決通過(guò)新修改的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》，將《民事訴訟法》（2021）“第五十五條”調(diào)整為“第五十八條”。

一、問(wèn)題的提出

習(xí)近平總書(shū)記在黨的二十大報(bào)告中明確提出“完善公益訴訟制度”，這體現(xiàn)黨中央對(duì)公益訴訟制度設(shè)計(jì)的高度認(rèn)可，對(duì)公益訴訟實(shí)踐和價(jià)值的充分肯定，明確了公益訴訟在推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化中的重要地位和作用，同時(shí)也對(duì)公益訴訟制度提出了更高的要求。

《民事訴訟法》是民事司法的基本法，是民事公益訴訟的基本準(zhǔn)則。《中華人民共和國(guó)民事訴訟法（2012修正）》（以下簡(jiǎn)稱《民事訴訟法》）第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”這從法律層面首次明確了民事公益訴訟制度，但該法條對(duì)于提起消費(fèi)民事公益訴訟的主體，即“有關(guān)組織”的指向較為含糊。對(duì)此，我國(guó)的實(shí)體法對(duì)“有關(guān)組織”做了進(jìn)一步的補(bǔ)充。《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法（2013修正）》（以下簡(jiǎn)稱《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》）第四十七條規(guī)定：“對(duì)侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì)，可以向人民法院提起訴訟。”《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》從實(shí)體法層面確立消費(fèi)者協(xié)會(huì)是消費(fèi)民事公益訴訟的訴權(quán)主體。隨后，民事訴訟法對(duì)消費(fèi)者協(xié)會(huì)和檢察機(jī)關(guān)在消費(fèi)民事公益訴訟中的主體地位做出規(guī)定。《民事訴訟法（2017修正）》第五十五條第二款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒(méi)有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。”可見(jiàn)，在提起“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”的公益訴訟時(shí)，民事公益訴訟起訴主體的第一順位是中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì)，第二順位是人民檢察院。《民事訴訟法》又經(jīng)歷2021年、2023年兩次修改，在涉及“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”公益訴訟條款時(shí)，在不改變?cè)袟l款內(nèi)容的前提下，僅對(duì)法條的順序做了調(diào)整①2023年9月1日，第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議表決通過(guò)新修改的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》，將《民事訴訟法》（2021）“第五十五條”調(diào)整為“第五十八條”。。《民事訴訟法（2017修正）》第五十五條在確立消費(fèi)者協(xié)會(huì)和檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟地位的同時(shí)，規(guī)定民事公益訴訟中消費(fèi)者協(xié)會(huì)與檢察機(jī)關(guān)的順位關(guān)系，充分顯示消費(fèi)者協(xié)會(huì)在民事公益訴訟中的主導(dǎo)地位，檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中應(yīng)保持謙抑性的基本思想。

然而，在司法實(shí)踐中，消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起民事公益訴訟的案件數(shù)量非常有限。從中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)檢索檢索數(shù)據(jù)來(lái)源：在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)以“消費(fèi)者”“公益訴訟”為關(guān)鍵詞，“中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)”“消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)”“消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)”“人民檢察院”為當(dāng)事人，分年度進(jìn)行檢索，再通過(guò)閱覽篩查后獲得相關(guān)數(shù)據(jù)。“消費(fèi)民事公益訴訟案件（2017-2024）” 2017年我國(guó)《民事訴訟法》明確消費(fèi)者協(xié)會(huì)和檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟主體地位，故本文檢索消費(fèi)民事公益訴訟案件的時(shí)間起點(diǎn)為2017年。的情況來(lái)看，消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起的消費(fèi)民事公益訴訟案件數(shù)量總共24件；檢察機(jī)關(guān)提起的消費(fèi)民事公益訴訟案件數(shù)量共計(jì)537件。檢察機(jī)關(guān)提起消費(fèi)民事公益訴訟案件數(shù)量是消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起消費(fèi)民事公益訴訟案件數(shù)量的22多倍。此外，依據(jù)檢察機(jī)關(guān)提起的消費(fèi)公益訴訟案件情況看，近三年檢察機(jī)關(guān)履行消費(fèi)民事公益訴訟訴前公告程序的案件分別為2022年23件、2023年81件、2024年（截止9月30日）47件，但公告期屆滿，消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起民事公益訴訟的案件僅有1件。

上述數(shù)據(jù)表明，消費(fèi)者協(xié)會(huì)缺乏提起消費(fèi)民事公益訴訟的積極性。作為第一順位的消費(fèi)民事公益訴訟訴權(quán)主體的消費(fèi)者協(xié)會(huì)在維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益中發(fā)揮的作用極其有限。與之相反，作為第二順位的消費(fèi)民事公益訴訟訴權(quán)主體的檢察機(jī)關(guān)卻在維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。這引發(fā)法學(xué)界和司法界對(duì)《民事訴訟法》第五十八條的質(zhì)疑。對(duì)此，本文通過(guò)揭示消費(fèi)者協(xié)會(huì)行使民事公益訴訟的現(xiàn)實(shí)表征，分析消費(fèi)者協(xié)會(huì)在提起民事公益訴訟面臨的困境，提出紓解消費(fèi)者協(xié)會(huì)民事公益訴訟困局的路徑，完善消費(fèi)者協(xié)會(huì)在消費(fèi)民事公益訴訟中的訴權(quán)制度。

二、消費(fèi)者協(xié)會(huì)怠于行使消費(fèi)民事公益訴訟訴的現(xiàn)實(shí)表征

消費(fèi)民事公益訴訟的司法實(shí)踐表明，消費(fèi)者協(xié)會(huì)怠于行使消費(fèi)民事公益訴訟訴權(quán)，有違《民事訴訟法（2023修正）》第五十八條的制度設(shè)計(jì)初衷。消費(fèi)者協(xié)會(huì)未能很好履行消費(fèi)民事公益訴訟的主體責(zé)任，致使消費(fèi)者協(xié)會(huì)在民事公益訴訟中的訴權(quán)形同虛設(shè)，其現(xiàn)實(shí)表征有三個(gè)方面。

（一）消費(fèi)者協(xié)會(huì)怠于行使訴權(quán)，致使檢察機(jī)關(guān)辦理消費(fèi)民事公益訴訟案件壓力增大

隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，居民的收入水平不斷增長(zhǎng)，整體消費(fèi)表現(xiàn)出空間擴(kuò)展、范圍擴(kuò)大和層次升級(jí)的特點(diǎn)，消費(fèi)規(guī)模深度與廣度呈現(xiàn)進(jìn)一步發(fā)展的態(tài)勢(shì)。根據(jù)中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)發(fā)布的《中國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)狀況年度報(bào)告（2023）》顯示，2023年我國(guó)消費(fèi)規(guī)模再創(chuàng)新高，社會(huì)消費(fèi)品零售總額達(dá)471 495 億元，比2022年增長(zhǎng)7.2%。與此同時(shí)，消費(fèi)糾紛亦有不斷上升的趨勢(shì)。根據(jù)中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)網(wǎng)站公布數(shù)據(jù)，近五年來(lái)全國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)受理消費(fèi)糾紛案件：2020年98.22萬(wàn)件，2021年104.5萬(wàn)件，2022年115.2萬(wàn)件，2023年132.85萬(wàn)件，2024年上半年78.28萬(wàn)件。不難看出，我國(guó)消費(fèi)糾紛案件數(shù)量逐年增加。如前所述，檢察機(jī)關(guān)提起的消費(fèi)民事公益訴訟案件數(shù)量呈現(xiàn)攀升趨勢(shì)，而消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起的消費(fèi)民事公益訴訟案件數(shù)量卻一直處于低位。在消費(fèi)糾紛逐年遞增的形勢(shì)下，迫切需要消費(fèi)者協(xié)會(huì)積極履行消費(fèi)民事公益訴訟的主體責(zé)任，從而減輕檢察機(jī)關(guān)辦理消費(fèi)民事公益訴訟的壓力。

（二）消費(fèi)者協(xié)會(huì)怠于行使訴權(quán)，致使消費(fèi)民事公益訴訟效率降低

由于消費(fèi)者協(xié)會(huì)和檢察機(jī)關(guān)在消費(fèi)民事公益訴訟中的訴權(quán)順位不同。消費(fèi)者協(xié)會(huì)怠于提起消費(fèi)民事公益訴訟，致使檢察機(jī)關(guān)消費(fèi)民事公益訴訟的訴前公告“程序空轉(zhuǎn)”，從而降低了消費(fèi)民事公益訴訟的效率。2018年《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第十三條的規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為社會(huì)公共利益受到損害，擬提起公益訴訟的，應(yīng)依法公告，公告期為三十日。”《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第十三條的規(guī)定：人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)，食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)等損害社會(huì)公共利益的行為，擬提起公益訴訟的，應(yīng)當(dāng)依法公告，公告期間為三十日。檢察機(jī)關(guān)訴前公告程序是激發(fā)消費(fèi)者協(xié)會(huì)等有關(guān)組織提起消費(fèi)民事公益訴訟的積極性和能動(dòng)性，并向其傳遞消費(fèi)民事公益訴訟案件信息，保障適格消費(fèi)者協(xié)會(huì)的民事公益訴權(quán)的體現(xiàn)，同時(shí)也是檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中謙抑性與補(bǔ)充性的體現(xiàn)。在2022年至2024年檢察機(jī)關(guān)提起的消費(fèi)民事公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)履行訴前公告程序的案件共196件，消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起消費(fèi)民事公益訴訟的案件僅有1件，致使消費(fèi)民事公益訴訟的訴前公告“程序空轉(zhuǎn)”，三十日的公告期延緩消費(fèi)民事公益訴訟案件的調(diào)查與審理，降低訴訟效率。尤其在刑事附帶民事公益訴訟案件中，民事公益訴訟呈現(xiàn)等候公告期屆滿的情況。例如，2022年常某妨害藥品管理案，河北省高碑店市人民檢察院于2022年12月5日對(duì)常某以妨害藥品管理罪提起公訴，2023年1月6日履行訴前公告。該案的公告期屆滿后，高碑店市人民檢察院于2023年2月7日提起刑事附帶民事公益訴訟。在該案中，檢察機(jī)關(guān)訴前公告晚于提起公訴的時(shí)間。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，在公告期屆滿三十日后，消費(fèi)者協(xié)會(huì)等有關(guān)組織未提起民事公益訴訟的情況下，檢察機(jī)關(guān)才能提起消費(fèi)公益訴訟，致使該案提起民事公益訴訟延緩兩個(gè)月，降低訴訟效率參見(jiàn) 河北省高碑店市人民法院（2022冀0684刑初489號(hào)）刑事附帶民事判決書(shū)。。

（三）消費(fèi)者協(xié)會(huì)怠于行使訴權(quán)，致使檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟支持起訴制度發(fā)揮受限

消費(fèi)者協(xié)會(huì)在解決消費(fèi)糾紛時(shí)存在調(diào)查取證難、訴訟經(jīng)驗(yàn)不足等短板，這也是消費(fèi)者協(xié)會(huì)怠于行使訴權(quán)的原因。檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的體現(xiàn)，同時(shí)是維護(hù)弱勢(shì)群體訴權(quán)平等和公平正義的體現(xiàn)。在消費(fèi)民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)支持起訴具有督促、協(xié)助消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起公益訴訟，提升消費(fèi)者協(xié)會(huì)對(duì)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益的救濟(jì)能力的功能。但是，在消費(fèi)者協(xié)會(huì)怠于行使消費(fèi)民事公益訴訟訴權(quán)的情況下，檢察機(jī)關(guān)支持起訴缺乏先決條件，致使檢察機(jī)關(guān)支持起訴的作用未能有效發(fā)揮。在2022年至2024年消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起的為數(shù)不多的消費(fèi)民事公益訴訟案件中，僅有2022年重慶市云陽(yáng)縣某副食店銷售假冒白酒消費(fèi)民事公益訴訟案和2024年重慶市火某美體店未成年人保護(hù)民事公益訴訟案，這兩起案件檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人參與消費(fèi)民事公益訴訟參見(jiàn)重慶市第二中級(jí)人民法院（2023）渝02民初42號(hào)民事判決書(shū)。。

通過(guò)分析消費(fèi)者協(xié)會(huì)行使民事公益訴訟訴權(quán)的現(xiàn)實(shí)狀況顯示：近五年來(lái)，在我國(guó)消費(fèi)糾紛案件不斷增加的形勢(shì)下，由于消費(fèi)者協(xié)會(huì)怠于行使消費(fèi)民事公益訴訟訴權(quán)，致使消費(fèi)者協(xié)會(huì)民事公益訴訟的訴權(quán)主體功能發(fā)揮不充分，降低了消費(fèi)民事公益訴訟效率，同時(shí)也對(duì)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟支持起訴制度形成掣肘。

三、消費(fèi)者協(xié)會(huì)怠于提起民事公益訴訟的成因

消費(fèi)者協(xié)會(huì)怠于行使民事公益訴訟訴權(quán)存在三方面的因素，即消費(fèi)者協(xié)會(huì)訴權(quán)主體范圍狹窄、訴訟動(dòng)力不足以及檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度缺乏可操作性等問(wèn)題。

（一）消費(fèi)者協(xié)會(huì)訴訟主體范圍狹窄

消費(fèi)民事公益訴訟的訴權(quán)主體資格是公益訴訟的起點(diǎn)與核心，具有調(diào)解司法審查范圍的功能。消費(fèi)民事公益訴訟的起訴資格的確定，為消費(fèi)者這一弱勢(shì)群體的利益訴求提供了合法化表達(dá)、傳遞以及實(shí)現(xiàn)的有效路徑。 依據(jù)我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的規(guī)定，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市的消費(fèi)者協(xié)會(huì)具有提起消費(fèi)民事公益訴訟的主體資格。據(jù)中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)組織共有3 138個(gè)，除中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)，省級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)31個(gè)。據(jù)此，具備消費(fèi)民事公益訴訟主體資格的消費(fèi)者協(xié)會(huì)全國(guó)共32個(gè)，除中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)外，每省僅有一個(gè)消費(fèi)者協(xié)會(huì)具有提起消費(fèi)民事公益訴訟的主體資格。消費(fèi)者協(xié)會(huì)受理案件以地域管轄為主，就近管轄為基本原則，大部分的消費(fèi)糾紛案件由所在地消費(fèi)者協(xié)會(huì)予以管轄。從消費(fèi)者的角度來(lái)看，地域空間將導(dǎo)致消費(fèi)者維權(quán)不便捷。當(dāng)省級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)所在地與消費(fèi)糾紛案件發(fā)生地不在同一地區(qū)時(shí)，時(shí)空障礙為當(dāng)事人提供消費(fèi)民事公益訴訟線索與證據(jù)材料帶來(lái)不便，從而阻卻消費(fèi)者向消費(fèi)者協(xié)會(huì)提供消費(fèi)民事公益訴訟線索，阻礙消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起民事公益訴訟，維護(hù)公共利益。從消費(fèi)者協(xié)會(huì)的角度而言，根據(jù)2022年《最高人民法院關(guān)于適用lt;中華人民共和國(guó)民事訴訟法gt;的解釋》第二百七十八條規(guī)定，“公益訴訟案件由侵權(quán)行為地或者被告住所地中級(jí)人民法院管轄，但法律、司法解釋另有規(guī)定的除外。”那么，當(dāng)省級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)所在地與受理案件的中級(jí)法院所在地不一致時(shí)，且案件的影響范圍、受到侵害的人數(shù)與案件標(biāo)的額達(dá)到消費(fèi)民事公益訴訟的標(biāo)準(zhǔn)的情況下，此時(shí)無(wú)論是對(duì)案件情況的了解，還是調(diào)查取證的便捷性，省級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)不具有優(yōu)勢(shì)，解決這類糾紛顯得鞭長(zhǎng)莫及。

此外，目前司法實(shí)踐顯示，消費(fèi)公益訴訟案件主要是刑事附帶民事公益訴訟案件，近三年消費(fèi)公益訴訟案件分別是2022年32件、2023年114件、2024年61件，刑事附帶民事案件的數(shù)量與在案件總量中的占比分別是2022年19件，占比59.38%；2023年71件，占比62.28%；2024年（截止9月30日）51件，占比83.6%，占比不斷升高。2021年最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第二十條第二款規(guī)定：“刑事附帶民事公益訴訟案件由審理刑事案件的人民法院管轄。”依據(jù)該司法解釋與司法現(xiàn)實(shí)，消費(fèi)民事公益訴訟案件將有相當(dāng)比例的案件是由基層法院管轄，而縣級(jí)、市級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)不具有提起公益訴訟的主體資格，此時(shí)省級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)與案件管轄法院在地域空間方面的問(wèn)題再次呈現(xiàn)，這為省級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起民事公益訴訟關(guān)上了便捷之門(mén)，形成訴訟障礙。例如，在2022年貴州省錦屏縣彭某生產(chǎn)銷售有毒食品刑事附帶民事公益訴訟案，案件刑事部分由犯罪行為發(fā)生地貴州省錦屏縣人民法院管轄，由于該案彭某行為侵犯不特定眾多消費(fèi)者的生命健康權(quán)，損害社會(huì)公共利益，因此，錦屏縣人民檢察院對(duì)此案履行公益訴訟訴前公告程序，縣級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)沒(méi)有訴訟權(quán)利，而公告期內(nèi)貴州省消費(fèi)者協(xié)會(huì)亦未向錦屏縣人民法院提起民事公益訴訟參見(jiàn)貴州省錦屏縣人民法院（2022）黔2628刑初49號(hào)刑事附帶民事判決書(shū)。。

筆者通過(guò)統(tǒng)計(jì)消費(fèi)領(lǐng)域刑事附帶民事公益訴訟案件（2022-2024）的數(shù)據(jù)顯示，基層法院管轄的刑事附帶民事公益訴訟案件，未有消費(fèi)者協(xié)會(huì)提請(qǐng)消費(fèi)民事公益訴訟的案件。

（二）消費(fèi)者協(xié)會(huì)訴訟動(dòng)力不足

消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起消費(fèi)民事公益訴訟存在被動(dòng)性、動(dòng)力不足的問(wèn)題，究其原因主要有三個(gè)方面。

第一，消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起公益訴訟缺乏內(nèi)在動(dòng)力。訴訟原告一般為訴訟法律關(guān)系的主體，其訴訟權(quán)利是從實(shí)體法中派生，與利益的損害具有直接的利害關(guān)系，這是一般原告積極訴訟的源動(dòng)力。但是，消費(fèi)者協(xié)會(huì)的民事公益訴訟訴權(quán)是法律賦予，而非實(shí)體法權(quán)利派生。社會(huì)公共利益的損害與消費(fèi)者協(xié)會(huì)之間未有直接利害關(guān)系，在缺乏一定的制度保障與監(jiān)督機(jī)制的作用下消費(fèi)者協(xié)會(huì)難以盡到勤勉訴訟的義務(wù)。

第二，消費(fèi)者協(xié)會(huì)的公益訴訟能力欠缺。在調(diào)查權(quán)方面，消費(fèi)者協(xié)會(huì)的調(diào)查權(quán)僅在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第三十七條第一款有籠統(tǒng)的規(guī)定《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第三十七條：“消費(fèi)者協(xié)會(huì)履行下列公益性職責(zé)：（一）向消費(fèi)者提供消費(fèi)信息和咨詢服務(wù)，……（三）參與有關(guān)行政部門(mén)對(duì)商品和服務(wù)的監(jiān)督、檢查；（四）就有關(guān)消費(fèi)者合法權(quán)益的問(wèn)題，向有關(guān)部門(mén)反映、查詢，提出建議；（五）受理消費(fèi)者的投訴，并對(duì)投訴事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查、調(diào)解；（七）就損害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，支持受損害的消費(fèi)者提起訴訟或者依照本法提起訴訟；……。”。由于消費(fèi)者協(xié)會(huì)是保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的非營(yíng)利性社會(huì)組織。它的組織屬性決定其沒(méi)有強(qiáng)制調(diào)查權(quán)，且在調(diào)查權(quán)保障制度缺失的情況下，致使其行使調(diào)查權(quán)存在困難。當(dāng)消費(fèi)者協(xié)會(huì)面對(duì)涉及面廣、影響范圍大，甚至隱蔽性強(qiáng)等消費(fèi)民事公益訴訟案件時(shí)，調(diào)查權(quán)缺乏保障導(dǎo)致消費(fèi)者協(xié)會(huì)失去獲得有利證據(jù)提起消費(fèi)民事公益訴訟的基礎(chǔ)。在訴訟經(jīng)驗(yàn)方面，相較于檢察機(jī)關(guān)，消費(fèi)者協(xié)會(huì)在公益訴訟經(jīng)驗(yàn)、調(diào)查取證能力、庭審應(yīng)對(duì)能力等方面薄弱。而消費(fèi)民事公益訴訟案件往往涉及面廣，并且具有一定的專業(yè)性，這對(duì)消費(fèi)者協(xié)會(huì)承辦案件能力方面提出更高的要求。

第三，消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起公益訴訟的成本壓力大。消費(fèi)者協(xié)會(huì)是非營(yíng)利性組織，其經(jīng)費(fèi)依靠各級(jí)政府的支持，來(lái)源路徑單一，且目前消費(fèi)者協(xié)會(huì)未設(shè)公益訴訟專項(xiàng)費(fèi)用支持公益訴訟。在實(shí)踐中，根據(jù)2021年《最高人民法院關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第四條規(guī)定，消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起公益訴訟應(yīng)提交被告“損害社會(huì)公共利益”行為的初步證據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第四條：“提起消費(fèi)民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交下列材料：" （一）符合民事訴訟法第一百二十一條規(guī)定的起訴狀，并按照被告人數(shù)提交副本；（二）被告的行為侵害眾多不特定消費(fèi)者合法權(quán)益或者具有危及消費(fèi)者人身、財(cái)產(chǎn)安全危險(xiǎn)等損害社會(huì)公共利益的初步證據(jù)；……。”。消費(fèi)民事公益訴訟案件往往案情復(fù)雜、影響范圍廣、周期長(zhǎng)。隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的生活模式與消費(fèi)模式的變化，線上消費(fèi)成為人們消費(fèi)活動(dòng)的主要方式。由于線上交易不受地域的限制，因而消費(fèi)糾紛往往跨地域，案件往往需要跨地域進(jìn)行調(diào)查取證，這無(wú)疑增加消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起公益訴訟的成本，一般需要預(yù)先投入大量的人力和物力，其中涉及調(diào)查取證費(fèi)、鑒定費(fèi)、律師費(fèi)等。在實(shí)踐中，雖然消費(fèi)者協(xié)會(huì)可向被告主張這些合理的費(fèi)用，但最終需要以案件勝訴為前提，若訴訟未達(dá)到預(yù)期效果，前期相應(yīng)的成本投入將成為沉沒(méi)成本。針對(duì)公益訴訟的特點(diǎn)，訴訟耗費(fèi)的人力成本與時(shí)間成本高，而消費(fèi)者協(xié)會(huì)在財(cái)政方面缺乏經(jīng)費(fèi)保障的情況下，導(dǎo)致其訴訟敏感性與動(dòng)力不足。訴訟的成本問(wèn)題成為阻礙消費(fèi)者協(xié)會(huì)積極提起消費(fèi)民事公益訴訟的又一道屏障。

（三）支持起訴制度缺乏具體的可操作性

我國(guó)《民事訴訟法》第十五條以及五十八條第二款是檢察機(jī)關(guān)支持公益訴訟的基本法律依據(jù)《民事訴訟法》第十五條：“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴。”第五十八條第二款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒(méi)有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。”。2021年最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》對(duì)檢察機(jī)關(guān)支持起訴的范圍、方式以及撤回做了規(guī)定。但對(duì)檢察機(jī)關(guān)支持起訴如何啟動(dòng)、何時(shí)介入、何種方式支持以及相關(guān)程序等內(nèi)容缺乏具體的規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)訴前公告程序?yàn)楣嬖V訟線索、督促消費(fèi)者協(xié)會(huì)等適格社會(huì)組織提起公益訴訟而建立的制度。如果檢察機(jī)關(guān)的訴前公告為消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起消費(fèi)民事公益訴訟指明了路徑，那么支持起訴則是為消費(fèi)者協(xié)會(huì)提供消費(fèi)民事公益訴訟門(mén)徑的方法。然而，當(dāng)消費(fèi)者協(xié)會(huì)遇到困難，現(xiàn)有制度供給沒(méi)有實(shí)現(xiàn)為其提供門(mén)徑的方法時(shí)，消費(fèi)者協(xié)會(huì)將很難通過(guò)消費(fèi)民事公益訴訟這道門(mén)，繼而提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)的訴前公告程序也就成為“虛置”程序，止步于“公告”，督促功能不能實(shí)現(xiàn)。在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)提起的消費(fèi)民事公益訴訟案件大多數(shù)都履行了訴前公告程序，訴前公告制度已經(jīng)基本落實(shí)。但是，由于支持起訴制度缺乏為消費(fèi)者協(xié)會(huì)推開(kāi)提起消費(fèi)民事公益訴訟這道門(mén)具有可操作性的方法，從而導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度督促、協(xié)助消費(fèi)者協(xié)會(huì)實(shí)施消費(fèi)民事公益訴訟的功能發(fā)揮不足。而且，在檢察公益訴訟試點(diǎn)開(kāi)始以及《民事訴訟法》第三次修正確立檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟地位后，消費(fèi)檢察公益訴訟案件逐年增加，基于消費(fèi)者協(xié)會(huì)消極訴訟和支持起訴制度可操作性不強(qiáng)，致使“檢察機(jī)關(guān)更多地作為一方當(dāng)事人提起訴訟，支持起訴工作相對(duì)弱化”。

四、紓解消費(fèi)者協(xié)會(huì)民事公益訴訟困局的路徑

為破解消費(fèi)者協(xié)會(huì)民事公益訴訟中的困局，需要在強(qiáng)化消費(fèi)者協(xié)會(huì)訴訟地位的前提下，完善消費(fèi)者協(xié)會(huì)民事公益訴訟的相關(guān)制度，并加強(qiáng)配套機(jī)制的建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)從理念到制度，從公益訴訟制度本身到外圍配套機(jī)制的建設(shè)，促進(jìn)消費(fèi)者協(xié)會(huì)民事公益訴訟制度的有效實(shí)施。

（一）強(qiáng)化消費(fèi)者協(xié)會(huì)在消費(fèi)民事公益訴訟中地位

《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第四十七條、《民事訴訟法》第五十八條分別在實(shí)體法與程序法中明確規(guī)定了消費(fèi)者協(xié)會(huì)在民事公益訴訟中的地位。為強(qiáng)化消費(fèi)者協(xié)會(huì)在消費(fèi)民事公益訴訟中的地位，需要在消費(fèi)民事公益訴訟中建立以消費(fèi)者協(xié)會(huì)為主，檢察機(jī)關(guān)為輔的理念；明確消費(fèi)者協(xié)會(huì)與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系定位是優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)關(guān)系。

第一，在消費(fèi)民事公益訴訟中建立消費(fèi)者協(xié)會(huì)為主，檢察機(jī)關(guān)為輔的基本原則，消費(fèi)者協(xié)會(huì)與檢察機(jī)關(guān)在消費(fèi)民事公益訴訟中協(xié)調(diào)共治，維護(hù)消費(fèi)市場(chǎng)的公共利益。消費(fèi)民事公益訴訟中消費(fèi)者協(xié)會(huì)與檢察機(jī)關(guān)“主”與“輔”的關(guān)系理解應(yīng)更加寬泛，這里的“為主”是指在消費(fèi)公益訴訟中消費(fèi)者協(xié)會(huì)是承擔(dān)消費(fèi)民事公益訴訟的主力軍，但并不必然在消費(fèi)民事公益訴訟中必須一律優(yōu)先。檢察機(jī)關(guān)“為輔”體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是消費(fèi)者協(xié)會(huì)客觀因素提起消費(fèi)民事公益訴訟困難大時(shí)，檢察機(jī)關(guān)提起消費(fèi)民事公益訴訟為補(bǔ)充；二是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該通過(guò)支持起訴等機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)消費(fèi)者協(xié)會(huì)公益訴訟的輔助和協(xié)助功能。在特殊案件消費(fèi)者協(xié)會(huì)能力受限，提起消費(fèi)民事公益訴訟存在困難時(shí)，檢察機(jī)關(guān)作為提起消費(fèi)民事公益訴訟的主體更加具有優(yōu)勢(shì)。此時(shí)，檢察機(jī)關(guān)在消費(fèi)民事公益訴訟中不僅起到維護(hù)社會(huì)公共利益的補(bǔ)充功能，還是優(yōu)先實(shí)施消費(fèi)民事公益訴訟的訴權(quán)主體的最佳選擇。之所以消費(fèi)者協(xié)會(huì)是消費(fèi)民事公益訴訟的主力軍，一方面消費(fèi)者協(xié)會(huì)具有提起消費(fèi)民事公益訴訟的天然優(yōu)勢(shì)。消費(fèi)者協(xié)會(huì)是進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)督和維護(hù)消費(fèi)者利益的組織，其“代表消費(fèi)者利益”的公益性價(jià)值目標(biāo)與消費(fèi)民事公益訴訟的目標(biāo)相契合。消費(fèi)者協(xié)會(huì)作為公益性社會(huì)組織是經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者間的橋梁和紐帶，相較于檢察機(jī)關(guān)對(duì)市場(chǎng)消費(fèi)狀態(tài)更為了解、獲取案件線索更便捷、更接近消費(fèi)大眾，在了解消費(fèi)公共利益訴求方面具有天然的優(yōu)勢(shì)。另一方面消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起消費(fèi)民事公益訴訟有利于節(jié)約國(guó)家司法資源，提高訴訟效率。“行政執(zhí)法維護(hù)社會(huì)公共利益已經(jīng)動(dòng)用過(guò)國(guó)家資源，……社會(huì)公共利益的維護(hù)不應(yīng)過(guò)分依賴國(guó)家資源的投入。”當(dāng)消費(fèi)者協(xié)會(huì)充分行使民事公益訴訟訴權(quán)時(shí)，不僅能夠分擔(dān)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的壓力、節(jié)約國(guó)家司法資源，基于其相較于檢察機(jī)關(guān)獲取案件事實(shí)與線索的優(yōu)勢(shì)有助于提高公益訴訟效率。

第二，消費(fèi)者協(xié)會(huì)與檢察機(jī)關(guān)在消費(fèi)民事公益訴訟中二者不是替代關(guān)系，而是補(bǔ)充與合作的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)關(guān)系。消費(fèi)者協(xié)會(huì)是社會(huì)組織，具有了解消費(fèi)市場(chǎng)狀態(tài)和獲得消費(fèi)民事公益訴訟案件信息、線索的便捷與優(yōu)勢(shì)，而在調(diào)查取證以及公益訴訟的應(yīng)訴經(jīng)驗(yàn)上是短板。檢察機(jī)關(guān)是公權(quán)力機(jī)關(guān)，在案件調(diào)查中具有權(quán)力保障，訴訟中擁有豐富的應(yīng)訴經(jīng)驗(yàn)，然而，基于其司法機(jī)關(guān)的屬性，檢察機(jī)關(guān)缺乏對(duì)消費(fèi)市場(chǎng)狀態(tài)的了解，獲得消費(fèi)民事公益訴訟的信息與線索方面具有間接性、被動(dòng)性。因此，消費(fèi)者協(xié)會(huì)與檢察機(jī)關(guān)能夠在消費(fèi)民事公益訴訟中實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮在消費(fèi)民事公益訴訟的輔助、補(bǔ)充性功能，彌補(bǔ)消費(fèi)者協(xié)會(huì)在公益訴訟中的短板，支持消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起消費(fèi)民事公益訴訟，實(shí)現(xiàn)二者在消費(fèi)民事公益訴訟中協(xié)調(diào)共治。

（二）完善消費(fèi)者協(xié)會(huì)公益訴訟的制度建設(shè)

科學(xué)合理的制度是消費(fèi)者協(xié)會(huì)行使公益訴訟訴權(quán)的基礎(chǔ)。基于目前立法存在的不足，應(yīng)在消費(fèi)者協(xié)會(huì)訴權(quán)主體范圍、案件管轄范圍、案件移交程序等方面進(jìn)行制度完善。

第一，確定地（州、市）級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)訴訟主體資格，擴(kuò)大消費(fèi)者協(xié)會(huì)訴權(quán)主體范圍。《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》將提起消費(fèi)民事公益訴訟的主體范圍限定在省級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)的初衷是為了避免濫訴。雖然這一制度設(shè)計(jì)能夠?qū)E訴起到一定的防控作用，但是也關(guān)閉了消費(fèi)者維權(quán)的方便之門(mén)。這種采取“一刀切”確定公益訴訟訴權(quán)主體范圍的方式缺乏科學(xué)性與合理性，實(shí)踐中阻卻消費(fèi)者維權(quán)的救濟(jì)路徑，且與不斷增加的消費(fèi)民事公益訴訟案件需要消費(fèi)者協(xié)會(huì)履行公益訴訟主體職責(zé)的現(xiàn)實(shí)相矛盾。因此，根據(jù)消費(fèi)者協(xié)會(huì)的案件查處能力和消費(fèi)糾紛解決的便捷性需要，應(yīng)賦予地（州、市）級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起消費(fèi)民事公益訴訟的主體資格。消費(fèi)者協(xié)會(huì)公益訴訟訴權(quán)主體范圍的拓展有利于消費(fèi)者便捷維權(quán)，有利于消費(fèi)民事公益訴訟案件線索信息的傳遞，有利于化解案件管轄法院與消費(fèi)者協(xié)會(huì)不在同一區(qū)域?qū)е掳讣{(diào)查取證以及審理不便捷的矛盾。在消費(fèi)民事公益訴訟訴權(quán)主體范圍擴(kuò)大的同時(shí)，應(yīng)建立有效機(jī)制防范濫訴，保障消費(fèi)民事公益訴訟制度作用有效發(fā)揮。這可以從兩個(gè)方面進(jìn)行制度建設(shè)：一是確定消費(fèi)民事公益訴訟的受案標(biāo)準(zhǔn)。為防止濫訴，應(yīng)建立地（州、市）級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)受理消費(fèi)民事公益訴訟案件的標(biāo)準(zhǔn)，受理消費(fèi)民事公益訴訟案件的標(biāo)準(zhǔn)可以從案件標(biāo)的額、案件涉及范圍、案件復(fù)雜程度等方面進(jìn)行設(shè)定。二是建立案件審查受理機(jī)構(gòu)。消費(fèi)者協(xié)會(huì)應(yīng)在內(nèi)部設(shè)立消費(fèi)民事公益訴訟受案審查部門(mén)，按照受案標(biāo)準(zhǔn)審查線索與案情，確定受理公益訴訟相關(guān)案件。

第二，依據(jù)公益訴訟主體客觀情況，確定案件管轄范圍。首先，確定消費(fèi)者協(xié)會(huì)與檢察機(jī)關(guān)在消費(fèi)民事公益訴訟的受案領(lǐng)域統(tǒng)一。《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第四十七條對(duì)消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起消費(fèi)民事公益訴訟的案件管轄范圍以“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為”為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了概括性的規(guī)定，《最高人民法院關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第二條對(duì)消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起的消費(fèi)民事公益訴訟進(jìn)行了列舉式規(guī)定《最高人民法院關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第二條：“經(jīng)營(yíng)者提供的商品或者服務(wù)具有下列情形之一的，適用消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法第四十七條規(guī)定：（一）提供的商品或者服務(wù)存在缺陷，侵害眾多不特定消費(fèi)者合法權(quán)益的；（二）提供的商品或者服務(wù)可能危及消費(fèi)者人身、財(cái)產(chǎn)安全，未作出真實(shí)的說(shuō)明和明確的警示，未標(biāo)明正確使用商品或者接受服務(wù)的方法以及防止危害發(fā)生方法的；對(duì)提供的商品或者服務(wù)質(zhì)量、性能、用途、有效期限等信息作虛假或引人誤解宣傳的；（三）賓館、商場(chǎng)、餐館、銀行、機(jī)場(chǎng)、車站、港口、影劇院、景區(qū)、體育場(chǎng)館、娛樂(lè)場(chǎng)所等經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所存在危及消費(fèi)者人身、財(cái)產(chǎn)安全危險(xiǎn)的；（四）以格式條款、通知、聲明、店堂告示等方式，作出排除或者限制消費(fèi)者權(quán)利、減輕或者免除經(jīng)營(yíng)者責(zé)任、加重消費(fèi)者責(zé)任等對(duì)消費(fèi)者不公平、不合理規(guī)定的；（五）其他侵害眾多不特定消費(fèi)者合法權(quán)益或者具有危及消費(fèi)者人身、財(cái)產(chǎn)安全危險(xiǎn)等損害社會(huì)公共利益的行為。”。《民事訴訟法》對(duì)檢察機(jī)關(guān)在消費(fèi)民事公益訴訟的受案范圍進(jìn)行了限縮性規(guī)定，僅在“食品藥品安全領(lǐng)域”侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為。實(shí)踐表明，不僅僅食品藥品安全領(lǐng)域的問(wèn)題會(huì)危及眾多消費(fèi)者的生命健康或財(cái)產(chǎn)利益，而且公共衛(wèi)生安全 參見(jiàn)貴州省六盤(pán)水市六枝特區(qū)人民法院（2021）黔0203刑初112號(hào)刑事附帶民事判決書(shū)。、個(gè)人信息安全參見(jiàn)云南省雙江拉祜族佤族布朗族傣族自治縣人民法院（2023）云0925刑初97號(hào)刑事附帶民事判決書(shū)。、假冒偽劣產(chǎn)品 參見(jiàn)浙江省麗水市中級(jí)人民法院（2023）浙11民初90號(hào)民事調(diào)解書(shū)。等領(lǐng)域也存在此問(wèn)題，并且對(duì)消費(fèi)者造成的人身和財(cái)產(chǎn)的損害不亞于“食品藥品安全”。比如個(gè)人信息泄露造成消費(fèi)者不斷接到騷擾電話，不法分子冒充公安機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行詐騙等問(wèn)題，不僅嚴(yán)重影響消費(fèi)者的正常生活，還嚴(yán)重危及消費(fèi)者財(cái)產(chǎn)安全。因此，應(yīng)拓展消費(fèi)檢察公益訴訟的受案范圍，使消費(fèi)檢察公益訴訟的受案范圍應(yīng)與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法一致，實(shí)現(xiàn)實(shí)體法與程序法的有效銜接，消費(fèi)者協(xié)會(huì)與檢察機(jī)關(guān)在消費(fèi)民事公益訴訟受案領(lǐng)域范圍的統(tǒng)一。其次，在檢察機(jī)關(guān)與消費(fèi)者協(xié)會(huì)受案范圍統(tǒng)一的前提下，二者依據(jù)訴訟能力以及案件難易程度確定案件管轄。檢察機(jī)關(guān)與消費(fèi)者協(xié)會(huì)作為消費(fèi)民事公益訴訟的訴權(quán)主體，由于二者主體性質(zhì)、專業(yè)能力與執(zhí)法權(quán)限等方面的不同，決定其訴訟能力不同。因而，應(yīng)根據(jù)二者的客觀能力情況確定其各自的案件管轄范圍，一方面促使消費(fèi)者協(xié)會(huì)在其能力范圍內(nèi)承擔(dān)起消費(fèi)民事公益訴訟的重?fù)?dān)，另一方面檢察機(jī)關(guān)回歸法律監(jiān)督職能，發(fā)揮其公益訴訟的補(bǔ)充性作用，并且能夠減輕其訴訟壓力。消費(fèi)民事公益訴訟案件應(yīng)從案件標(biāo)的額、影響地域范圍、危害程度、復(fù)雜程度、專業(yè)性等方面進(jìn)行劃分，案件事實(shí)簡(jiǎn)單、影響范圍小、標(biāo)的額低的案件由消費(fèi)者協(xié)會(huì)等有關(guān)組織予以管轄；反之，案件標(biāo)的額大、影響范圍廣、社會(huì)危害嚴(yán)重、復(fù)雜程度高、專業(yè)性強(qiáng)的案件應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)受理管轄，譬如涉及消費(fèi)者的反壟斷案件。反壟斷案件往往標(biāo)的額大、影響范圍廣，并且專業(yè)性較強(qiáng)。經(jīng)營(yíng)者壟斷行為的認(rèn)定不僅涉及基礎(chǔ)的民事法律關(guān)系和經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系，對(duì)訴權(quán)主體法律專業(yè)知識(shí)要求較高，而且在分析其壟斷行為損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以及損害消費(fèi)者公共利益時(shí)，還涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)的理論。因而，此類案件應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)管轄為宜。再次，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)、省級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)與地（州、市）級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)間公益訴訟案件管轄范圍的確定。消費(fèi)者協(xié)會(huì)民事公益訴訟案件管轄范圍應(yīng)遵循以案件地域管轄為主，便于有效實(shí)施消費(fèi)公益訴訟的原則。中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)管轄全國(guó)范圍影響的案件，省級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)管轄本省行政區(qū)域的案件，地（州、市）級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)管轄本級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的案件。跨區(qū)域的案件可以由相關(guān)消費(fèi)者協(xié)會(huì)協(xié)商管轄，協(xié)商不成時(shí)，跨省域的案件可以報(bào)中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)予以決定，跨市域的案件可以報(bào)本省消費(fèi)者協(xié)會(huì)予以決定。省級(jí)或者地（州、市）級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)認(rèn)為其受理的相關(guān)案件應(yīng)由上一級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)管轄的，可以報(bào)上一級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)決定。

第三，廢除訴前公告程序，建立案件移交程序。在實(shí)踐中，訴前公告程序形同虛設(shè)，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)訴前公告程序的價(jià)值目標(biāo)。在消費(fèi)民事公益訴訟中刑事附帶民事公益訴訟案件為主要案件類型，訴前公告程序人為的割裂了刑事案件與民事公益訴訟案件間的關(guān)聯(lián)性，降低司法效率，廢除該程序制度更有利于節(jié)約司法資源，提高案件審理效率，保障社會(huì)公共利益。那么，消費(fèi)者協(xié)會(huì)與檢察機(jī)關(guān)受理案件的協(xié)調(diào)問(wèn)題，可以根據(jù)消費(fèi)者協(xié)會(huì)與檢察機(jī)關(guān)案件管轄范圍建立案件移交程序。當(dāng)消費(fèi)者協(xié)會(huì)受理的案件超出其管轄范圍時(shí)，消費(fèi)者協(xié)會(huì)應(yīng)移交檢察機(jī)關(guān)予以訴訟；若檢察機(jī)關(guān)受理的案件應(yīng)為消費(fèi)者協(xié)會(huì)管轄的，可以移交消費(fèi)者協(xié)會(huì)，必要情況下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)協(xié)助消費(fèi)者協(xié)會(huì)調(diào)查取證、支持起訴等。當(dāng)然，相關(guān)案件存在管轄沖突的情況下，檢察機(jī)關(guān)與消費(fèi)者協(xié)會(huì)應(yīng)協(xié)商解決，協(xié)商不成時(shí)，應(yīng)以消費(fèi)者協(xié)會(huì)優(yōu)先，檢察機(jī)關(guān)補(bǔ)充為原則確定管轄權(quán)。

（三）優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度

由于檢察機(jī)關(guān)的支持起訴制度在實(shí)際操作過(guò)程中對(duì)具體問(wèn)題缺乏相關(guān)規(guī)定，因此，為增強(qiáng)支持起訴制度的可操作性，彌補(bǔ)消費(fèi)者協(xié)會(huì)在消費(fèi)民事公益訴訟中的短板項(xiàng)，推動(dòng)消費(fèi)者協(xié)會(huì)公益訴訟的積極主動(dòng)性，在消費(fèi)民事公益訴訟中應(yīng)從檢察機(jī)關(guān)支持起訴的啟動(dòng)、支持起訴的時(shí)間以及具體的方式與程序等方面予以優(yōu)化。

第一，檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)支持起訴的方式包括依申請(qǐng)與擬支持起訴建議兩種方式，遵循以依申請(qǐng)為主，擬支持起訴建議為輔的原則。依申請(qǐng)的方式啟動(dòng)支持起訴是消費(fèi)者協(xié)會(huì)可以根據(jù)消費(fèi)民事公益訴訟訴中存在的困難和需求主動(dòng)向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)支持起訴的方式。消費(fèi)者協(xié)會(huì)應(yīng)向檢察機(jī)關(guān)提交相關(guān)案件的基本情況、案件訴訟存在的困難、支持起訴的方式等材料。依據(jù)《民事訴訟法》第五十條第二款的規(guī)定“前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。”該條款中“可以”一詞的規(guī)范指引，說(shuō)明檢察機(jī)關(guān)針對(duì)社會(huì)組織的支持起訴申請(qǐng)具有決定權(quán)。換言之，檢察機(jī)關(guān)并非需要對(duì)所有支持起訴申請(qǐng)予以肯定的答復(fù)。檢察機(jī)關(guān)可以從案件的復(fù)雜程度、案件的標(biāo)的額、影響范圍、案件調(diào)查的難易程度、案件涉及主體的市場(chǎng)力量等方面對(duì)支持起訴申請(qǐng)的必要性進(jìn)行審查，并在合理期限內(nèi)回復(fù)決定是否支持起訴以及支持起訴的方式。檢察機(jī)關(guān)對(duì)支持起訴申請(qǐng)的審查機(jī)制，一方面可以使有限的檢察資源能夠高效的利用，避免消費(fèi)者協(xié)會(huì)過(guò)度依賴檢察機(jī)關(guān)，缺乏自主實(shí)施消費(fèi)民事公益訴訟的獨(dú)立性，實(shí)施不必要的支持起訴，浪費(fèi)司法資源；另一方面可以促進(jìn)消費(fèi)者協(xié)會(huì)在案件較為簡(jiǎn)單，其自身力量能夠完成的消費(fèi)民事公益訴訟案件中積極嘗試與積累經(jīng)驗(yàn)。擬支持起訴建議是當(dāng)消費(fèi)者協(xié)會(huì)未及時(shí)提起消費(fèi)民事公益訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)為督促其提起公益訴訟，在充分尊重消費(fèi)者協(xié)會(huì)訴權(quán)的情況下，督促以及協(xié)助其實(shí)施訴權(quán)的方式。

第二，檢察機(jī)關(guān)支持起訴的時(shí)間應(yīng)是訴前和訴中，以訴前支持起訴為重點(diǎn)。檢察機(jī)關(guān)支持起訴的主要目的是在消費(fèi)者協(xié)會(huì)訴訟能力不足的情況下，通過(guò)檢察機(jī)關(guān)支持起訴達(dá)到督促其依法行使公益訴訟訴權(quán)，順利開(kāi)展消費(fèi)民事公益訴訟的功能和作用。在實(shí)踐中，消費(fèi)者協(xié)會(huì)由于各種客觀原因訴訟動(dòng)力不足，阻礙其公益訴訟訴權(quán)主體作用的發(fā)揮。通過(guò)檢察機(jī)關(guān)的訴前支持起訴能夠彌補(bǔ)消費(fèi)者協(xié)會(huì)調(diào)查取證、法律知識(shí)、訴訟經(jīng)驗(yàn)等方面的短板，助力其承擔(dān)起消費(fèi)民事公益訴訟的責(zé)任。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)是否可以進(jìn)行訴中支持，雖然有學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)支持起訴的目標(biāo)是促進(jìn)、幫助其他適格社會(huì)組織提起訴訟，不應(yīng)混淆支持起訴與參加訴訟的界限。但是，基于目前消費(fèi)者協(xié)會(huì)消費(fèi)民事公益訴訟經(jīng)驗(yàn)少、動(dòng)力不足的客觀情況，而檢察機(jī)關(guān)庭審經(jīng)驗(yàn)豐富，對(duì)庭審中可能出現(xiàn)的各種狀況能夠更靈活、專業(yè)的應(yīng)對(duì)，因此，檢察機(jī)關(guān)在訴中支持起訴不僅有利于推動(dòng)消費(fèi)民事公益訴訟程序順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)民事公益訴訟預(yù)期目標(biāo)，增強(qiáng)消費(fèi)者協(xié)會(huì)公益訴訟的信心，還有利于培育消費(fèi)者協(xié)會(huì)的訴訟能力。檢察機(jī)關(guān)訴訟中的支持起訴應(yīng)隨著消費(fèi)者協(xié)會(huì)訴訟經(jīng)驗(yàn)的積累和訴訟能力的提升與成熟逐漸退出，回歸其法律監(jiān)督的職能本位，恢復(fù)法官和雙方當(dāng)事人之間所形成的“等腰三角形”的訴訟架構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)形式與實(shí)質(zhì)中的平等與公正。

第三，檢察機(jī)關(guān)支持起訴的方式應(yīng)除《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》中規(guī)定的提交支持起訴意見(jiàn)書(shū)、協(xié)助調(diào)查取證、出席法庭之外，還應(yīng)包括移交案件線索材料、提供法律指導(dǎo)等。檢察機(jī)關(guān)支持起訴對(duì)消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起消費(fèi)民事公益訴訟具有輔助作用。關(guān)于協(xié)助調(diào)查取證方面，檢察機(jī)關(guān)憑借憲法與法律的賦權(quán)，調(diào)查取證相較于消費(fèi)者協(xié)會(huì)具有優(yōu)勢(shì)，但仍應(yīng)恪守消費(fèi)者協(xié)會(huì)的原告主體地位的前提下，在調(diào)查取證以及明晰法律事實(shí)方面發(fā)揮幫助和協(xié)助性的作用，避免在此過(guò)程中出現(xiàn)調(diào)查取證替代化的現(xiàn)象。在支持起訴過(guò)程中一般不應(yīng)依職權(quán)主動(dòng)代替當(dāng)事人收集證據(jù)，在消費(fèi)者協(xié)會(huì)確實(shí)因客觀原因不能自行收集證據(jù)時(shí)，可以申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)協(xié)助收集證據(jù)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在合理期間內(nèi)回復(fù)消費(fèi)者協(xié)會(huì)。檢察機(jī)關(guān)出庭支持起訴的主要職責(zé)是宣讀《支持起訴意見(jiàn)書(shū)》和說(shuō)明調(diào)查核實(shí)的證據(jù)，一般不參與法院審理的其他環(huán)節(jié)。必要的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以參與法庭辯論。在法庭辯論環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)發(fā)表意見(jiàn)應(yīng)以起到補(bǔ)充與協(xié)助作用為限度。比如補(bǔ)充消費(fèi)者協(xié)會(huì)遺漏的案件信息，幫助人民法院查明案情等。消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起消費(fèi)民事公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)向消費(fèi)者協(xié)會(huì)移交案件線索材料，為消費(fèi)者協(xié)會(huì)及時(shí)了解案件基本情況，進(jìn)行案件梳理提供幫助。基于消費(fèi)者協(xié)會(huì)目前訴訟能力與經(jīng)驗(yàn)不足的情況，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在案件開(kāi)庭審理前向消費(fèi)者協(xié)會(huì)提供必要的法律指導(dǎo)，包括必要的法律專業(yè)知識(shí)以及應(yīng)訴經(jīng)驗(yàn)等。

（四）構(gòu)建消費(fèi)者協(xié)會(huì)消費(fèi)民事公益訴訟的配套機(jī)制

完備的配套機(jī)制是保障消費(fèi)者協(xié)會(huì)民事公益訴訟制度落實(shí)、發(fā)揮實(shí)效的前提，其中涉及案件信息傳遞、公益訴訟隊(duì)伍建設(shè)、資金支持等方面。

第一，疏通案件線索信息傳遞渠道。公共利益呈現(xiàn)出公共性和集合性的特點(diǎn)，這使得公共利益受損的信息反饋往往被動(dòng)、滯緩，無(wú)法如同私益受損那樣直接、高效反饋于訴權(quán)主體。因此，建立有效機(jī)制排除公共利益受損信息在信息傳遞中的障礙至關(guān)重要。目前，全國(guó)3 138個(gè)消費(fèi)者協(xié)會(huì)，應(yīng)建立消費(fèi)民事公益訴訟信息交互平臺(tái)，自縣級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)到省級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)的信息傳遞網(wǎng)絡(luò)，這有利于消費(fèi)民事公益訴訟相關(guān)信息自下而上有效對(duì)接與暢通。另外，消費(fèi)者協(xié)會(huì)、市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)和檢察機(jī)關(guān)均是獲取消費(fèi)民事公益訴訟案件線索的重要部門(mén)，應(yīng)建立公益訴訟信息互通協(xié)調(diào)機(jī)制，相關(guān)部門(mén)的信息暢通是有效實(shí)現(xiàn)由被動(dòng)轉(zhuǎn)為主動(dòng)提起消費(fèi)民事公益訴訟的重要方面。

第二，加強(qiáng)消費(fèi)者協(xié)會(huì)公益訴訟隊(duì)伍建設(shè)。消費(fèi)者協(xié)會(huì)公益訴訟隊(duì)伍的實(shí)力的強(qiáng)弱決定其實(shí)現(xiàn)公益訴訟的專業(yè)化程度，而專業(yè)化的程度又能增強(qiáng)與鞏固這支隊(duì)伍的實(shí)力。訴訟的專業(yè)化程度與訴訟主體的素質(zhì)成正相關(guān)，高水平的訴訟素質(zhì)又與高質(zhì)量的訴訟效能直接相關(guān)。隨著消費(fèi)糾紛案件數(shù)量的增加，消費(fèi)民事公益訴訟案件量也隨之增多，加之消費(fèi)民事公益訴訟的專業(yè)性的現(xiàn)實(shí)需要，應(yīng)加強(qiáng)消費(fèi)者協(xié)會(huì)公益訴訟人才配置和專業(yè)能力的培養(yǎng)。通過(guò)在消費(fèi)者協(xié)會(huì)組織內(nèi)設(shè)公益訴訟專門(mén)機(jī)構(gòu)，與檢察機(jī)關(guān)和高校建立聯(lián)合培養(yǎng)機(jī)制，加強(qiáng)公益訴訟專業(yè)人員理論素養(yǎng)和實(shí)踐能力培養(yǎng)，建立專業(yè)人才隊(duì)伍。此外，在消費(fèi)者協(xié)會(huì)可以設(shè)立專家委員會(huì)，建立專家?guī)欤纬砂讣杏憴C(jī)制。通過(guò)專家參與案件研討，不僅能夠?yàn)橄M(fèi)者協(xié)會(huì)提起民事公益訴訟提供專業(yè)性支持，而且有利于消費(fèi)者協(xié)會(huì)辦理的消費(fèi)民事公益訴訟案件提質(zhì)增效。

第三，在消費(fèi)者協(xié)會(huì)建立公益訴訟專項(xiàng)基金。公益訴訟專項(xiàng)基金有效的運(yùn)作可以激發(fā)消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起消費(fèi)民事公益訴訟的積極性，同時(shí)補(bǔ)償在公益訴訟中先期墊付的各種訴訟成本，解決其成本問(wèn)題帶來(lái)的訴訟阻力。公益訴訟專項(xiàng)基金可以通過(guò)企業(yè)或個(gè)人贊助、國(guó)家專門(mén)機(jī)構(gòu)劃撥以及公益訴訟賠償基金結(jié)余等多種途徑進(jìn)行籌集。其主要用途是培養(yǎng)專業(yè)隊(duì)伍、解決公益訴訟相關(guān)費(fèi)用等。在資金充沛的情況下，還可以設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，激發(fā)相關(guān)專業(yè)人員的主觀能動(dòng)性。為保障公益訴訟基金規(guī)范合理使用，應(yīng)進(jìn)行專門(mén)管理、公開(kāi)透明支配。

五、結(jié)語(yǔ)

消費(fèi)民事公益訴訟制度為消費(fèi)者協(xié)會(huì)維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益提供了一柄“利刃”，但如何出鞘和用好這柄利劍，需要消費(fèi)者協(xié)會(huì)在實(shí)踐中不斷摸索，同時(shí)需要立法不斷完善予以有力的支持與保障。我國(guó)目前的司法實(shí)踐顯示，消費(fèi)者協(xié)會(huì)因公益訴訟訴權(quán)主體范圍狹窄、訴訟動(dòng)力不足、檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度操作性不強(qiáng)等原因致使其未能夠充分利用消費(fèi)民事公益訴訟這柄利劍。然而，面對(duì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展、消費(fèi)糾紛案件不斷攀升的現(xiàn)實(shí)對(duì)消費(fèi)者協(xié)會(huì)維護(hù)社會(huì)公共利益，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展提出了更高的要求。為促進(jìn)消費(fèi)者協(xié)會(huì)公益訴訟功能的有效發(fā)揮，應(yīng)根據(jù)我國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)實(shí)施消費(fèi)民事公益訴訟存在的現(xiàn)實(shí)困境，有針對(duì)性的從實(shí)體法和程序法兩個(gè)層面加強(qiáng)消費(fèi)民事公益訴訟相關(guān)制度的健全完善。與此同時(shí)，還需要從消費(fèi)者協(xié)會(huì)內(nèi)部公益訴訟專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)以及公益訴訟的在配套機(jī)制方面進(jìn)行建設(shè)，以推動(dòng)消費(fèi)者協(xié)會(huì)公益訴訟職能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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（責(zé)任編輯：蒲應(yīng)秋）楊" 洋" 楊" 波，張" 婭" 郭" 蕓，王勤美，蒲應(yīng)秋

Dilemmas and Alleviation of Consumer Association Civil Public Interest Litigation

DU Xiaoli

（School of Economic Law" School of Environmental Law Henan University of Economics and Law，Zhengzhou Henan 450016）

Abstract：

Consumer civil public interest litigation is an important path to protect consumer rights and promote fair competition in the market.And it is also an important part of public interest litigation.China revised the \"Civil Procedure Law\" in 2017，China revised the “Civil Procedure Law”，establishing consumer associations as the main subject for civil public interest litigation.However，in judicial practice，consumer associations at all levels have not fully fulfilled their responsibilities as the main subject of civil public interest litigation.This is mainly demonstrated by their failure to exercise their rights in consumer civil public interest litigation amidst the increasing number of consumer disputes.The root causes lie in the narrow scope of the consumer association’s litigation subject status，insufficient litigation drive，and the lack of operability in the support for prosecution system by procuratorial organs.To alleviate the dilemmas faced by consumer associations in initiating civil public interest litigation，it is necessary to strengthen its role as the subject in public interest litigation，enhance the construction of public interest litigation system for it，optimize the support for prosecution system，and improve supporting mechanisms from aspects such as information dissemination and the construction of consumer association public interest litigation tea

Key words：

consumer;consumer association;procuratorial organs;consumer civil public interest litigation