畢節市土地節約集約利用更新評價及建議

［摘要］針對貴州省畢節市轄區內的所有城鎮建設用地的節約集約利用情況，通過土地利用結構、人口經濟用地彈性指標和貢獻比較指數角度出發，結合開發強度、增長耗地、建設用地彈性和用地變化匹配等四個方面對土地節約集約利用狀況開展評價。評價結果表明：畢節市土地集約利用水平正在逐年提高，但仍有很大提升空間，其中用地增長幅度大于人口增長幅度，人口承載能力較低，人口用地彈性指數分值過低，土地利用強度不一，村莊用地面積過高以及農村人口不斷外流等，是影響畢節市建設用地集約利用的重要因素。建議通過提高人口城鎮化水平，增加人口承載力和合理布局村莊規劃，有效遏制村莊用地的粗放擴張，不斷提高全市土地集約利用率。

［關鍵詞］畢節市；土地利用；節約集約；利用結構與趨勢；狀況評價；建議措施

理解土地節約集約利用應分別從“節約”和“集約”兩方面入手―“節約”代表珍惜和合理利用土地，“集約”代表高效利用土地[1]。在以新型城鎮化和新型工業化推動中國式現代化的大背景下，國內現行的土地利用方式已不能適應經濟發展由粗放轉向集約的要求，土地利用方式的轉變迫在眉睫[2，3]。2012年，黨的十八大報告指出：“要節約集約利用資源，推動資源利用方式根本轉變，加強全過程節約管理，大幅降低能源、水、土地消耗強度，提高利用效率和效益”[4]。鑒于目前國內針對城市區域范圍內建設用地的土地節約集約利用評價尚不多見，文章擬以貴州省畢節市為例，對畢節全域建設用地開展土地節約集約利用評價研究，在進一步豐富相關研究成果的同時，希望為有關部門制定合理的土地節約集約利用政策提供依據和參考。

1 評價區概況

畢節市位于貴州省西北部烏蒙山腹地，地處川、滇、黔三省結合部，東西長309 km，南北寬157 km，現轄大方縣、黔西縣、金沙縣、織金縣、納雍縣、赫章縣、威寧彝族回族苗族自治縣和七星關區，全市總面積近2.69×104km2。據2017年統計數據，畢節市常住人口665.97萬人，其中常住城鎮人口為293.9335萬人，城鎮化水平為44.13%，戶籍人口922.64萬人，全市人口密度為343人/km2。

2 研究內容與數據來源

2.1 研究內容

選擇畢節市所轄8個區縣作為評價對象，按照“區域建設用地利用狀況調查與資料整理、區域用地狀況定性分析、區域用地狀況定量評價、評價結果綜合分析以及研究提出建設用地節約集約利用結論與建議”五步到位的思路，并根據《TD/T 1018-2008建設用地節約集約利用評價規程》（以下簡稱《規程》）[5]，從土地利用現狀、趨勢和狀況三方面對畢節市全域建設用地利用的現實狀況進行研究，客觀揭示畢節市建設用地節約集約利用的總體狀況及差異。

2.2 數據來源

本研究涉及的經濟社會數據來源于《畢節市統計年鑒（2014-2016年）》《畢節市領導干部手冊（2017年）》畢節市2017 年國民經濟和社會發展統計公報、2014 ～ 2017年畢節市土地變更調查數據、畢節市土地利用總體規劃調整方案、土地市場動態監測與監管系統土地供應臺賬數據等。

3 分析與評價

3.1 土地利用結構及動態變化分析

3.1.1 畢節市土地利用結構分析

畢節市土地利用結構的顯著特征為農地資源極其豐富。根據2017年土地利用現狀變更調查數據，畢節市土地總面積為2684851.29 hm2，其中農用地面積占土地總面積的88.28%；建設用地面積占比3.66%；其他土地占比8.06%。建設用地中，城鄉建設用地面積81108.00 hm2，占土地總面積的3.02%（其中，城鎮用地18150.59 hm2，占總面積的0.68%；采礦用地5448.55 hm2，占總面積0.20%；村莊用地57508.86 hm2，占總面積的2.14%；交通水利用地面積16255.11 hm2，占總面積的0.61%；其他建設用地900.84 hm2，僅占總面積的0.03%）。

隨著城市化的快速推進，畢節市土地利用總體呈現出建設用地、城鄉建設用地逐年擴張、農用地逐年減少的態勢。對比2014年末和2017年末土地利用變更調查數據，畢節市建設用地4年累計建設用地面積增加7872.3 hm2，年均增長率為2.18%；農用地面積逐年減少，4年累計年均變化率為-0.07%；其他土地面積4年累計年均變化率為-0.14%。

3.1.2 畢節市下轄各縣區土地利用結構分析

畢節市所轄各區縣經濟社會發展速度不一，各地強化土地要素保障經濟發展，農用地轉為建設用地數量也在不斷提高，農用地面積有所減少。針對農用地和建設用地的變化，2014末至2017年末期間，全市農用地減少平均變化率為-0.07%，黔西縣變化率與全市平均水平持平，七星關區（-0.19%）和大方縣（-0.11%）農用地減少變化率高于全市平均水平，主要是由于七星關區和大方縣建設甲巖水庫大型工程，農用地占用量較大，因此變化率高于全市平均水平。從耕地變化來看，全市耕地減少平均變化率為-0.09%，高于全市平均水平的有大方縣（-0.21%）、威寧縣（-0.10%）、七星關區（-0.26%）、納雍縣（-0.20%），耕地變化原因主要是畢節市中心城區涉及七星關區和大方縣，規劃建設金海湖新區、畢節市高新區等，城鎮建設占用耕地量較大。

從建設用地變化情況來看，畢節市4年來各區縣建設用地面積、城鄉建設用地面積和交通水利用地面積都呈現出了增長的態勢。其中建設用地方面，年均增長率最快的為七星關區（3.84%），其次是大方縣（2.92%），年均增長率最小的是金沙縣（0.98%）；城鄉建設用地方面，年均增長率最快的為七星關區（3.83%），其次是大方縣（2.92%）和納織金縣（2.40%），年均增長率最小的是金沙縣（1.11%）。8個區縣中，除黔西縣和織金縣采礦用地面積有減少之外，其余區縣采礦用地均有所增加。

交通水利用地方面，織金縣增長最快，年均增長率達到8.63%，其次威寧縣6.30%和黔西縣6.21%。主要是因為研究年期間，畢節市大力發展交通水利建設，國家級和省級高速公路、礦山公路、環城公路以及通鄉油路的建設，導致交通用地面積增加。黔西北（畢節夾巖）水利樞紐、黔中水利樞紐工程、六沖河提水工程等建設，導致水利用地面積增加。另一方面則是畢威高速和黔息高速公路的建設開通，新增了大量的公路用地，故織金、威寧及黔西的交通水利用地增長速度較快。

3.1.3 土地利用結構變化分析小結

隨著貴州省5個100工程、工業強縣的發展戰略的實施，城鄉基礎設施建設和農業產業化帶來了建設用地的持續增長。建設用地的快速增長，不僅占用了農用地也加劇了耕地保護壓力，使畢節市通過新增建設用地來保障社會經濟發展用地的合理需求遇到難度。因此，要通過加快存量建設用地內部挖潛的方式來提高土地集約利用總體水平，一方面保證城鎮化、城鄉一體化發展需要；另一方面達到更好地保護耕地、促進生態文明建設的目標。

3.2 土地利用趨勢評價

3.2.1 指標體系及測算

通過用地增長彈性系數、用地增長貢獻度兩項指標分析畢節市8個縣（區）人口、經濟發展和城鄉建設用地變化的匹配程度（如表1所示）。

基于經濟發展與建設用地變化情況的土地利用趨勢分類，并結合人口變化與建設用地變化的土地利用趨勢分類的判定條件，結合畢節市相關數據結構，分別從人口發展、經濟增長的角度判定各區土地利用趨勢類型（如表2所示）。

3.2.2 土地利用趨勢判定

人口發展與建設用地變化匹配程度分析主要選取人口與建設用地增長彈性系數，揭示畢節市行政轄區建設用地消耗與自身社會發展的協調程度、動態變化及存在的問題。從人口發展和城鄉建設用地變化情況來看，2014～2017年間畢節市的常住總人口增幅1.81%，同期城鄉建設用地增長量增幅7.52 %。畢節市各區縣中新城區的建設和工業園區、經開區的集中布局建設，城鄉建設用地面積逐年增長。對于人口來說，一方面戶籍人口雖每年都在增長，但另一方面外出務工人員也在攀升，表明城鄉建設用地擴張速度快于城鄉常住總人口增長速度，土地利用仍處于外延粗放式擴張趨勢。

經濟發展與建設用地變化匹配程度分析，主要選取地區生產總值與建設用地增長的彈性系數、地區生產總值與建設用地增長貢獻度，以此揭示畢節市行政轄區建設用地消耗與自身經濟發展的協調程度、動態變化及存在的問題。從經濟發展和城鄉建設用地變化情況來看，畢節市建設用地利用呈集約趨勢。地區生產總值與建設用地同步增長且生產總值的增長速度大于建設用地擴張速度，地區生產總值與建設用地增長彈性系數為5.5126，地區生產總值與建設用地增長貢獻度為1.8016。表明2014～2017年間，全市經濟發展用地集約利用水平較高，判定為集約趨勢型。各區縣中，黔西縣、金沙縣、納雍縣和赫章縣地區生產總值與建設用地增長貢獻度大于1，且經濟用地彈性系數均高于全市范圍的地區生產總值與建設用地增長系數，判定為集約趨勢型。

威寧縣和赫章縣地區生產總值與建設用地增長系數高于全市整體水平，但地區生產總值與建設用地增長貢獻度分別為0.7299和0.9346，均小于1，判定為粗放趨勢型?？椊鹂h地區生產總值與建設用地增長貢獻度大于1，地區生產總值與建設用地增長彈性系數低于全市水平，判定為粗放趨勢型。大方縣和七星關區地區生產總值與建設用地增長貢獻度小于1，且經濟用地彈性系數略低于全市整體水平，判定為粗放趨勢型。

3.3 區域利用動態變化趨勢

2018 年度，更新評價人口和城鄉建設用地增長彈性系數為0.2409，較2017 年評價的0.2191 提高了0.0218，仍遠低于初始評價設定理想值1。2018 年度更新評價中單位人口增長消耗新增城鄉建設用地量（PGCI1） 為494.0223，較2017年度更新評價指標值的316.6910增加了177.3313。指標增加的原因，是畢節市2017年新增常住人口總量低于2016年新增常住人口總量，導致2018年度更新評價中PGCI1劣于2017年度更新評價數據。總的來講，本輪評價指標仍然優于初始評價數據。在連續四年的評價中，人口變化和城鄉建設用地增長彈性系數呈向好態勢，但仍未達到理想值，表明集約和節約利用土地是一個主導政策，需要長期貫徹執行下去。

2018年更新評價中畢節市生產總值增長速度明顯快于建設用地擴張速度，地區生產總值與建設用地增長彈性系數（EEI1）為5.5126，較2016年更新評價地區生產總值與建設用地增長彈性系數4.7726高出0.7400，正向初始評價時設定的理想值6靠近。畢節市處于后發趕超發展時期，地均GDP從2010年的77.60萬元/ hm2（2010 可比價）提高至2017 年的163.30 萬元/ hm2（2010 可比價），七年間提高了85.70 萬元/ hm2，較2016 年147.64萬元/ hm2（2010可比價）提高了69.86萬元/ hm2，表明畢節市的土地利用正逐年向集約方式發展。

3.4 土地集約利用實施策略

落實土地集約利用，要始終堅持集約利用的原則運用到經濟建設當中。一是強化規劃引領，要堅持保護耕地、節約集約利用土地，以水定產、以水定人、以水定城的規劃原則，合理設置城鎮開發邊界指標。對于人口數量少、土地節約集約利用程度不高的城市，要在空間規劃中控制新增用地，強化盤活存量用地。二是加強用途管制，統籌做好新增建設用地土地利用計劃指標管理。按照自然資源部“增存掛鉤”機制要求，落實新增建設用地計劃與存量用地盤活相結合，未處置或存量用地盤活成效低、完成國家或省級任務較低，減少獲批新增建設用地。三是用好考核制度，將用地評價考核作為促進節約集約用地的重要手段，提高對節約集約用地工作的重視程度，構建節約集約用地激勵和約束機制，將節約集約用地的約束性指標納入全市經濟社會發展綜合評價體系，列入區縣政府領導班子和干部政績考核[6]。四是探索創新方式，引入市場機制，按需擴大國有建設用地使用權出讓范圍，減少劃撥用地量，探索標準地、混合用地、建設用地地上地下空間利用等方式，全力推進土地節約集約利用。

4 結論與展望

總體來看，畢節市土地集約利用水平正在逐年提高，但仍有很大的提升空間。分析原因，一方面在于用地增長幅度大于人口增長幅度，人口承載能力較低，人口用地彈性指數分值過低影響了全市的建設用地集約利用整體程度；另一方面在于土地利用強度不一，當前村莊用地面積過高，而農村人口不斷外流。建議通過提高人口城鎮化水平，增加人口承載力；堅持規劃引領，合理布局村莊規劃，有效遏制村莊用地的粗放擴張；以“畝產論英雄”的用地導向，提高經濟產出力，降低經濟社會發展消耗新增用地量，提高全市土地集約利用率。

[參考文獻]

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［5］TD/T1018-2008，建設用地節約集約利用評價規程［S］.

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