基于文本挖掘和政策工具理論的數字經濟政策量化分析

關鍵詞：政策工具；數字經濟政策；政策文本量化

中圖分類號：F49；F124 文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2024.06.006

數字經濟（Digital Economy）是以使用數字化的知識和信息作為關鍵生產要素，以現代信息網絡作為重要載體，以信息和通信技術（Information and CommunicationsTechnology，ICT）的有效使用作為效率提升和經濟結構優化的重要推動力的一系列經濟活動［1］。隨著數字技術變革，全球在信息、技術、資金、人才以及環境的激蕩與變化中正步入快速迭代、紛繁復雜的時代。如何在不確定性中建立數字經濟井然的發展秩序是政府亟待解決的重大難題。習總書記在中央政治局集體學習會議中強調數字經濟發展速度之快、輻射范圍之廣、影響程度之深前所未有，是重組全球要素資源、重塑全球經濟結構、改變全球競爭格局的關鍵力量，而把握數字經濟發展趨勢和規律，推動我國數字經濟健康發展是重要的發展任務。

作為數字經濟爆發式增長的重要驅動力，數字經濟政策設計提供了發展的可行路徑。從2012年黨的十八大以來，我國大力實施“網絡強國”“數字強國”“國家大數據戰略”等重要發展戰略，使得加快推動數字經濟蓬勃發展成為各級政府制定公共政策的重要內容。截至2022年我國數字經濟占GDP比重達到39.8%，位居世界第二，在國民經濟中的地位更加穩固，支撐作用更加明顯。與此同時，數字經濟與經濟社會各領域融合的廣度和深度不斷縱橫拓展，經濟規模從22.6 萬億元增加至45.5萬億元，遠高于總體GDP增速，對GDP的貢獻率已經高于50%。數字經濟已經成為經濟高速發展的重要驅動力，為我國建設現代化經濟體系提供了可行路徑［2］。

可見，有效的數字經濟公共政策的干預是政府解決數字經濟發展問題的關鍵，是現行有效的數字經濟政策治理的根本［3］。但是，數字經濟政策從設計到產出的全生命周期，既涉及到我國經濟發展現狀和數字經濟的戰略定位，也涉及到其豐富內涵特征和廣泛應用場景，是一個復雜的政策產出過程。數字經濟作為新興事物，一方面需要政策的支撐性提供配套資源，營造數字經濟的“良好生態”，從而培育數字發展動能；另一方面也需要政策的規制性以維持市場秩序，規避數字經濟的“野蠻生長”，從而保障數字發展安全［4］。

因此，數字經濟需要成體系的政策安排對其發展中可能潛在的無序過程進行規整，有效增加數字經濟發展體系的負熵，以韌性的政策體系應對全球技術變革帶來的不確定性［5］，充分發揮數字經濟動能，激發數字經濟活力，統籌兼顧數字經濟發展和安全的雙重政策目標，使其從經濟高速發展的驅動力成為經濟高質量發展的主抓手。縱觀我國數字化經濟社會發展進程，我國正面臨經濟轉型、發展動能轉換的重要時期，因此如何科學地建立數字經濟政策體系是政府治理領域重要的問題。

現有的研究通過對數字經濟特征屬性、發展過程的分析，提出相應的問題和對應措施，即對癥下藥的政策設計策略。但是，政策不僅具有其解決問題的屬性，更有其前瞻的頂層設計屬性，作為一種政治策略，數字經濟政策能夠以清晰的、結構化的語言表達形式清楚地記錄數字經濟的治理過程。數字經濟政策的文本所具有的信息屬性，既能夠反映數字經濟政策選擇和政策變遷規律，也能夠反映政策內化的關于政策主體、政策客體，政策目標和政策工具的信息，并由此可以探究數字經濟在社會經濟、政策、文化等方面的多樣、聯結、互動和變化。因此，對于數字經濟政策文本信息性仍有大量的挖掘空間。

然而，基于經濟學和管理學研究范式，從數字經濟發展過程特征出發的研究，忽略了政策本身所包含的文本信息價值和政策設計體系性，使得數字經濟政策建議趨于碎片化；而基于公共管理研究范式，從政策科學分析出發的研究，忽略了數字經濟發展過程的動態性，使得數字經濟政策研究缺乏全面性。因此，本研究綜合運用政策文本結構量化和內容量化的兩種政策量化研究方法，創新地納入數字經濟發展的動態視角，聚焦于挖掘數字經濟政策所內化的政策信息，重點探討數字經濟政策結構體系，力求全面、動態、成體系地解釋政策所涵蓋的隱藏信息，并提出相關的政策建議。本研究全面、清晰地從政策工具理論的政策空間維度和數字經濟發展的政策實踐時間維度展現我國數字經濟政策體系，為政策制定者了解政策現狀并且制定相關政策提供參考。

1 文獻回顧與研究設計

1.1 文獻回顧

數字經濟政策研究具有重要意義。區別于傳統經濟，數字經濟發展所需的數字資源稟賦需要依賴國家資源持續投入，因此數字經濟政策實踐將最終表現為國家間經濟政策競賽，政府主導的數字化戰略制定和國家間的數字政策競爭將成為重要的研究問題［6］。現階段對于數字經濟政策的研究因其研究對象差異而呈現出兩條不同的研究路徑。

第一種研究路徑的研究對象是數字經濟。此類研究以經濟學和管理學的研究范式為主，通過對數字經濟內涵特征、基本特征的解析，以及對數字經濟的發展過程、現狀的分析，拓寬數字經濟的理論邊界，總結數字經濟發展存在的問題，從而提出具體的政策建議。從研究層次上來看，宏觀層面，通過國際和國內發展階段和發展戰略的分析與對比，提出數字經濟的核心發展戰略與政策建議［7-12］；中觀層面，數字經濟是重要的經濟結構轉型手段，通過對數字經濟與就業結構、市場結構等的研究，提出了提升勞動力素質、強化反壟斷與維護市場競爭、加強制度供給、建立并完善數字產權制度體系等相關的政策建議［13-15］；微觀層面，數字經濟跨國企業和新興企業的發展與數字經濟新業態和商業模式息息相關，通過對企業層面的數字經濟發展研究，對企業提出成本費用降低、增強創新能力、提高資產使用效率等措施，政策層面注重“招商引智”而非“招商引資”，進行新興企業的評估體系改革，創新監督途徑以防范市場壟斷、重建投資體制等政策建議［16-18］。

第二種研究路徑的研究對象是數字經濟政策。在政策科學的研究范式下，此類研究的目的是通過對中央、地方政府所發布的政策文本解析，呈現政策設計的過程和政策結構，并提出可以進一步完善政策的建議。此類研究主要采用了政策文本量化方法和政策內容分析兩種研究方法。政策文本量化主要運用了PMC（Pol?icy Modeling Consistency）指數模型和政策文本主題模型（LDA）兩種方法模型。PMC指數模型的研究通過對省級層面的政策進行詞頻統計和編碼，建立政策的投入產出表，對政策進行量化和評價，而政策文本主題模型（LDA）的研究通過對省份、地區出臺的政策進行LDA（Latent Dirichlet Allocation）主題模型建模提取關鍵詞，進一步通過聚類分析，呈現數字經濟政策主題演化規律［19-22］。政策內容分析主要運用政策工具（PolicyTools）理論確定文本結構的工具-目標分析框架，進一步通過省級數字經濟政策進行內容分析，分析政策工具運用層面的特點及不足，并提出相應的政策建議［23-26］。

兩種研究路徑從數字經濟特征與發展維度以及政策科學理論維度提供了如何促進數字經濟發展的政策建議。但是，從第一條研究路徑出發的政策實踐經驗式的研究聚焦于數字經濟發展過程中遇到的特定問題，忽略了公共政策理論的統合指導作用；從第二條路徑出發的政策文本理論研究，僅僅關注政策目標-政策文本-政策工具之間的關聯性和匹配度，不具備數字經濟發展過程的動態性。如果僅僅關注數字經濟的發展特點和發展階段，便會使得政策建議趨于碎片化，無法構建一個完整的、科學的政策體系，也難以實現政策目標。如果僅僅關注政策文本的內容和目標之間的關聯性，則會使政策分析脫離數字經濟發展的現實，停留在紙面上。因此，綜合兩條研究路徑的數字經濟政策研究是有必要的。

1.2 研究設計

從政策理論知識出發，作為重要的國家治理手段，政策在中國政治體系發揮的作用是無可替代的［27］。對于政策的詮釋意味著對國家治理路徑的解讀，因此，政策是重要的一手研究資料。以往的政策研究往往立足于傳統文本詮釋的方法性，即通過定性研究的方式，結合政策和現實進行案例對比分析，探究由于目標和現實差異所產生問題及其解決方案。然而政策所蘊含的信息價值隨著政府信息的透明公開化，以及文本挖掘方法的不斷進步，成為了政策分析主要內容。而我國政策文本所固定的文法結構和用詞規范也為研究提供了重要的量化基礎。

政策文本量化研究根據其計量內容可以將研究分為兩個類型。一類運用數據挖掘的技術，利用Python等文本挖掘與統計的工具，將文獻計量的方法運用在政策計量研究上。這類研究通常對政策所固有的結構要素進行研究，例如統計頒布時間、機構、主題詞，在此基礎上繪制關系圖譜，進行頻次分析、共現分析、網絡分析等，呈現政策關鍵詞、機構等之間的關聯性。另一類則運用內容分析法，基于政策工具理論以工具化的方式抽象出政策內容，進一步進行統計分析，深度解構政策文本內容。例如黃萃等［27］運用政策工具理論對中國風能政策進行內容分類，推斷政策設計目的，并對政策存在沖突的部分提出了合理的建議。政策工具理論提供了非常有效的結構框架，后續也陸續有學者對科技政策、養老政策、教育政策、人工智能政策、金融政策、環境政策等進行相似的研究［28-35］。

數字經濟政策作為重要的一手文本研究材料，其蘊含的信息是非常具有挖掘價值的。為了更好地挖掘數字經濟政策文本信息價值，以及更好地結合動態的數字經濟發展過程研究路徑和政策文本分析理論研究路徑，本研究采用了兩種文本量化研究方法，并且依據數字經濟政策研究的兩種路徑對政策內容量化的分析框架進行優化，建立數字經濟政策工具-發展階段的二維分析框架。在文本結構量化研究部分，運用Python的軟件，對收集的中央層面的數字經濟政策文本進行分詞及TF-IDF 的關鍵詞權重分析；在此基礎上，進一步探究關鍵詞之間的關系，運用共現網絡分析的方法，利用Gephi軟件繪制關鍵詞關系圖譜，呈現數字經濟政策關鍵詞的主要結構。在文本內容量化研究部分，在政策工具理論的基礎上進一步建立分析框架，參考已有關于政策工具的研究以及Rothwell 和Zegveld［36］的分類方法，建立政策空間的政策工具維度，呈現了政策的驅動力來源，同時，將政策時間維度納入考慮，呈現數字經濟的發展特征，兼顧了已有的數字經濟政策研究的兩種研究路徑。

2 基于自然語言處理（NLP）的文本結構分析

2.1 數據基礎

遵循科學研究準則，選取中央政府及相關部委網站、北大法寶等公開的數字經濟政策文本，并按照嚴格的檢索原則進行篩選和整理。為確保選取的政策準確性和針對性，選擇了發文單位為國務院直屬機構，直接涉及數字經濟，具有法律效力的命令、規劃、意見、辦法、通知公告等文件作為數字經濟政策文本庫的主要構成部分。同時，也考慮到數字經濟概念內涵的變化和政策實施滯后的問題，選取了黨的十八大以后的政策文本作為主要研究對象，最終篩選出2013—2021年有效政策文本40個。

2.2 基于TF-IDF的詞頻權重分析

采用自然語言處理（NLP）的方法對的TF-IDF（Term Frequency - Inverse Document Frequency）詞頻逆文檔頻次算法確定關鍵詞的權重。TF-IDF是一種計算文本相似度度量的典型方法，該方法在傳統的詞頻計算方法的基礎上，能夠進一步確定詞頻權重，用于衡量詞語在語料庫中的重要程度。通過該方法，可以有效提取出數字經濟政策文本中的核心關鍵詞。通過Python對收集的40份數字經濟政策文本進行TF-IDF關鍵詞權重分析，對前100個關鍵詞進行統計，如表1所示。

2.3 共現網絡分析

為了更好地解讀關鍵詞，進一步對關鍵詞進行共現網絡分析。共現網絡分析通過列聯表的形式，對詞語的關聯度進行計算，用于挖掘數據的關聯性或者相關性。在已有的TF-IDF關鍵詞權重的基礎上，通過Python軟件計算前100個關鍵詞的共現矩陣，進一步通過Gephi軟件進行可視化處理，以基于節點相似性的復雜社會網絡社區模塊化方式進行分割，得到數字經濟政策關鍵詞共現網絡關系圖（如圖1）。Gephi軟件一般用于社會網絡分析，能夠以可視化的方式將關鍵詞之間的關聯表示出來，進而呈現政策文本關鍵詞之間的關聯關系。

根據圖1，政策以信息、資源、服務、管理、系統、技術幾個核心關鍵詞建立。根據模塊度（modularity）對不同詞匯進行模塊化區分，大致可以分為四個模塊。

第一類模塊是以信息、系統、技術等關鍵詞為核心節點的技術基礎模塊。通過詞匯分布結構可以判斷，數字經濟的技術相關政策由工業和信息化部主導，關注的是底層計算、技術以及與之相關聯的產業、電子商務。新型、創新、能力相鄰于計算和技術等關鍵詞，可以判斷政策創新要求目前仍然集中在對基礎技術的推陳出新上。

第二類模塊是以管理和服務為核心節點詞的政府職能模塊群，該模塊清晰地展現了政府在數字經濟過程中的核心功能：一是管理功能，即通過體制機制、行業標準的安排，實現數字經濟有序發展；二是服務功能，即通過數字化發展哺育公共服務，進一步聯系發展、社會保障、經濟轉型和合作等詞匯，也由此關聯到了數字經濟發展過程制定政策的另一個重要部門——國家發展改革委。

第三類模塊是以資源和網絡為核心節點詞，資源包括數據資源和人才資源，網絡包括互聯網和安全兩個關鍵詞。數據資源需要共享、人才資源需要流通，網絡承擔的是聯通的功能。因此，該模塊與以信息為基礎的技術模塊和以管理服務為基礎的職能模塊相互連接，形成完整的政策結構。

最后一個模塊距離主要的幾類模塊較遠，但起到重要的補充作用，即以政府監管為核心詞匯的模塊，核心關鍵詞與管理具有相連關系，說明監管是管理工作中不可缺少的一部分。最后作為補充，數字化和數字僅與信息一詞遙遠地相連，這也與數字經濟由信息經濟的概念演化而來的基本知識相吻合。

綜合以上分析，共現網絡圖提供了數字經濟政策文本的基本結構。數字經濟政策安排分為四個模塊的內容。首先是對數字技術的一系列政策安排，由工業和信息化部為主導，技術優化、電子商務、創新技術以及技術產業化是主要內容。其次是對實現數字經濟發展的政府職能的安排，以國家發展改革委為牽頭部門，管理手段以制定標準、優化機制、提升管理水平為主。而技術基礎和管理服務兩個部分都需要網絡聯通和資源流通。除此之外，所有技術、管理、服務、流通都需要監督手段作為保障，最終實現經濟轉型和社會發展。

3 基于政策工具理論的文本內容分析

3.1 分析框架與頻數統計

政策工具的分析強調政策的結構性，需要有清晰可靠且可操作的模型［36］。根據Rothwell 和Zegveld［37］的思想，建立如圖2 所示的數字經濟政策工具二維分析框架模型。該分析框架由政策工具屬性的X 維度和數字經濟發展過程特征的Y維度組成。

政策工具屬性層面，供給型政策工具通過人才培養、科技信息支持、資金投入等方式自上而下輸入數字經濟發展過程中所必需的生產要素，是數字經濟發展的推動力；環境型政策工具通過財務金融調控、稅收優惠、法律法規管制規范、區域性調配策略等手段，以制度規范、宏觀調控營造利好、公平的環境；需求型政策工具通過采購、貿易管制等措施以盡可能地消弭市場失靈帶來的危害性，減少市場的不確定性，并積極嘗試如定點示范、社會資本，推動國際交流，向數字經濟市場注入活力，從而拉動數字經濟發展的需求。

但工具屬性不能夠體現數字經濟因為技術迭代而產生的發展過程差異。參考Hilbert［38］研究ICT促進發展的三維概念框架和熊彼特關于技術創新與社會進化的理論［39-40］，經濟社會數字化進程是數字技術基礎、社會轉型和政策戰略之間的相互作用。因此，數字經濟以信息和通信技術為基礎技術，通過不斷的技術更新迭代和技術產業化、市場化，最終實現與經濟社會生活深度融合。故，技術基礎發展階段、產業升級市場化階段和技術與生活深度應用融合階段是數字經濟發展的三個重要階段。

針對政策文本的內容分析，首先根據政策工具理論建立了分析類目，確定了關鍵詞（如表2），然后按照“政策編號-關鍵信息序列編號”的方式對政策文本進行編碼，形成了基于政策工具理論的數字經濟政策文本內容分析單元編碼表。編碼表詳細記錄了數字經濟政策不同階段的政策工具分布情況，為下一步的研究分析提供了有力支持。受版面所限，編碼表不再具體展示，留存備索。

通過上述對數字經濟內容半結構化的操作步驟后，結合對政策文本多次閱讀、推敲、確認具體條款以及數字經濟發展階段判斷，形成了如圖3所示的數字經濟政策工具二維分析分布圖，展示了數字經濟政策在供給側、大環境和需求側三個方面應用的所有政策工具，并覆蓋了數字經濟發展的技術基礎、產業升級及應用融合三個環節。此外，該圖還提供了數字經濟發展的基礎技術發展升級、產業結構優化完善以及對經濟社會生活領域的應用政策發展時間線和政策設計重點領域的信息。

3.2 工具屬性維度分析

基于政策工具屬性的視角，對中央政府發布的數字經濟政策的政策工具分配比例進行了分析，結果如圖4所示。統計結果表明，數字經濟政策廣泛部署運用環境型和供給型政策工具，這兩類政策工具的使用比例相近。

對于三類政策工具的使用進一步分析。人才培養和基礎設施建設是主要被使用的供給型政策工具，說明數字經濟發展注重夯實發展基礎。這也與相關研究證明的基礎設施建設與經濟增長的正相關關系以及人力資本及知識技能在數字化經濟社會發展過程中扮演重要角色的事實相一致。在環境型政策工具中，法規規范的使用比例最高，說明數字經濟與傳統經濟相比，對于發展環境的秩序、公平的要求更高，強調了通過規范化發展實現數字經濟的安全發展。而金融支持的生產要素輸入和區域協同的生產要素有效配置的方式，強調了通過有效的資源集中與分配，激發市場活力，營造秩序和活力并存的數字經濟發展環境。需求型政策工具充分運用定點示范和國際交流的政策工具，對內提供優秀的試點經驗，對外汲取不同的發展思路，說明數字經濟政策充分考慮發展經驗的指導作用，以制度優勢實現數字經濟的發展。

3.3 數字經濟發展維度分析

基于政策工具屬性的分析，可以基本判斷目前我國的數字經濟發展正處于從產業升級面向應用融合的階段，因其政策工具部署比例高達83%。進一步，如圖5所示的各階段政策工具的變化趨勢進一步的分析。在基礎設施階段，政策思路是打牢地基，因此政策工具的運用集中在提供基本生產要素和制定基礎規范兩方面，法規規范、基礎設施建設、人才培養等政策工具被廣泛使用。在產業升級階段，經濟發展活力是關鍵。因此，資金投入、金融支持、稅收優惠、政府采購、社會資本等具有提供資金功能的政策工具分布是最廣泛的，政策思路體現政府通過不同渠道的大量資金投入開拓數字經濟市場的決心。通過豐富資金渠道，擴大資金投入，以此對技術的市場化提供支持，實現生產規模進一步的擴大，促進數字經濟的發展。隨著產業升級，數字技術與經濟社會生活方方面面深度融合，舊基礎設施改造和新基礎設施建設成為關鍵的政策工具部署內容，與此同時，通過信息支持等政策工具建立信息服務平臺，聯動各相關領域以促成發展。因此基礎設施建設是該階段最重要的政策手段，這也與如今有關新型基礎設施建設的一系列政策密集出臺的現狀相吻合。通過新活力注入舊生命，迸發出數字經濟帶來的新經濟發展活力。

3.4 綜合分析

供給型政策工具是政策原動力，通過自上而下輸入數字經濟發展過程中所必需的生產要素，推動政策實施進程。在數字經濟的政策體系中，體現為數字技術人才的培養、就業安排以及在崗人員的數字素養培訓，建設以數據為關鍵要素的新型基礎設施以及改造舊有的基礎設施，以及最為直接的資金投入。這是經濟活動所必需的基本生產要素，即人力、物力和財力，共同推動了數字經濟的發展。

需求型政策工具構造了穩定、有效的政策網絡，從需求端拉動數字經濟的發展。在數字經濟政策體系中，國際交流政策工具的運用實現國內與國外基本規則、先進技術和管理經驗的溝通交流。定點示范政策工具聯通中央與地方、地方與地方，通過試點、產業園區、區域合作協同的方式促進區域內要素集中，實現生產的規模化和集約化，通過明確區域分工角色，實現有效的合作，促進地方政府間的良性競爭，為數字經濟發展提供寶貴的發展經驗。而通過引入社會資本以及政府采購的方式，實現的是政府與市場合理角色與分工。協同互聯的政策網絡結構一方面能夠通過集中資源和有效資源分配實現“發展”的政策目標；另一方面能夠通過多方監督共創的政策網絡結構穩定性實現“安全”的政策目標。

而環境型政策工具則為政策目標的實現營造良好的政策環境。在數字經濟政策體系中體現為實現政策目標的手段。數字經濟發展體系中，政策性的稅收優惠和金融支持是數字經濟發展的激勵措施；而法規規范則是通過制定新標準、新規則、新邊界，監督個人、行業、市場。策略性措施則是搭建起協同的政策互聯格局的主要政策措施。因此，環境型政策工具通過激勵和監督手段推進政策進程，搭建起政策協同互聯的政策結構體系，促進數字經濟的安全與發展。

綜上，數字經濟的政策結構體系最終服務于數字經濟安全與發展的目標。數字經濟政策的設計是通過不同類型政策工具的組合和運用，有效供給政策基本投入要素，構建穩定互聯的政策網絡以及井然有序的政策發展環境，實現最終的政策目標。

4 總結與討論

通過對國家層面的數字經濟政策文本進行結構分析和內容分析，通過共現網絡分析建立了數字經濟的政策“骨架”，進而通過對政策工具和數字經濟發展階段的研究，填充了數字經濟的政策“血肉”。因此，本研究綜合兩種文本量化的方式，得出如圖6所示的數字經濟政策結構體系。

從政策產出的全過程來看，數字經濟政策的目的是實現經濟轉型，并且是數字經濟服務于社會保障體系。這個過程由國家發展改革委與工業和信息化部主導。政策目標是數字經濟核心的信息技術的進步與創新，與此同時，在政府管理和提供公共服務的職能上進行了相關的政策部署和安排。這些部署和安排主要集中在人力資源、物力資源、財力資源三方面，具體包括數字技術人才的教育與培養、數字基礎設施的建設與更新優化以及直接的建設資金投入和吸引社會資本投入的政策安排。而這些資源通過行業標準制定與法規規范的監督、稅收優惠和金融支持的激勵、數字平臺互聯互通網絡的連接、各地方政府因地制宜的分工與合作以及定點的政策試驗的開展實現其效用和價值。最終，實現政策產出，即實現數字經濟的高效發展和安全發展。

綜合以上，本研究通過對我國數字經濟政策文本的量化研究，提供了對于數字經濟政策體系的結構和理解。數字經濟作為我國重要的發展戰略領域，其政策研究具有重要的學術和實踐價值。進一步深入研究數字經濟政策以促進數字經濟的健康、可持續發展，推動我國經濟社會的創新和進步，將是未來需要著重解決的重要議題。本研究也存在一些局限性，例如，數字經濟概念的廣泛性給政策梳理帶來了一定的困難，以及內容分析在一定程度上受到主觀性的影響。因此，在未來的研究中，應結合更全面的數據和方法，進一步加強對數字經濟政策的深入研究。