全國人大常委會執法檢查權的本質與革新

摘要：作為全國人大常委會監督依法行政和公正司法的重要途徑，執法檢查在檢查的法律數量、檢查重點的分布、覆蓋的地域范圍等實效方面仍有改善空間。有別于普遍的感性認識，結合國家立法的權威分類、權力起源、國家立法權與人大監督權的應然界分來看，執法檢查是國家立法權為自我實現而向執法層面延伸的派生權力，而非源自基本國家權力并能實質糾偏執法權的典型人大監督權。應以澄清權力定位為前提整全其制度建構，通過調整委托地方自查制度消解合法性爭議；參照地方立法經驗組建平行于專門委員會的執法檢查委員會，健全執法機關自行整改的信息反饋與處理制度，提升執法不嚴的處理效率；改進執法檢查工作機制，明確不同任期的檢查重點與系統性安排，發揮聽取專項工作報告的輔助作用，未曾檢查的基本法律應逐步納入檢查計劃從而整體輻射法律體系。

關鍵詞：執法檢查；實效；人大監督權；監督法

中圖分類號：D921" " " " 文獻標識碼：A" " " " 文章編號：1003-8477（2024）05-0107-10

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央就全面推進依法治國問題明確提出，“現在，我們的工作重點應該是保證法律實施”，[1]（p45）“全面推進依法治國的重點應該是保證法律嚴格實施”，[2]并要求建立“監督有力的權力運行機制”，[3]“加強對法律實施的監督”。[4]（p10）黨的二十大報告擘畫全過程人民民主藍圖之際，更是首次通過全國代表大會將“健全人大對行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關監督制度，維護國家法治統一、尊嚴、權威”明確凝聚為黨內高度共識。[5]由是觀之，全面推進依法治國，必須從建立健全法律體系這一基礎性工作逐步進階至嚴密監督法律實施的新階段，使社會主義法制由立法統一提升到法律實施統一的全新高度，而監督法律實施又應當注意緊緊依托人民代表大會制度、充分發揮黨領導下各級人大及其常委會的主導作用，將其督促改進“一府一委兩院”執法情況的體制機制建設作為保證各項國家權力依法行使的制度基石，并著力增強此類權力本身的實效，以達綱舉目張之效用。

不過，作為各級人大及其常委會特別是全國人大常委會監督依法行政與公正司法的一項主要手段，執法檢查的學術探討卻始終游離于憲法學理論的核心范疇外，目前僅有部分實證研究面世，且并未從完整時空跨度上總括梳理執法檢查的實效。[6]（p177-178）至于如何以客觀法現象層面的實效問題作為經驗材料，由表及里地進一步反思執法檢查在現行憲法制度下的權力本質，進而準確辨識它與國家機構橫向序列中典型人大監督權的憲法關系，則更缺乏深度闡釋。本文擬系統回顧多年來全國人大常委會執法檢查的實踐情況，總結其經驗得失，就其較為突出的實效需求及其背后的權力要件提出闡釋方案與完備路徑，這對于全面推進依法治國、加快健全人大監督制度，皆有不容忽視的垂范作用。

一、全國人大常委會執法檢查實踐的總體情況

從1986年開始，全國人大各專門委員會開始調查研究法律的貫徹實施情況，這是執法檢查最早的制度雛形。曾有權威學者據此將1989年至1992年期間全國人大常委會與全國人大各專門委員會經由視察組開展的視察、檢查視為“執法檢查”，[6]（p18）但這類活動從未依照執法檢查的名義進行，事后也沒有形成相應的執法檢查報告提交全國人大常委會審議，不宜混同于1993年《全國人民代表大會常務委員會關于加強對法律實施情況檢查監督的若干規定》（以下簡稱《若干規定》）所法定化的執法檢查。事實上，1991年12月26日，全國人大教科文衛委就《中華人民共和國義務教育法》實施情況所作的匯報才是歷史上全國人大常委會第一份公開發布的“執法檢查報告”，[7]（p735-739）也是執法檢查風骨嶄露的正式開端。既然執法檢查初衷在于通過檢查各地方、各部門實施法律的實施情況從而保證各項國家機關權力依法行使，那么通過梳理多年來全國人大常委會檢查了多少法律、檢查的重點是什么、檢查了哪些省市或國家機關及其組成部門，也即執法檢查囊括的法律范圍與地域范圍，以及據此解決執法不嚴問題的實際情況，便是全面描述執法檢查實踐的現狀，進而評估其積極成效、揭示其缺漏的基礎性指標。

（一）歷年檢查法律的數量與頻率十分穩定

截至2023年7月，根據全國人大常委會公開的154份執法檢查報告，以及歷屆全國人大常委會工作報告、全國人大各專門委員會工作報告與工作要點，1全國人大常委會與全國人大各專門委員會共檢查法律287次，檢查的法律數量共計116部，平均每部法律檢查不超過3次，歷屆全國人大常委會親自檢查的法律從最初的10部逐步穩定到20部上下。至于檢查頻率，一般每年不超過6部。盡管意在“以點帶面”，[8]（p91）但不直接檢查的情況下怎樣具體產生輻射效應，全國人大常委會未曾詳細說明。

（二）個別法律的實施情況備受執法檢查關注

截至2023年7月，全國人大常委會與全國人大各專門委員會共檢查《民族區域自治法》13次、《義務教育法》11次、《水污染防治法》10次、《農業法》10次、《歸僑僑眷權益保護法》9次。歷屆全國人大常委會或全國人大專門委員會都檢查了這些法律，民族區域自治制度、公民受教育權、生態環境保護等五個方面法律的實施問題可謂重者恒重。此外，自2013年3月第十二屆全國人大常委會任期以來，生態環境保護問題開始成為執法檢查的固定重心，與之相關的《大氣污染防治法》《海洋環境保護法》也成為第十二屆、十三屆全國人大常委會曾檢查過的法律。

（三）覆蓋地域范圍廣泛但分布不均衡

首先，已檢查的法律多數沒有覆蓋全國。例如，全國人大常委會親自檢查的94部法律中，只有《義務教育法》《水污染防治法》《固體廢物污染防治法》等7部法律實現全國范圍普遍檢查，而《行政訴訟法》《民事訴訟法》《刑事訴訟法》等29部同我國公民人身自由和財產權密切相關的重要法律僅在個位數的省份得到檢查，且許多法律在同一個省份經歷重復檢查，87部未能實現全國檢查的法律中，有35部法律曾在同一個省、自治區或直轄市經過兩次以上的檢查，重復檢查的現象始終存在。

其次，執法檢查次數在不同省份的總數分布亦明顯分化（見圖1）。1991年9月到2022年12月，全國人大常委會在31個省、自治區、直轄市開展執法檢查共計1831次，平均每個省份檢查59次，各省份執法檢查次數的中位數為湖南省的61次，廣東、江蘇等10省份檢查次數突破70次，而西藏、青海等地的檢查次數則相對稀少。針對該情形，全國人大常委會曾坦承“常委會和專門委員會的組成人員有限，不可能在全國各地普遍地進行檢查”，[9]（p82）這部分解釋了檢查總量偏少現象，但地域分布不均的成因卻有待說明。

（四）督促改正了若干執法不嚴問題

監督行政機關依法行政是執法檢查的主要關切。有20份執法檢查報告具體評價了各地方各部門執法與配套立法情況，主要針對地方行政機關執法不嚴的問題，涉及生態環境保護、金融監管、行政征收、安全生產等多個領域，尤以生態環境保護的執法不嚴問題為甚。就此看來，在監察機關正式列入執法檢查范疇之前，較之于公正司法，各級行政機關的依法行政問題是執法檢查最主要的關注客體。

二、執法檢查實效的邏輯展開

執法檢查呈現的歷史成就、積極貫徹落實黨中央全面推進依法治國戰略部署的生動實踐，應高度肯定。而提煉相關標準以評估執法檢查實效、總結其實踐品格，則是反思執法檢查權力本質的前提。對此，全國人大常委會工作報告以及有關《監督法》的權威釋義曾初步提出過三點要求——“發現問題、解決問題，督促‘一府兩院’改進工作”、[10]（p245）“充分注意到群眾的切身利益和社會普遍關注的重大問題……得到人民群眾的關心和響應”，[9]（76）可簡要概括為“發現問題”“解決問題”“得到人民群眾的關心和響應”。如果將其與執法檢查實踐情況有機整合，按照彼此的邏輯關聯再行劃分，那么可將判斷執法檢查實效的標準作如下具體展開：首先，從權力對象上明確現行有效的法律數量以及與人民群眾生產生活密切相關的重點法律，以衡量執法檢查是否足以發現相關法律實施問題，特別是人民群眾的急難愁盼；其次，從權力路徑上超越當前業已形成的地域分布格局，發掘作為執法檢查制度主體的委托地方自查制度的落實情況，以錨定執法檢查理想的延展空間；最后，從權力后果上梳理執法檢查發現、解決執法不嚴問題的各類手段及其運用情況，對照執法檢查的創設目的評估其終局實效。

（一）執法檢查應基本覆蓋現行法律體系的實施問題

執法檢查實效所需突破的首要節點就是維持相當規模的法律檢查數量、完整囊括中國特色社會主義法律體系，或至少能退而求其次，從類型上覆蓋幾個主要的法律分支，這是廣泛發現并解決執法不嚴問題，從而得到人民群眾關心和響應的根本前提。而實際上，實踐已折射出作為國家立法機關的全國人大常委會對何為法律的獨特判定。

1.從普遍的時間、空間與對人效力確定法律數量

根據全國人大常委會檢查116部“法律”的既有實踐，全國人大及其常委會制定的僅具批準、授權、宣示性質的規范性文件，僅針對特定地區、特定主體、或臨時事項的規范性文件，以及變動各類規范性文件的決定或決議等，都不是執法檢查所認定的法律。依照該否定性標準，結合2024年4月28日中國人大網最新披露的302件“現行有效法律”，[11]自1991年以來，曾處于有效實施狀態并應檢查的法律共有343部，現行有效的法律共計326部。

2.執法檢查規模與重點仍需進一步完善

同法律體系的龐大體量相比，既有檢查規模尚有繼續拓寬的空間。具體而言，涉及根本政治制度、公民人身自由、婦女和兒童權利保障等9個領域的44部重要法律，只檢查過1次。尤須重視的是，2018年11月1日和2020年7月21日，習近平總書記兩次主持召開民營企業座談會和企業家座談會，突出強調要“保護企業家人身和財產安全……保障企業合法經營”、[12]“依法平等保護國有、民營、外資等各種所有制企業產權和自主經營權……要依法保護企業家合法權益”。[13]黨和國家最高領導人就特定群體的權利保障進行再三呼吁極為罕見，但保障民營企業財產權的系列法律如《公司法》《合伙企業法》《個人獨資企業法》等尚未有過檢查，《企業破產法》僅在2021年檢查一次。推而廣之，在與人民群眾生產生活密切相關的各類法律中，普遍保障我國公民財產權的《物權法》《侵權責任法》等法律一直未被檢查，作為保障公民人身自由基本法律的《刑事訴訟法》自2000年以來亦未被檢查。

（二）面向地方的執法檢查宜在立法機關內部展開

委托地方自查是實際貫徹執法檢查制度的主要途徑，但由于地方“一府兩院”的執法行為不是國家立法權或人大監督權所針對的法定客體，委托地方自查就不能不根據全國人大常委會與各個地方國家機關不同的權力關系而作相應完善，其現實依據、理論基礎分別表現為兩點：

1.委托地方自查的書面報送制度并未完全落實

委托地方自查在穩步推進執法檢查全國覆蓋的同時，也長期存在匯報不及時乃至不匯報的制度隱憂。截至2023年7月，全國人大常委會124次的委托地方自查中，有82次地方自查沒有完全反映于全國人大常委會執法檢查的實際工作中。例如，2001年檢查《水污染防治法》時，帶隊檢查的領導同志明確提及：“還有7個省自檢自查，有部分省的情況已經返回來了”，[14]（p333）這說明當時至少存在個別地方匯報不及時的問題，進一步考察發現，其中上海、江西、云南、貴州、四川、安徽等6個省份提交了自查報告，但湖南省有關情況既未體現于當年全國人大常委會執法檢查報告主體部分，事后也并未報送。[15]（p357-362）此類情況不一而足，一定程度上稀釋了執法檢查地域分布的總體實效。

2.委托地方自查應依法適配央地關系的不同面向

作為反饋地方執法機關整改情況的具體機制，書面報送反映的并不是地方人大常委會的刻意怠慢，而是委托自查本身面臨的“合法性爭議”。這是因為，現行《憲法》中全國人大常委會同地方行政機關、審判機關與檢察機關之間并不存在直接的監督與被監督關系。雖有權威學者聲稱委托自查“淡化了執法檢查對象的爭議”，[16]（p849）可“委托”一詞卻清晰表明，地方人大常委會是在代表全國人大常委會監督同級“一府兩院”執法情況，《監督法》第25條也清楚表明，受委托方不是在行使自身針對同級執法機關的人大監督權，否則難以解釋為何檢查完畢后還需另行匯報，這要求學術研究進一步澄清對執法檢查的權力定位。

（三）“不直接處理問題”與追求實效存有內在張力

歷年來執法檢查具體指出執法不嚴問題的比例及其整改率，初步映射了《若干規定》“不直接處理問題”的規范要求。但要害不在于片面詰難主觀能動性，而要深入考察既有的法定監督形式能否在執法檢查的終局階段保證執法機關及時改正問題，以及全國人大常委會又是否充分運用了前述手段，從而達成執法檢查的創設目的。

1.執法檢查沒有法定的剛性監督形式

根據《監督法》第27條第1款的明確規定，各級“一府兩院”應研究處理同級人大常委會的執法檢查報告及其審議意見，并報告情況，必要時全國人大常委會可組織跟蹤檢查。至于業已廢止的《若干規定》中關于質詢、特定問題調查、法律實施主管機關限期書面匯報改進情況等較為強力的監督形式，則在《監督法》中盡數隱去。盡管《關于改進全國人大常委會執法檢查工作的幾點意見》曾提出“必要時，常委會可作出有關決議”，《監督法》權威釋義也認為“對于全國人大常委會任命的‘一府兩院’成員，經查證有嚴重違法亂紀情形時，以決議或決定的形式撤銷其職務”，[9]（p89）但作出有關決議的規定僅出現在《若干規定》第8條，《憲法》與《監督法》未提供直接依據。

2.執法檢查實踐不直接處置執法不嚴

同現行法律規定一致，實踐中執法檢查始終依靠各級執法機關自行糾正而不是《監督法》中規定的各類剛性監督形式來取得實效，例如執法檢查組從不在實地檢查過程中直接撤銷或改變執法不嚴，具體評價執法情況、配套立法情況的20份執法檢查報告及其審議意見也從未作出更進一步的處理措施，違反《監督法》第25條規定、不及時書面匯報自查情況的個別省級人大常委會也并未受到公開的法律責任追究。另外，盡管從1994年下半年開始，中央“一府兩院”及其組成部門在全國人大常委會執法檢查組第一次全體會議上匯報相關法律實施情況成為一項重要的制度慣例，但執法檢查組不是以全國人大常委會集體名義行使人大監督權的法定主體。

三、執法檢查是人大監督權嗎？

執法檢查的實效，歸根結底由它在現行憲法制度下的權力本質所深刻決定，這要求我們回溯執法檢查的權力本質：執法檢查權是一項典型人大監督權嗎？如果是，那么如何解釋它無法作出類似的剛性決斷；如果不是，則終究要重新界定執法檢查權力屬性。本文認為，執法檢查權是國家立法權在執法層面的派生權力，是全國人大常委會作為國家立法機關保障國家立法權自我實現的輔助手段，而人大監督權則是一種發端于最高國家權力機關常設機關的基本國家權力、以實質糾正其他國家機關不法行為為核心要件的權力，解釋執法檢查的權力屬性應超越其帶有明顯監督色彩的權力外觀，著眼于國家立法權與執法檢查權的本質關聯。

（一）現行法律體系不足以認定執法檢查權力屬性

現行憲法、憲法相關法是判定執法檢查權力屬性首要且最權威的依據，然而前者對全國人大常委會監督權的劃分并不明確周延，其紛繁復雜的法定形式造成了學界對人大監督權莫衷一是的理論迷思。

1.載入《監督法》的并非盡屬人大監督權

最為明顯的例證，是同時載于《監督法》第5章與《立法法》第5章的規范性文件的備案審查，如果僅從法律規范名稱直接定義，那么它究竟是國家立法權還是人大監督權？事實上黨的十八屆四中全會以來，全國人大常委會工作報告經常將其作為全面實施憲法的重要工作機制而單獨列舉。此外，《監督法》中還存在人大監督權與監督形式復合并置的獨特格局，前者既有明確的監督對象、監督內容，亦有相對周全的監督程序，關鍵是還具備全過程保證監督對象服從的監督形式，故而完整構成了人大監督權的各項要件，典型如聽取專項工作報告與審批決算；后者則通常缺乏指向明確的監督內容，僅服務于人大監督權的前期開展與后續跟進，如詢問質詢與特定問題調查，并且除非有明確的準用性規范作出相關授權等法定理由，特定監督形式不能同《監督法》其他章節的規范內容任意排列組合。因此詢問、質詢、特定問題調查等都不是執法檢查的法定監督形式，從國家立法層面決定了它不可能采取較為強力的監督形式以保證實效。

2.現行法律體系對全國人大常委會監督權的劃分并不規整

即使以其他法律認定人大監督權，仍存在依據哪部法律的實際困難。現行《憲法》第67條直接反映全國人大常委會監督權包括監督憲法的實施、監督國民經濟和社會發展計劃與國家財政預算、監督“一府一委兩院”的工作、撤銷國務院與省級人大違反法定要求的各類規范性文件等互相區別的四類監督權。作為統籌安排人大監督權的憲法相關法，《監督法》落實上述條款時，則將監督權大致對應分為財政預算和決算的監督、聽取和審議“一府兩院”的專項工作報告、規范性文件的備案審查，同時增加了憲法未明確提到的“法律法規實施情況的檢查”，以及作為前述監督權保障手段的詢問和質詢、特定問題調查。另外，《預算法》《立法法》還分別對財政預算監督、規范性文件的備案審查作出具體規定，而其他監督權都沒有實現專門的法定化。因此，現有法律對人大監督權的劃分并未同憲法規定嚴絲合縫對接，甚至在現有法律體系內部就有不同的劃分方式。

（二）國家立法機關行使人大監督權的“美麗誤會”

否定人大監督權屬性之余，仍需解明執法檢查之人大監督權外衣及其“不直接處理問題”之由來。我們應當深省，執法檢查的實踐品格中為何沒有或“不應”有典型人大監督權的剛性手段？在此情況下又為何仍極易被普遍默認為人大監督權？這就必須結合人大監督權自身的權力來源與屬性，以及國家立法權在人大監督制度中的有限耦合來回答。

1.人大監督權發端于最高國家權力機關的基本國家權力

現行《憲法》圍繞國家權力機關列舉的看似平行的各項權力，實則有權力來源的差異或權力邏輯的遞進關系，其中全國人大常委會的國家立法權與人大監督權，更是因人民代表大會制度核心組織的二元構造而有所區分。根據現行《憲法》第57條、第58條，全國人大常委會既是最高國家權力機關的常設機關也是國家立法機關，與作為國家立法機關開展執法檢查進而維護自身國家立法權不同，其行使人大監督權所依憑的是最高國家權力機關常設機關的憲法地位。進一步而言，作為社會主義人民代表制中民主集中制的核心組織，最高國家權力機關根據充當全民制憲會議并修改憲法、支配全部國家公共財產進而規劃國民經濟，以及產生其他統攝全國的中央國家機關這三項獨立于國家立法權的基本國家權力，相應掌握《憲法》第62條與第63條中監督憲法的實施、中央國家機關重要人事任免、審批國民經濟發展與審批財政預算決算監督這四類最高國家權力機關的憲定人大監督權，[17]（p58-60）并對應沉降為其常設機關在《憲法》第67條中的四類人大監督權，且幾乎都有專門的立法保障。

2.人大監督權以督促、處置為其核心要件

基于前述基本國家權力及其立法保障，人大監督權方能以不可逆的督促、處置為其核心要件。內容上，這表現為督促同級其他國家機關依法履行職責，考察其他國家機關是否在濫用職權意義上非法侵占或破壞權力背后的公共財產以及權利背后的私有財產，乃至將支撐自身權力的公共財產直接或間接地“還原”為私有財產（公職人員的貪污腐敗），[18]（p112）在怠于職守意義上又是否擱置、廢棄或浪費權力主體自身支配的公共財產；在結果上，則表現為通過系列剛性監督確保其他國家機關不可逆轉地返還、恢復非法侵占或損耗的其他各類公私財產，或提高自身支配的公共財產的支出效益，以及向合法權益受侵害的公民、法人和其他組織進行刑事賠償或行政賠償，等等。

3.執法檢查權來自國家立法權同人大監督制度的有限耦合

國家立法權與人大監督權在權力來源上有根本不同，但仍有銜接融合的制度空間。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”[19]（p8）國家立法不可能在法律創制后自行確立與實施，必須經由內部規訓實現立法體系中上位法與下位法的融貫協調，依靠外部引導在執法領域督促各級執法機關遵循國家立法構筑的法律秩序，前者主要依托備案審查制度，后者則以執法檢查為典型表征，它們分別構成國家立法權向立法、執法兩個領域的深度延展，以要求其他國家機關在規范（創制下位法）與行為（執行上位法）兩種維度上服從國家立法權為制度核心，這導致國家立法機關推動“法之必行”的系列職權必然帶有監督其他國家機關的權力色彩，比如它們通常包含撤銷、改變、檢查、視察等明顯迥異于立法活動的監督手段。

（三）監督法律實施的權力來自創制法律的權力

與典型人大監督權不同，執法檢查并非由現行《憲法》立足于人大監督制度的特定條款所設置，而是全國人大常委會因應社會主義法制的現實挑戰、依憑國家立法權而自行創設的權力。同備案審查一樣，執法檢查是其積極維護自身立法權威的題中之義，二者皆伴生于國家立法權。

1.客觀形勢要求國家立法機關監督法律實施

1984年曝光的“晉江假藥案”使當年全國人大常委會剛制定的《藥品管理法》權威受到極大挑戰，其查處經過逐漸發酵為社會熱點，最終在1985年3月第六屆全國人大常委會第十次會議上，以眾多組成人員強烈呼吁全國人大常委會“監督法律實施”[20]（p1593）而形成極其可觀的輿論導向。遺憾的是，1989年《行政訴訟法》實施前，檢察機關針對執法不嚴的監督幾乎空白，而查辦過程又折射出地方行政執法部門監管不力、審判機關“拒不受案”[21]等一系列問題。因此既無法完全寄希望于地方“一府兩院”的自我監督，也不宜由某個對應的中央國家機關統攬全局，由作為國家立法機關的全國人大常委會監督自行創制的法律的實施便成為當時的必然選擇。

2.從現行憲制闡發執法檢查權的障礙及其紓解

當時監督法律實施雖迫在眉睫，但彭真同志卻反復權衡、謹慎斟酌，他認為憲法沒有具體規定相關做法，全國人大常委會介入可能“不符合我們國家的體制”。[20]（p1593-1595）不僅如此，憲法起草的十六個重點內容不包括“監督法律的實施”，[20]（p1453）關于憲法修改草案的說明也完全沒有提及“監督法律的實施”。[22]（p321-325）此外，“七八憲法”第22條第3項中全國人民代表大會“監督憲法和法律的實施”的職權也并未在現行《憲法》中明文歸入全國人大常委會名下。

不過，國家立法權卻內蘊執法檢查的權力來源。從法治邏輯來說，作為人民代表大會制度界碑的全國人大常委會是法律創制機關而非法律實施機關，因此不存在它不嚴格執行自身制定的法律從而陷入自我否定的制度風險，它實際監督的是地方“一府兩院”執法活動是否破壞了國家立法所構建、掌控的法律秩序，而一旦執法不嚴普遍且曠日持久、國家立法機關又無權制止，首當其沖的必定是國家立法機關自身的權威，這表現為執法機關逾越法定限度的權力活動對國家立法權的侵蝕、擠壓乃至徹底拒斥，最終虛化根本政治制度賴以維系的核心組織，在此意義上執法檢查是國家立法機關面向其他國家機關的一種“防御權”。

總之，作為人大監督制度的有機成分，同備案審查一樣，執法檢查是國家立法權與人大監督權平行交錯的制度產物。差別在于，作為一種“立法監督制度”，備案審查本質是國家立法機關依照憲法法律規定在立法體制內部落實“中央的統一領導”、[9]（p93-94）以國家立法權引領并規訓其他下位立法權的權力形態；執法不嚴卻是執法機關的整體法律責任，憲法法律并未規定如何具體追究，國家立法權或其派生權力雖可開展形式上的檢查、視察，但缺乏直接糾正執法行為的法定依據，而且較之立法領域備案審查系列話題的持久熱議，法律實施領域執法不嚴的判斷標準、責任形態、監督手段從未進入主流研究視野，遑論形成普遍適用的權威尺度。因此，執法檢查不能在所耦合的人大監督制度中復刻典型人大監督權通過質詢、撤職案、特定問題調查以解決問題的權力范式，最終自然表現為有限的制度剛性。

四、執法檢查權的革新方案

執法檢查既派生于國家立法權，提升實效就不應逆轉根本權力定位，譬如執著于削足適履地提升其作為人大監督權的監督實效，或在依法監督、正確監督與所謂柔性監督之間游移徘徊，而應以權力定位的澄清為前提，推動執法檢查權與各類人大監督權并行不悖、整體協同地改進其他國家機關的執法情況。若能充分鏡鑒實踐經驗的正反得失，依照鞏固合法性、配套專門立法、健全工作機制的思路層層遞進地全面制度化，既可為增強實效提供全面深入的制度保障，反過來權力實踐積累的豐富內容又能后續促成相應規范的自我更新，進而在國家法律監督體系層面形成規范與事實深度互動的良性循環。

（一）調整委托地方自查制度以鞏固執法檢查的合法性基礎

曾有學者認為，執法檢查雖“缺乏堅實的憲法及組織法支撐”，但“彭真同志通過巧妙地解釋憲法化解了合法性危機”。[23]（p179）不過彭真同志并未參與制定包含這種“實質憲法解釋”[24]（p59）的《七屆全國人大常委會工作要點》，況且“憲法文本外的權力”無論怎樣巧妙解釋都無法從語義上演化為憲定權力，仍需依循人民代表大會制度自身的路徑作出處置。消融這一隱憂應以重申全國人大常委會與地方各級人大常委會的上下級監督關系為要。后續修改《監督法》時，可將第25條有關內容改為“要求下一級人民代表大會常務委員會切實保證有關法律、法規在本行政區域內的實施，并將有關情況書面報送上一級人民代表大會常務委員會”。如此，過去執法檢查對地方“一府兩院”的實質性監督就轉變為人大上下級監督，全國人大常委會只以書面形式了解特定法律在地方的實施情況，從而真正推動《監督法》中的執法檢查平穩銜接《憲法》第3條第4款與《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第5條所構筑的上下級監督關系。這有助于化解上述合法性爭議，同時檢查壓力也將由于對象限縮而緩解。

（二）參照地方經驗健全執法檢查立法保障

根據《憲法》與一些憲法相關法的規定，全國人大及其常委會處理各類公共事務都有專門的工作機構予以輔助，而為每年經常性、大規模開展的執法檢查配置專門的人員機構也勢在必行。截至2023年7月，全國現行有效的針對執法檢查的地方立法中，共有廣西壯族自治區等制定的4部省級地方性法規，以及深圳市等制定的6部設區的市地方性法規，且其實施時間幾乎普遍超過了十年，它們大致都從選題、計劃、組織實施等四個方面詳細規定了各項事宜。因此，不妨將相對成熟的地方立法經驗上升為國家意志，其中尤應注意克服人員組織與監督手段這兩個執法檢查實效的制度堵點。

1.組建獨立的執法檢查委員會

未來全國人大修正《監督法》之際可考慮制定《中華人民共和國執法檢查法》，在各級人民代表大會之下設立由其常委會直接領導的執法檢查委員會，協助各級人大常委會監督法律的實施。與此同時，在《全國人民代表大會組織法》后續修正中修改第34條第1款，將執法檢查組明確升格為全國人大及其常委會領導下的執法檢查委員會，賦予相對獨立的人員、組織與編制，使其具備同各專門委員會同等重要的法律地位，由此從組織與職責上合理區分執法檢查組與專門委員會，保證執法檢查中堅力量的獨立性與主動性。

2.健全執法檢查的督促落實制度

執法檢查后續的機制設計可參照《若干規定》第9條以及部分地方性法規相關規定，要求執法機關研究處理執法檢查報告及其審議意見后，在六個月內將改進措施及其效果作出書面匯報，必要時可由委員長會議提請全國人大常委會決定是否列入會議議程進行審議。這樣，一是從時間上規定執法機關改進自身執法體制的整改期限，以法定形式提高執法機關的辦事效率，盡力避免議而不決、懶政怠政的情況出現，同時亦能使全國人大常委會及時獲悉執法檢查報告中相關意見、建議的落實情況，體現執法機關對立法權威的高度尊重；二是從權限上給予執法檢查敦促相關問題解決的制度空間，由全國人大常委會具體考察各級執法機關在統籌配置執法職能和執法資源、整合執法隊伍、健全行政執法和刑事司法銜接機制等各方面改革所取得的積極成效，再決定采取何種后續監督措施。

（三）改進執法檢查自身工作機制

針對部分法律重復檢查、特定基本法律較少檢查的實際情況，除通過前述路徑解決外，還需從具體工作機制上立足長遠、漸次展開地擴大執法檢查覆蓋面，同時借助既有的人大監督工作間接了解并糾正執法不嚴。

1.確立不同任期對應的檢查重點與進度安排

全面推進執法檢查初步覆蓋現行法律體系應循序漸進。具體而言，民族區域自治制度等六個方面的法律已有多次重復檢查，今后檢查力度應適度降溫，而涉及中央國家機關組織與職權、公民人身自由財產權等多個領域的基本法律，一直有待進一步重視。建議全國人大常委會每屆任期內可將上述一到兩個領域中的基本法律分階段、按批次地納入工作重點，并與人民群眾通過各類途徑反映的法律實施問題、黨和國家大政方針的最新要求相結合，將《監督法》等法律規范中諸如“改革發展大局”之類高度政治化、原則性的立法語言轉換為具體的工作安排并說明理由，據此制定詳細完備的監督工作五年計劃或執法檢查五年計劃，集中精力了解、改善其實施情況，通過每一屆執法檢查的集中開展，最終從整體上無所偏廢地改善中國特色社會主義法律體系的實施情況。

2.“法律監督”與“工作監督”合一

《監督法》第8條規定全國人大常委會可以有計劃地安排聽取“一府兩院”的專項工作報告，而聽取其組成部門的工作報告，也是一項由來已久的長期制度。因此“一府兩院”的執法工作具體開展得如何，既可以通過執法檢查直接監督，也可以通過聽取工作報告間接監督，二者高度統一于全國人大常委會監督法律實施的工作中。不難設想，如果把“一府兩院”及其組成部門執行特定法律的專項工作報告、工作報告，同執法檢查更為緊密地結合起來，監督那些人民群眾反映普遍強烈、執法檢查計劃又無法涵蓋的法律的實施情況，既可大大減輕執法檢查的工作量，亦可經由“一府兩院”特別是國務院和中央部委相對充盈、專業的人員組織，來了解更多法律的實施情況，擴大“法律監督”覆蓋面。

五、結語

全面增強執法檢查的實效，應在澄清執法檢查權力定位的基礎上遵循系統觀念而深入推進。作為國家立法權向執法層面延伸的派生權力，執法檢查在法治實踐中的實效顯然是國家立法權與人大監督制度等“單個意志”[25]（p461）共同作用的客觀產物。因此，無論是組建獨立的執法檢查委員會，還是明確樹立全國人大常委會任期內對應的檢查重點，都意在從體制機制上充分補全或修正執法檢查作為國家立法權的權力要件、方向及重心，至于調整《監督法》中的委托地方自查制度等若干安排，則是執法檢查主動適應全國人大常委會與地方各級人大常委會上下級監督關系并與典型人大監督權緊密協同的題中之義，由此實現權力路徑的深度革新。在更為宏觀的視野下，如何以本文總結的執法檢查既有成熟經驗為起點，探索國家立法權內部執法檢查與備案審查的有機銜接、提升執法檢查促進法律體系完備的積極作用，以及推動執法檢查同人大監督制度中日益勃興的國有資產監督相結合，對于整體系統地完備人民代表大會制度，完善國家治理體系和治理能力，都具有十分重大的實踐意義與理論價值，筆者將另文闡述。

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責任編輯" "王" "京

Reflections on the Essence and Innovation of Law Enforcement Inspection Power of" the National Peoples Congress Standing Committee

Dai Longjie" " "Chen Ningxiang

（Post-Doctoral Mobile Research Station for Marxism Theory， Shanghai Normal University， Shanghai， 201703， China; School of Law， East China University of Political Science and Law， Shanghai， 201800， China）

Abstract： Law Enforcement Inspection is an important method for the National Peoples Congress Standing Committee to inspect administration according to law and judicial justice. Inspection on some items should be constantly improved， including the number of laws inspected， the distribution of inspection focus， the geographic scope of inspection and other aspects of effectiveness. Unlike other perceptual knowledge， based on the authoritative classification of national laws， the origin of inspection power of the inspection， and the proper division of the states legislative power and NPCSCs inspection power， it should be known that inspection is essentially a derived power of the states legislative power which extends to law enforcement level for self-， instead of NPCSCs typical inspection power that originates from the fundamental state power and intends to substantially correct the law enforcement power. Improvements of the inspection system should be made on the premise of clarifying" the essence of power. It is suggested that delegated self-inspection to the standing committees of local peoples congresses be adjusted to resolve debates on its legitimacy， and independent local inspection committees shall be established parallel to special committees based on local legislative experience to improve the information feedback and processing system of law enforcement agenciesself-rectification and the processing efficiency on lax law enforcement. The working mechanism of law enforcement inspection shall also be improved to clarify the inspection focus and systematic arrangement in different terms， and assist in listening to special work reports. Basic laws that have not been inspected should be gradually incorporated into the inspection programme and radiate across the legal system.

Keywords： law enforcement inspection; effectiveness; NPCSC’s inspection power; Supervision Law