縣中振興的政策取向、現實審視及發展理路

摘要：縣域普通高中的教育質量與我國的人才質量密切相關，因此國家秉持區域均衡理念，采取了整體協同的相關舉措，以實現高中教育高質量發展的目標。然而，在條塊分割體制、委托代理關系和社會聲譽制度制約下，縣域普通高中陷入教育資源難以統籌、教育治理無法深入、教育生態失衡循環等發展困境。基于我國的政策取向和縣域普通高中的發展樣態，治理主體應制定一體分層設計的治理政策，建構協同聯動的制度運行環境，擴大縣中治理的社會參與程度，進而振興縣域普通高中教育。

關鍵詞：縣中振興；教育生態；多中心治理；協同發展

中圖分類號：G639.2" " " " " " "文獻標識碼：A" " " "文章編號：1003-8477（2024）05-0126-08

2021年，我國共有1.42萬所普通高中（不包括港澳臺地區），縣域普通高中（以下簡稱“縣中”）0.72萬所，其中縣中在校生數量占據普通高中在校生總量的一半以上，達到了1468.4萬人。[1]縣中向上連接高等教育，向下連接義務教育，既是實現學生社會流動的主要渠道，也是縣域整體教育質量的終端體現。可以說，縣中的辦學水平與我國的人才質量密切相關，進而也關涉教育強國的建設。當前，由于不合理的招生政策、不均衡的師資質量、不健全的保障體系以及不科學的管理體制，縣中陷入人才培養質量較低的發展困境。①一方面，社會經濟水平較高的縣域家庭向省市重點高中擇校的概率大大增加，社會經濟水平較低家庭的學生多留在縣中，導致出現學校階層分割特點；[2]（p56）另一方面，縣中學生的高等教育期待更低，如他們在考取“雙一流”高校研究生方面處于劣勢，而這會對他們的未來發展產生不利影響。[3]（p113）為解決縣中發展問題，教育部等九部門印發了《“十四五”縣域普通高中發展提升行動計劃》（以下簡稱《計劃》），為縣中振興提供政策指導和支持。本文擬在系統分析縣中振興政策的基礎上，從組織學視角揭示縣中治理問題，進而提出適切的發展理路。

一、縣中振興政策的價值取向

改革開放以來，我國大力推動普通高中教育，先后經歷了效率優先的重點高中發展階段、規模擴充的高中教育普及階段、多樣化發展階段以及基于質量提升的優質均衡發展階段。[4]（p88）高中教育追求優質均衡意味著不能僅關注省市優質高中的發展情況，也應推動處于弱勢地位的縣中發展。事實上，我國圍繞縣中振興出臺的多項政策為縣中發展指明了方向。

（一）指向高質量發展的政策目標

不同歷史時期對縣中認識不同，我國教育政策目標的價值指向差異主要分為三個階段。一是重點支持，適量發展階段。新中國成立初期，為了能快速培養急需的優秀人才，我國將目光聚焦于建設重點高中。1953年，教育部出臺的《關于有重點地辦好一些中學與師范學校的意見》指出要興辦重點中學。改革開放后，我國亟須一大批高水平勞動力，無奈教育資源短缺無法實現所有縣域中學同步發展。1980年，教育部頒布的《關于分期分批辦好重點中學的決定》明確表示，由于我國教育資源有限且經濟基礎薄弱，地區間發展差異較大，平均發展所有中學的目標較為困難，因此重點支持一部分中學優先發展。[5]（p14）1994年，《關于〈中國教育改革與發展綱要〉的實施意見》提出每個縣都要辦一到兩所重點中學。[6]（p716）在這些政策的引領下，大部分縣域逐步形成了一所重點中學領航，其他普通高中隨航的雁陣型教育格局。縣域適度建立重點高中通過集中整合教育資源方式迅速改變高中教育水平落后局面，確保了部分學生獲得有質量的普通高中教育，進而增加了學生接受高等教育的機會。

二是加速普及，多樣發展階段。20世紀末，我國基本完成了九年義務教育普及任務，而此時經濟社會因高速發展需要更多專業人才。因此，相關政策的目標轉變為提升縣中數量和規模，并鼓勵辦學類型多樣化。這一時期，我國并未專門出臺針對縣中教育的政策文件，更多的是雜糅于普通高中政策之中。如教育部印發的《關于積極推進高中階段教育事業發展的若干意見》與國務院印發的《2003—2007年教育振興行動計劃》都明確提出要擴大包括縣中在內的普通高中的規模和數量，在發達地區的縣域鼓勵有條件的普通高中嘗試與其他學校、社會力量聯合舉辦民辦普通高中。[7]（p16）[8]在教育政策的支持和縣域經濟的推動下，縣中呈現出加速普及與多樣發展特點，滿足了區域內學生的學業需求，并成為聯結城市與村鎮的重要樞紐。眾多學生通過縣中獲得接受高等教育的機會抑或進入就業市場，最終成為高素質勞動力反哺縣域經濟。

三是提質穩量，高質量發展階段。隨著縣域內普及高中階段教育目標的基本實現，我國縣中教育進入了新的發展階段。縣中處于縣域基礎教育系統的頂端，可以帶動縣域義務教育的優質均衡發展，對服務國家鄉村振興和人才發展戰略具有重要意義，所以國家對縣域普通高中提出了更高要求。2021年，教育部聯合九部門發布《“十四五”縣域普通高中發展提升行動計劃》，明確指出要實現縣中高質量發展的政策目標。縣中高質量發展以滿足人民群眾的高質量教育需求為導向，遵循公平、均衡、協調、全面和可持續的發展原則，注重縣中教育系統結構性升級和內涵式發展，提升縣中的優質化程度和水平，最終達到“質”與“量”雙重維度上的優質狀態。

從以上三個階段的政策目標演變中不難看出，當前時期縣中發展已經由追求數量多、規模大的基底性目標轉變為實現高質量發展的超越性目標。

（二）側重區域間均衡的政策理念

我國普通高中數量多且體量大，但區域間發展質量不平衡且區域內縣市兩級辦學質量差距較大。為此，《計劃》將區域間的均衡發展作為核心理念，要求“促進縣中與城區普通高中協調發展，加快縮小教育差距”。[9]可以說，縣中政策的價值理念側重于補弱，通過從內涵和外延兩方面提升教育質量，最終實現縣中的多樣化優質發展。

其一，資源均衡的外延式發展。在一定限度內，教育資源與教育質量成正比關系——充裕的教育資源是保證縣中教育質量的必要條件。因此，縣中的外延式發展側重于實現人力、物力和財力等教育資源的合理化配置。目前，部分縣中面臨辦學經費緊張、師資短缺、校舍緊張、設施老舊等資源性問題，這需要借助政府和社會力量，統籌平衡縣域內部教育資源的投入和分配，保證省市與縣域之間教育資源的底線性均衡。基于此，《計劃》提出要“堅持高中教育資源配置向縣中傾斜……加快改善縣中辦學條件”。[9]縣中政策從教育資源角度保障縣中教育的公平發展，縮小縣中與市域中學的資源性差距，通過外部輸入方式改善縣中的物質條件和硬件建設，從而實現區域間普通高中的基礎性均衡。

其二，優質均衡的內涵式發展。縣中發展除了要增加對物的投入，側重改善教育的外部環境；還要關注人的要素，注重教育軟實力建設，從而實現教育系統的結構性變革。縣中政策的均衡發展理念不是平均主義式的，而是在教育公平原則下不同中學的梯度性、漸進性優質發展。具體而言，依循區域均衡政策理念建構的縣中樣態應有清晰的辦學方向、生成性學校文化、體系性課程結構、優質化課程教學、民主化學校管理等。可以說，所謂的優質均衡是縣中達到區域教育底線性水平后實現的差異化、特色化發展，本質上是提高縣中的教育質量水平和人才培養規格。這就要求縣中教育資源的配置要實現更高水平的優化，聚焦教師職業能力的提升，開展滿足學生成長需要的教學活動，建立參與性強的內部管理體制。

顯然，縣中振興政策的價值理念包含優質和均衡兩個維度，突出強調區域之間的均衡發展，側重教育資源的合理配置，通過制定縣中發展底線標準，構建托底式保障體系，進而在承認差異的基礎上推動組織內部的良性改革，實現縣中教育的特色化高品質發展。

（三）關注整體性協同的政策舉措

縣中振興是涉及不同政府部門和利益群體的整體性問題，這意味著相關政策無法從單一層面取得成效，而要通過整體性協同推動進程。

一方面，實施一系列組合式舉措。組合式舉措有效關聯了縣中高質量發展的目標結構和政策理念，為實現縣中振興提供了有力支撐。一是重視生源質量和師資水平的提升。《計劃》強調源頭治理，從招生管理改革入手，落實公辦和民辦普通高中同步招生和屬地招生政策，完善優質普通高中指標到校招生辦法，平衡縣中與城區中學的生源質量。同時，國家還在師資方面提出要及時補充縣中教師缺口并提高教師待遇，加大師資培訓力度，全面提升教學和管理水平。二是重視財政支持和物質保障。國家通過實施縣中標準化建設工程，設立縣中教育優質均衡的底線，確保縣中具備良好的辦學條件。《計劃》要求各地政府加大對縣中經費投入的傾斜力度，通過有效的資金支持和良好的辦學條件為實現縣中振興奠定物質基礎。可見，縣中振興政策以生源與師資雙重保障、資源和治理相互支撐的組合式舉措致力于破解縣中發展面臨的現實障礙。

另一方面，倡導多維度組織間協同。教育治理是一項復雜的系統工程，關涉多領域多部門。因此，縣中振興需要聯合省市縣各級行政、財政、教育等部門及中學、大學、社會團體等組織，協同推進各項事務。其一，側重部門間協同合作。《計劃》要求各部門明確部門職責分工，對縣中發展的有關事項加強溝通協調，通過部門間協同，暢通教育行政機制，避免責任推諉而導致政策無法執行。其二，側重政府間幫扶合作。《計劃》提出要組織東部發達省份面向西部10省160個國家鄉村振興重點幫扶縣開展組團式對口幫扶，旨在通過政府間支援，向幫扶縣輸入科學的教育治理理念，協調教育系統與其他社會系統的關系，以期提升縣域政府治理現代化，進而推動縣中發展。其三，側重“U-S”合作交流。教育部要求部屬高校的附屬中學要面向100個縣的100所縣中開展托管合作項目以提升縣中的管理和教學水平。高校通過校長選配、教師招聘、師資培訓和教學管理等方面助力縣中全面提質升級。通過“U-S”合作模式，縣中可以引入更符合自身發展的辦學理念、教學方式和管理方式，從而實現教育理論更新與實踐變革。

可見，縣中振興的政策舉措是以整體性協同為指向的，既通盤考慮了學校各要素的合理配置，也致力于建立部門間、區域間、校際間的合作聯動機制。教育政策反映了一定時期內黨和國家對教育事業發展的總要求，規定了教育事業發展的方向和原則，本質上是國家意志在教育領域的體現。從縣中振興的政策取向可以看出，國家希望在區域間均衡發展理念下，通過整體性協同實現縣中高質量發展。當然，由于縣中植根于特定的社會境遇之中，所以考察縣中振興問題還需在社會系統中審視其現實發展樣態。

二、推進縣中振興的現實審視

教育對社會具有依附性，所謂教育自身的一些重要方面不是教育所特有，而是外部社會問題在教育領域中的特定延伸。[10]（p34）縣中教育亦是如此，其發展嵌入經濟結構、教育管理體制以及社會文化系統之中。我們審視縣中振興的現實狀態時必須跳出“教育”的邊界與“學校”的圍墻，從社會系統出發，透過制度和組織的視角看待縣中教育。

（一）條塊分割體制下教育資源的統籌困境

我國教育管理體制具有交叉管理和層級傳導的“壓力型”行政特征，形成了條塊分割的典型結構——“條線”的下沉指令與“塊內”嵌入需求之間存在固有張力。[11]（p25）以教育部門為例，上級教育行政部門對教育系統這條“線”具有目標設定權和檢查驗收權，可以自上而下地對機構內部進行事業安排。然而，執行上級政策以及維持地方教育組織運轉必需的教育資源，則由作為“塊”的地方政府統籌分配。這使得縣域教育部門囿于有限權力和無限責任的矛盾境地，在推動縣中振興時陷入教育資源的統籌困境。

其一，縣級政府統籌偏離，引發縣中師資供給不足。縣級政府享有行政區劃內的高度權限，具有完整的職能和科層結構，有能力對區域公共事務進行統一管理，具有“塊”的相對獨立性。雖然縣級政府完全具備統籌縣中教育資源的能力，但事實上會出現統籌偏離，即教育資源不能有效、集中、合理地流入縣中，最直接的表現就是縣中教師供給不足。原因有二：一是縣級政府偏好供給生產性公共產品，對作為福利性公共產品的縣中教育投入不足。在財政總量不變的情況下，縣級政府會通過控制縣中教師編制總量來為生產性公共產品預留財政資金。當前，全國縣中教師總體缺編7.7萬人，3776所縣中的師生比超過國家標準。[12]縣中教師結構性缺編已成為阻礙縣中可持續發展的關鍵所在。二是“以縣為主”的管理模式讓縣級政府難以統籌更多資源投入縣中發展。縣級政府負責統籌縣中教育經費，但中西部地區縣級財政薄弱，主要依靠中央轉移支付來滿足縣中基礎性財政需要，故用于提升教師待遇、促進教師專業發展的教育經費難以統籌。于是，一些縣中的優質師資會流動至辦學經費充裕的省市地區抑或東部地區高中。在新師資進不來和優秀師資持續流失的疊加作用下，縣中教師出現了老齡化加劇、學歷層次低等結構性失衡現象，極大地阻礙了縣中教育的良性發展。

其二，教育部門職責同構，導致跨區招生制度混亂。縣中教育既要接受縣級政府的全面領導，也要接受市縣兩級教育部門的直接管理。市縣兩級教育部門作為條塊關系中的“條線”，具有高度同構的部門職責，都承擔著提升區域內普通高中教育質量的責任。可以說，二者既是業務指導關系也是條線競爭關系，都將區域內的優質學生視為教育資源，從而爭奪中考高分學生。由于市級教育部門擁有更大的政策制定權限，可通過制定跨區域招生制度搶挖縣中優質生源，于是市直中學和區域超級中學通過區隔化校際招生，吸引了大量優質生源——在地方政府默許下通過提前批次招生、初中優質生源遴選免考招生、公私合營特殊招生等方式吸引縣中優質生源。在縣中教育資源統籌困難的情況下，跨區招生方式致使縣中優秀生源流動失序，人為制造出相互割裂的教育空間，這不僅嚴重影響了縣中的辦學信心，也讓縣中的社會聲譽直線下滑。

（二）委托代理關系下教育治理的執行困境

委托代理關系是一種在信息不對稱條件下形成的契約關系，“它是一個人或一些人委托另一個人或一些人，根據委托人利益從事某些活動，并相應地授予代理人某些決策權的契約關系”。[13]（p41）縣中振興涉及多級政府、多個部門的協同合作，中央政府無法掌握地方的全部教育治理信息，因此在政策實施過程中會將部分權力讓渡給地方政府，形成多重委托代理關系。地方政府和教育部門具有區域教育治理權力和信息獲取的相對優勢，但在委托代理關系下容易產生機會主義行為，導致縣中治理的執行困境，具體表現在兩個方面。

一方面，界別機會主義下縣中發展的短視替代行為。縣中振興既是一個系統工程也是一項長期工作，需要圍繞教育管理機制、學生培養方式、教育教學模式、教師專業發展等實現多維度提升，具有時間周期長、復雜程度高和成果見效慢的特點。當前對縣中發展的評價指標具有經濟性和外顯性，更側重校園面積、生均空間、硬件設施等物化指標。受此影響，縣中振興工作并未被視為政府的中心工作，反而經常被經濟邏輯所裹挾。一是縣中政策執行偏重經濟理性而忽視公共理性，常以經濟發展規律治理縣中振興問題。執行主體會選擇性落實政策要求，側重開展校園基礎設施更新、新校區建設等兼具經濟功能的工作，而對教師素養提升、育人模式改革、學校管理方式變革、招考測評制度等教育系統性問題重視不足。如有縣級政府斥資7.1億建設豪華高中，卻缺乏高質量師資與現代化管理模式，仍舊難以提升辦學水平。[14]二是與縣中振興關聯的行政機構以目標變更為手段，通過任務重整、自降對標績效的方式，利用督導部門的視角缺陷完成考核要求。可以發現，縣中發展聚焦生產性指標，注重教育的物質投入，忽視了其他影響教育質量的要素，偏離了學校教育規律。

另一方面，競爭性機會主義下縣中發展的附和應聲行為。由于縣中管理者遵循向上負責工作機制，因此會表現出附和上級部門的機會主義傾向，更有甚者會以非理性方式決定縣中發展事項。隨著教育政策要點轉變或上級部門管理重點調整，縣中在發展過程中可能出現前后脫節的狀況，難以實現穩定有序發展。以縣中集團化辦學為例，為響應省市教育部門倡導，縣級教育部門成立了以“縣一中”為主體的教育集團，采取高度一體化管理模式。然而，具有不同辦學理念、管理方式、辦學水平和師資質量的縣中聚合為教育集團，既增加了集團管理的協調成本，也使優質縣中面臨教育資源稀釋和教育質量下行的風險。[15]（p34）競爭性機會主義帶來的附和應聲行為使縣中發展脫離了教育治理的專業邏輯，走向運動式治理的行政邏輯。這導致縣中的教育理念、管理模式和運行制度的連續性消失，常疲于應對各種前后矛盾的非教育性改革，極大地影響了教育質量。

（三）社會聲譽現實下教育生態的失衡循環

聲譽制度是主體將對自身有價值的服務與對社會有價值的服務捆綁而形成的制度形態，在一定程度上影響著制度對象的價值選擇和行為傾向。“一個人或一個組織的聲譽是在不同群體和個人相互作用過程和共同承認的基礎上建立起來的。”[16]（p252）在特定區域的聲譽制度下，教育部門、師生與家長形成了一致的價值判斷——以成績作為評價學校辦學質量的核心標準。近年來，縣中因無法在高考中取得競爭優勢而被社會群體排斥，致使社會聲譽嚴重下滑，進而讓教育生態陷入失衡循環。

其一，縣中社會聲譽衰敗加劇學校階層分割，引發縣中教育生態失衡。學校分割現象是指學生由于階層、性別或其他先賦性因素導致其在學校系統中的不平等分布，尤其是特定群體在學校的過度集中。由于縣中辦學質量下滑和省市優質中學“汲取型分層”，縣中存在較為明顯的階層分割現象，即集中了更多社會經濟條件較低的學生。[17]（p49）這表明社會經濟條件較差家庭的學生無法向上獲得優質教育資源，逐漸集中于辦學質量相對較差的學校，使生源狀況偏離正態分布態勢，進而讓縣域教育生態陷入失衡困境。一方面，縣中學生降低了對未來的正面預期。學校的社會經濟地位異質性越低，學生的高等教育期待也越低。[2]（p69）縣中生源主要由社會經濟地位相對較低家庭的學生構成，其接受高等教育意愿偏低，容易出現學習動機不足、態度消極等負面情況。另一方面，部分縣中學生會在學習生活上表現出消極行為。受社會遵從功能影響，縣中學生極易在傳染效應下出現消極學習行為，進而產生較低的學業自我概念和較差的學習認同結果。部分縣中學生甚至產生了反智主義觀念，將不努力學習視為看透社會本質、抗衡社會不公正的方式。

其二，縣中社會聲譽修復加深學生片面發展，致使縣中生態螺旋下降。聲譽是社會承認邏輯的產物，因此進行聲譽修復的組織必須合乎情理和法理，即組織必須向社會中心制度靠攏。[16]（p268）縣中意識到社會聲譽衰敗后產生了強烈的修復意愿，迫使自身向高考靠攏，希望通過培養高分考生獲得社會認可。于是，學校傾向于加快教學進度、主抓重點學生，欲借助名校大學生的信號功能提升社會地位，修復社會名譽。然而，由于教師教學水平不高、學生學業基礎較弱，高強度、快節奏的知識教育模式不僅讓重點學生難以取得更高分數，更嚴重的是大部分學生因學業需求無法得到滿足而處于更加不利的地位，致使學生學業水平非均衡化發展，這反而加劇了縣中教育的衰退。此外，國家幫扶縣中發展的補償性政策也容易被外界詬病，從而增加縣中修復社會聲譽的難度。至此，縣中教育生態陷入了螺旋下降的渦流，即“社會聲譽下滑—優質生源流失—非均衡重點培養—整體學業表現不佳—社會聲譽加劇下滑”。

三、縣中振興的未來發展理路

教育是深嵌于社會的構件，這意味著我們在厘清縣中振興的發展理路時，既要關注教育領域的綜合改革，如縣中的教學改革、管理改革以及育人模式變革；也要獲得社會領域的合力支持，如縣中的政策保障、制度優化和社會參與，如此才能促使縣中真正實現振興。

（一）一體分層設計縣中發展政策

縣中面臨的問題看起來相似度高實則內部差異極大，因此教育部門應進行一體分層的政策設計，即由國家設定縣中發展的底線性指標，確保縣中均衡發展；省市依據社會和教育發展情況，在實現底線性指標基礎上制定適合縣中發展的政策體系，追求縣中高質量發展。

首先，客觀分析縣中整體建設水平和外部形勢。縣中振興政策的完善和落實前提是評估縣中的內外部環境，以便協調各方利益，明晰執行限度。一是構建縣中建設發展評估指標體系，判斷其發展的基本情況、突出問題和薄弱環節，包括師資狀況、管理樣態、學生培養質量等。二是客觀評估地方政府的財政能力。省級政府應建立地方公共事務財政負擔能力的評估指標體系，全面系統地評估各級政府的財政負擔能力以及推進縣中高質量發展面臨的財政壓力，為明確調節各級政府權責關系提供參考。如此可以確保省市政府、教育部門明晰縣中的真實樣態，摸清條塊之間不同部門的能力限度，為完善一體分層的縣中振興政策鋪設基礎。

其次，國家對縣中發展進行一體化政策設計。國家應對縣中發展設立底線性和基礎性目標，通過一體化政策設計減少條塊關系下縣中政策執行的波動性，防止政策空轉和走樣，從而保障區域間縣中教育資源的基本均衡。一是建立縣中經費保障制度，規定省市縣三級政府在縣中經費投入方面的具體指標，解決縣中教育經費的統籌難題。二是穩定縣中基本師生比，優化縣中教師的年齡結構，保證縣中教師的配置合理。在教育部直屬師范院校中推行“縣中專項計劃”，采取獨立培養、聯合培養等方式向縣中輸送高質量優質師資，破除縣中師資供給不足困境。三是設置縣中發展禁區，規范縣中辦學行為。國家應對縣中的裁撤與合并予以監督，禁止豪華學校建設和隨意撤并縣中情況，使縣中擺脫區域經濟發展利益的控制。

最后，科學設計縣中高質量發展的分類政策體系。基于一體化政策，市縣級政府應根據縣中發展狀況設計分類分層政策體系，促進縣中的優質均衡發展，緩解由職責同構引發的市縣競爭。其一，各地市應準確研判下轄各縣的縣中發展水平，依據縣中發展指標體系進行分級，并通過財政支持、編制傾斜、對口幫扶等方式給予不同力度的政策支持。其二，各地市依據國家的標準性要求自主設定縣中發展中長期規劃，充分保證縣中政策的靈活性和持續性。其三，各縣中應通盤考慮所在縣的生源和師資情況，基于現實情況設定學校發展目標和模式。根據學生實際情況，縣中需及時調整教學模式和培養預期，開展適合大多數學生的教學活動，避免盲目追求聲譽修復而偏離教育規律。一體分層政策設計從制度層面規范了條塊之間的權責結構，有助于打破縣級政府統籌教育資源的障礙，使縣中朝高質量優質均衡方向發展。

（二）協同聯動優化制度運行環境

縣中高質量發展是復雜系統下的教育治理問題，相關部門和組織需將縣中振興視為關乎自身利益的整體性問題，通過協同聯動機制為縣中振興提供優良的制度環境。

一方面，基于不同層級之間的縱向權力結構，健全上下一體的聯動機制。為系統解決委托代理關系下機會主義行為和條塊分割機制下資源統籌困境，縣中振興政策在實施過程中需建立上下一體的聯動機制——在統一制度安排下實現多層級部門的縱向銜接，減少利益耗散形成協同系統。協同系統包括協同意愿、共同目標、信息溝通等三個基本要素。[18]（p29）縣中振興的聯動機制建立也應包括三個方面：一是上級政府應在權責明確前提下將控制權合理下放到下級政府，以激發下級政府的協同意愿。例如以組合方式將縣中振興項目的目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權有限合理地分配給下級政府，提高下級政府協同治理的積極性，化解聚焦于縣中發展的競爭行為。二是教育行政部門應在垂直傳導機制中闡釋縣中振興政策，以實現與縣級教育部門的目標融合。這將使機會主義下政策的選擇性執行轉變為認同政策目標理念后的“適應性執行”，繼而減少應聲附和行為和短視替代行為。例如，通過發布會、網絡媒體、新聞報道等方式對政策進行細致解讀，讓縣級教育部門理解并認同縣中振興政策的目標、理念和措施，進而形成目標和價值共識。三是教育行政部門應完善政策信息的上下級傳遞機制，以實現政府層級間信息的暢通傳遞，降低信息損耗和溝通成本，消除委托代理制度下信息阻塞的弊端。上級教育部門必須關注地方政府的政策反應與訴求，了解其合理的政策要求與期待。不同層級教育部門通過協同意愿共生、目標理念共融、政策信息共享方式形成上下級組織的聯動機制，有利于解決由條塊分割和委托代理關系引發的沖突行為。

另一方面，基于不同組織之間的橫向權力結構，完善跨組織的橫向協調機制。教育資源統籌是縣中振興過程中尤為重要的環節，關乎縣中優質均衡政策理念和高質量發展政策目標的真正實現。這涉及市縣絕大多數行政組織，包括教育、財政、人社、發改、編辦等，因而需完善橫向協同治理機制。一是形成教育行政組織負責統籌、其他組織協助管理的橫向組織協調關系，提升縣域層面教育資源的統籌水平。其中，教育部門負責縣中振興的統籌管理、規劃和指導，在事關縣中發展的核心政策制度，如招生政策、教師流動、學校管理等方面具有實質決策權，以解決跨區招生制度混亂、教育資源流動失序等問題。二是開展教育管理隊伍素質提升工程，提高業務管理水平和行政效率。縣級政府需提升教育管理崗位的準入水平，確保管理者的能力適配度高，熟悉教育發展規律和縣中發展問題，避免政策實施過程中的非理性或非教育性決策。

縱向銜接機制能確保地方政策與國家意志保持一致，防止因機會主義和信息疏漏而導致的政府行為偏差；橫向協同機制則能提升縣域部門的統籌水平，確保縣中教育資源不會因條塊分割而難以高效聚合。

（三）社會參與拓展縣中改革路徑

社會公共事務的有效治理必須明確全過程人民民主原則，確立人民在公共事務中的主體地位。我國的全過程人民民主的參與實踐具有渠道多層次、環節全鏈條、類型多樣化和參與實踐全覆蓋特征。[19]（p20）縣中振興作為關乎眾多家庭利益的重大教育問題，需要教師、學生、家長等相關利益群體參與共同治理。

其一，搭建多中心治理機制。現行教育管理結構是由單一主體負責的垂直管理機制，即教育部門命令學校管理者，學校管理者監督教師，讓不同個體參與學校治理的機會隨等級降低而依次減少。[20]（p23）在這種自上而下的支配性結構中，學生、家長、學者及社會組織等相關利益主體被排除在管理機制之外，難以在縣中振興過程中發揮應有價值。基于此，我們應以全過程人民民主為治理理念，致力于建構多中心治理機制，形成共享型權力結構，從而實現多元主體治理權力的均衡配置。這意味著縣中治理的機制和過程要以民主協商共治為核心，讓相關利益群體平等參與公共事務治理。一方面，教育部門要摒棄單向度垂直管理思維，向多元主體開放參與重大問題的決策機會，在制度設計上保證全方面、全方位參與，實現從權威型管理向多元型治理的變革，形成縣中治理和個體權利之間的平衡。另一方面，學校要將縣中振興視為發展基層民主的重要場所，健全教職工代表大會制度、學生代表參與公共治理制度、家長委員會參與學校治理制度等，維護多主體的根本權益。學校治理結構要將少數人轉移為多數人，讓多元主體可以真正參與制定縣中招生政策、教師輪崗流動制度、縣中培養目標和模式等公共事務。

其二，開放多主體參與渠道。讓多元主體參與縣中振興相關決策的制定、執行和監督過程，形成行動者與制度決策的互動同構關系。一方面，教育部門可搭建由部門負責人、學校管理者、教師、學生、家長等主體共同參與的議事機構——縣中治理委員會。多元主體圍繞學校治理重大議題進行民主征集、民主協商、民主表決、民主監督，而不是旁觀的實踐者和沉默的大多數。[21]（p50）如由縣中治理委員會對有關縣中分級教學的標準、教學進度等議題進行民主協商和決策。另一方面，縣中應完善公共政策執行的信息反饋和監督評議機制，通過建立互聯網+大數據平臺、引入第三方評估機構、舉辦聽證會和質詢會等方式，保證縣中利益涉及者知曉政策的進展和動態，并監督政策執行的質量。除此之外，縣中還應加強與行業內外的合作，既與教育專業人員、教育組織進行合作，也與社區、媒體等組織進行跨界聯合，最大程度獲取社會支持。通過多元主體參與治理的方式，縣中可以有效處理個體利益、集體利益和社會利益之間的沖突。更重要的是，縣中治理主體將輻射相關利益群體，從而發揮以自身為中心的正向調節作用。這有利于縣中改善優質師資和生源流失狀況，遏制學校生源的階層分割，引導民眾對縣中形成穩定信任，進而逐漸修復社會聲譽和教育生態。

在建設教育強國、推進教育現代化的關鍵時期，如果我們仍然囿于教育系統內部改革，縣中會面臨低質發展的自我復制問題，從而陷入系統性衰敗的循環。因此，我們必須回應國家政策取向，正視教育治理機制對縣中發展的阻滯作用，整體推進教育系統協同改革，通過民主協商、多中心治理方式增加社會支持，進而真正實現縣中振興。

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