面向人與自然和諧共生的環境黨內法規的治理邏輯

摘要：

建設面向人與自然和諧共生的中國式現代化，中國式法治化是必然要求，其中環境法治不可或缺。中國式的環境法治必然要重視黨內法規的特殊法治和治理功能。可從著力發揮黨內法規在環境法治中的特殊作用、統籌推進環境綜合治理的規范功能、推動構建人類環境命運共同體的制度文明三方面，揭示出環境黨內法規所秉持環境系統觀、環境效能觀、環境文明觀的政理法理。環境黨內法規有廣義和狹義之分，環境黨內法規所承載上述治理邏輯的規范樣態，不僅包括符合《中國共產黨黨內法規制定條例》嚴格形式要件的狹義黨內法規，也包括引領環境法治發展的環境政策、起到監督保障等作用的黨內環境規范性文件。從環境黨內法規的政治功能和規范效力來講，將以決議、決定、意見、通知等為主要載體的環境政策視為廣義的環境黨內法規，符合新形勢下環境黨內法規體系構筑的核心要義。從目前黨內法規體系的構成情況看，起到監督保障作用的黨內環境規范性文件成為了主力軍，但其數量龐雜又單線作戰的實踐困境使其亟需完善以形成治理合力。因此，應進一步探討黨的環境政策和黨內環境規范性文件向狹義黨內法規的有機轉化，使狹義的環境黨內法規成為環境黨內法規體系的主體部分。廣義視閾下的環境黨內法規，在面向人與自然和諧共生的現代化中發揮著規范、治理與重塑的制度功能。環境黨內法規通過將黨的不成文的環境文明提煉轉化為具有約束力的制度形態，從而使其獲得長遠的效能力和長期的執行力。環境黨內法規通過為生態文明建設提供制度賦能，從而全面發揮其環境治理的政治效能、預防效能和發展效能。環境黨內法規以黨的領導為本質特征的政治結構為環境文明奠基、以人民為中心的人本理念為環境文明鑄魂、以黨規國法共治為保障的外部制度為環境文明塑形，使其實質上具備了打造人類環境文明新形態的重塑功能。需要注意的是，完備的環境黨內法規體系對上述功能的系統發揮尤為重要，因此，面向人與自然和諧共生的環境黨內法規，還有待進一步體系化完善。

關鍵詞：人與自然和諧共生；環境黨內法規；治理邏輯

中圖分類號：D262.6；X321 "文獻標志碼：A "文章編號：1008-5831（2024）03-0216-12

一、問題的提出

黨的二十大報告指出，中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化［1］。法治化是現代化的必然要求，建設中國式現代化亟需法治思維與法治理念為其提供智識支撐。面向人與自然和諧共生這一時代命題，習近平總書記強調：“保護生態環境必須依靠制度、依靠法治。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。”［2］環境法治為實現人與自然和諧共生的中國式現代化提供了規范指引和制度保障，同時，實現人與自然和諧共生的中國式現代化亦對環境法治建設提出了更高期許［3］。

環境法治是黨領導下環境黨內之治與環境國家之治的系統集成，是國法之治和黨規之治在環境領域的高度耦合。綜觀黨的十八大以來中國環境法治的實踐進展，具有鮮明的“高位推動”特性，有必要將執政黨的因素納入考察的視野，在此意義上，政黨是推動中國環境法治發展的核心要素之一［4］。可見，在推進人與自然和諧共生的時代進程中，亟需以法治化的方式將黨的意志加以貫徹落實。因此，對承載黨的環境意志、構成環境法治體系有機組成部分的環境黨內法規進行規范梳理和理論研究顯得尤為必要。

以環境黨內法規為邏輯起點的環境黨內法治構筑了人與自然和諧共生視閾下中國共產黨之治、中國之治的制度基石［5］。在環境治理法治化進程中，環境黨內法規有效填補了環境法律實踐空白，實質推進了國家生態文明建設進程，使環境黨內法規和國家環境法律逐步翕合于環境治理體系和治理能力現代化的偉大征程。面向人與自然和諧共生的環境黨內法規之治，以政理法理延引規范樣態，以規范樣態擘畫制度功能，以制度功能呼應政理法理，形成了環境黨內法治的邏輯閉環。因此，本文將從環境黨內法規的政理法理、規范樣態與制度功能三方面展開，探求環境黨內法規體系對于國家環境治理的內在邏輯，從而為推動實現人與自然和諧共生的現代化貢獻理論智慧。

二、環境黨內法規的政理法理

環境黨內法規既是黨管理環境事務的重要依據，也是推進國家環境治理的有力保障。通過黨內法規，鼓勵和激勵各級黨的領導干部運用法治思維和法律手段治黨治國理政［6］，使黨內法規在強化黨應對環境問題、破除機制障礙、統攬綠色發展的道路上逐步邁向法治化和現代化，從而推動形成環境黨內法治的基本格局。

（一）著力發揮黨內法規的特殊規范作用之環境系統觀

中國式法治現代化建設要依托于依法治國和依規治黨雙重路徑［7］。而人與自然和諧共生的順利實現，則有賴于國家法律與黨內法規在環境治理中形成合力。值得注意的是，黨的十八大之后，我國環境政策的制定過程與內在功能均發生了根本性變化，更加強調黨對國家社會各項事務的全面領導［8］。習近平總書記強調：“加強生態文明建設，推進人與自然和諧共生的現代化，是一場大仗、硬仗、苦仗，必須加強黨的領導。”［9］20可見，黨的領導已然成為系統觀下統籌運用黨規與國法進行環境治理的內在邏輯要求。而要加強黨的領導，需要科學有效的制度和機制來保證，推進黨的領導入法入規，著力實現黨的領導制度化、法治化［10］。

環境黨內法規作為黨內環境規范的基本形態，在面向人與自然和諧共生的現代化中展現出特殊的治理邏輯。一是政治引領。如《中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見》將黨的環境保護政策納入黨的各項事業發展的核心范疇，《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》將環境標準作為黨政領導干部綜合考核評價的重要指標，從而將政治因素納入國家法治的綠色化進程中，實質上發揮了環境法治發展的政治功能。二是推動環境治理。通過黨政聯合發文，黨的規范性文件成為國家治理的重要依據，從而在環境治理上逐步實現黨規與國法共治的良好局面。三是協調經濟發展。環境黨內法規作為黨領導經濟發展與環境保護之間的協調器，為尋求實現發展和保護協同共生提供了新路徑。如《生態文明體制改革總體方案》提出“發展和保護相統一”的改革理念，堅持“發展是硬道理的戰略思想”。四是明確環境責任。環境治理是環境責任產生的根源，而環境責任折射環境治理效果。基于黨的十八大以來，環境治理黨政聯合發文的常態化，環境治理行為同時涉及“黨”“政”兩大領域，其具有政治與法律雙重屬性，既是落實黨中央重大決策部署的政治行為，又是履行具有規范性要求的法律行為，并由此產生環境治理法律責任與政治責任的功能協同［11］。環境治理的法律責任可通過國家環境立法予以規制，而政治責任則需要環境黨內法規提供制度支撐，二者共同構筑起環境治理的履職追責體系。

（二）統籌推進環境治理之環境效能觀

環境黨內法規是解決環境問題、提升環境治理效能的重要抓手。環境問題是一個兼具多系統、協同化的復雜問題，其涉及經濟、政治、法律、道德等多方面，涉及法律關系、科學技術、公共管理、環境工程等多門類，涉及國家、政府、執政黨、社會公眾以及企業多主體，涉及發展階段、本土特性以及文化傳統等多要素，環境問題的特性，決定了推進環境治理不能只依靠法律，也不能僅依附黨的主張和政策，而應積極尋求二者在環境實踐和法治規范之間的動態平衡——環境黨內法規。

1.以黨內法規的靈活性應對環境問題的突發性

區域性、布局性、結構性環境風險的累積，為環境問題披上了突發性外衣。環境問題的突發性實質是對生態承載力瓶頸的突破［12］，集中體現了環境問題的復雜性，是以表象承載實質的經典環境現象。應對環境突發現象，環境政策充當了“先鋒軍”，但其缺乏強制力保障的“軟法”特質及其缺乏規范化的抽象特征使其仍需轉化適用：由黨的紀律保證實施的黨內規范，抑或是由國家強制力保障實施的國家法律。然而，國家法律并不能及時有效應對復雜多變的環境問題。如2014年《中華人民共和國環境保護法》經過十一屆、十二屆全國人大常委會先后四次審議，兩次向社會公開征求意見后形成［13］，于2014年4月24日公布后，2015年1月1日才正式施行。而黨內法規的制定步驟則相對簡便，且絕大多數環境黨內法規發布即實施。因此，由環境黨內法規予以回應和解決是應對環境問題復雜多變的最佳進路。

2.通過黨內法規的強制性提升黨的環境政策的適用剛性

上述分析提到，黨的環境政策是對各項環境事務的宏觀見解與方向指引，對環境黨內法規的制定和實施具有價值引領作用，但其自身并不屬于嚴格意義上的強制性規范。然而，解決環境問題，必須緊緊依靠黨對環境工作的大局把控，增強黨的環境政策的約束力。因此，“來自黨內民主制定、由黨員的入黨宣誓明示遵從、并由黨的紀律保證實施的黨內法規”［14］，在優化處理環境問題上大大增強了環境政策的適用剛性。

3.利用黨內法規的經濟性降低國家環境立法成本

基于黨內法規制定實施的便宜性，在環境立法上，環境黨內法規充當了環境問題先行先試的“試驗田”，為國家環境立法提供了減壓分流的“緩沖區”。黨的十八大以來，黨中央先后出臺一系列政策法規，不斷完善生態文明建設的頂層設計，使生態環境保護黨內法規與生態環境立法相輔相成，共同作為人與自然和諧共生的法治規范體系的重要組成部分［15］。應對環境問題，先行制定環境黨內法規，既可及時填補尚有的生態法治規范缺陷，也可為國家環境立法提供經驗，避免過度陷入法律立修循環，從而提升立法質量，節約立法成本。

4.發揮環境黨內法規的適用性以加強黨章與憲法的實施

誠然，無論是黨章中“中國共產黨領導人民建設社會主義生態文明”抑或是憲法上“推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展”，都只是原則性抽象型規定，無法具體實施。環境黨內法規在承載上述原則的前提下，能夠針對各項環境問題分門別類加以規定，從而細化處理復合型環境問題，加強黨章和憲法的實施。

5.運用黨內法規的統攬性實現環境保護的黨政同責

環境問題雖然直接指向政府，但基于我國黨政關系，黨委和政府同樣具備環境歸責性。習近平總書記在黨的十九大報告中強調：“嚴格執行生態環境損害責任終身追究制，落實環境保護‘黨政同責’‘一崗雙責’”［16］。通過黨內法規實現“黨政同責”，主要源于黨內法規的“溢出效應”［17］。黨要發揮“總攬全局、協調各方”的領導核心作用，黨內法規就不可避免地影響國家事務、社會事務［18］。亦有學者將其稱為黨內法規的“溢出效力”［19］。實然，無論是認為黨內法規通過效力溢出，產生影響到非黨組織和黨外人員的“溢出效應”，還是承認黨內法規間接具備可以強制于非黨組織和黨外人員的 “溢出效力”，都不可否認黨內法規實質上已經具備黨政統攬作用。《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》將“地方各級黨委和政府”作為生態環境的責任主體，也即印實了這一點。在中央環境保護督察中，依據環境黨內法規將地方黨委納入監督范圍，實現“黨政同責”成為全社會的共識［20］。因此，環境黨內法規對于解決環境問題，壓實環境保護主體責任，提升環境治理效能，具有不可或缺的地位和作用。

（三）推動構建人類環境命運共同體之環境文明觀

構建人類命運共同體，首先要打造人類環境命運共同體。習近平總書記強調：“縱觀人類文明發展史，生態興則文明興，生態衰則文明衰。”［21］人類工業化進程雖創造了前所未有的物質財富，但也產生了難以彌補的生態創傷，而這些生態損害，則需要耗費同等甚至更多的經濟成本來修復。因此，環境命運共同體是構建人類命運共同體的重要前提和本質要求。

環境命運共同體的實現離不開法治保障。隨著黨的十八屆四中全會的勝利召開，“完善的黨內法規體系”一躍成為中國特色社會主義法治體系的五大子體系之一。習近平總書記在主持中共十九屆中央政治局第三十五次集體學習時強調：“要發揮依規治黨對黨和國家事業發展的政治保障作用，形成國家法律和黨內法規相輔相成的格局。”［22］570由此可見，生態文明的順利生成既需要國家的法律保障，也離不開黨內法規的政治保障。黨的十八大和十九大依次將“生態文明建設”“推動構建人類命運共同體”寫入黨章，以黨內根本法明確昭示黨推進綠色發展、促進人類進步、建設繁榮世界的堅強決心和堅定意志。而環境黨內法規通過貫徹黨的環境保護意志、強化黨對生態文明建設的全面領導、架通黨的環境政策與環境治理的橋梁，使黨章培植的生態文明之樹在環境治理的大地上落地生根，在推進形成人類文明的進程中開花結果，從而推動人類環境命運共同體的形成與實踐，使環境治理的中國方案走向世界，為世界文明發展重塑嶄新的環境文明形態。

三、環境黨內法規的規范樣態

對環境黨內法規存在淵源的探討，應首先回歸到黨內法規的學理定義。黨內法規應有廣義、狹義之分［6］。如果沒有這個區分，那么將無法界定將黨的決議、決定、意見、通知等黨內政策作為依“規”治黨進而推進依“法”治國的“規”與“法”的內涵與外延，也難以回答習近平總書記關于“發揮依規治黨對黨和國家事業發展的政治保障作用”［22］570， “依規治黨，首先是把紀律和規矩立起來、嚴起來、執行起來”［23］等重大命題。李林教授認為，“廣義的‘黨內法規’概念，即‘依規治黨’之‘規’，不僅包括狹義的‘黨內法規’，而且包括黨的紀律、黨的規矩等在內”［24］。由此，我們認為，發揮政治保障作用以及確立黨的紀律和規矩的黨內規范性文件，均屬黨內法規的廣義范疇。而將《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《條例》第3條和第5條作為“狹義黨內法規”的界定標準，在學界得到了一致認同。據此，黨內法規的廣義內涵在環境領域可理解為包括起到組織引領作用的環境政策、符合嚴格形式要件的環境黨內法規，以及起監督保障等功能的黨內環境規范性文件在內的黨內規范，共同集合組成的廣義的環境黨內法規。本文也將以廣義的環境黨內法規為研究視角展開探討。

（一）黨的環境政策

黨的環境政策是黨的環境保護意志的根本體現，集中反映了黨的生態文明建設思想、理論、觀點等，以決議、決定、意見、通知等為主要載體。將黨的環境政策等黨內環境規范視為廣義的環境黨內法規，有其特殊的政理法理。

就環境黨內法規的政治功能來講，存在以下幾個理由。其一，在貫徹黨的意志上，環境黨內法規是黨的環境保護意志的現實反映，而以決議、決定、意見、通知等為主要載體的黨的環境政策則承載了黨的環境保護意志的原初形態。其二，在制定目的上，黨的環境政策與環境黨內法規都是以保護環境，實現綠色發展為根本目的。其三，在行為標準上，包括黨的環境政策在內的環境黨內法規都將有利于環境保護設定為基本原則，“在環境保護與發展中，把保護放在優先位置，在發展中保護、在保護中發展”［25］。其四，在政治歸責上，違反黨的政策的行為，也同樣具備可罰性。《中國共產黨紀律處分條例》第7條規定：“黨組織和黨員違反黨章和其他黨內法規……違反黨和國家政策……依照規定應當給予紀律處理或者處分的，都必須受到追究。”因此，“廣義上的黨內法規應理解為黨內所有用以規范和保障黨的行為的法律或規范性文件”［26］。黨的環境政策通過貫徹黨的意志，為黨組織、黨員和其他主體設定了環境保護的行為規則，并以相關的環境黨內規范為監督保障，使環境政策實質上具備了環境黨內法規的核心特質，從而展現出環境黨內法規的規范樣態。

以環境黨內法規的規范效力作為解釋路徑，亦可印證這一觀點。黨內法規的效力，是指黨內法規對黨組織、黨員及其他主體所具有的普遍約束力［27］160。而這種普遍約束力的效力根源，是黨內法規的規范性。姜明安教授認為，“黨內法規的規范性是廣義的，包括內容和形式的合法性、合規性、合邏輯性”［6］。黨的環境政策雖然抽象，但其內容符合我國環境保護與發展的現實邏輯，形式上也沒有違反法律法規的相關規定，最重要的是，它發揮著環境黨內法規才可能具備的對黨內外主體具備普遍約束力的規范效力。因此，黨的環境政策是廣義的環境黨內法規的重要組成部分，也是未來實現環境黨內法規體系化的重要引領力和根本推動力。

（二）狹義的環境黨內法規

厘清狹義的環境黨內法規的基本樣態，首先應明確狹義黨內法規的構成要件。《黨內法規制定條例》（以下簡稱《條例》）作為黨內“立法法”，對狹義黨內法規的形式要件做出了嚴格的界定標準。首先，《條例》第3條將黨內法規的制定主體歸為4類，即黨的中央組織、中央紀律檢查委員會、黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委。因此，要明確狹義黨內法規的制定主體，首先應界定“黨的中央組織”和“黨中央工作機關”的具體范圍。依據《中國共產黨章程》第19—24條的規定，黨的中央組織包括黨的全國代表大會、黨的全國代表會議、黨的中央委員會、由黨的中央委員會全體會議選舉產生的中央政治局、中央政治局常務委員會以及由中央委員會決定產生的中央軍事委員會。按照《中國共產黨工作機關條例（試行）》第2—3條的規定，黨中央工作機關包括黨中央辦公廳（室）、黨中央職能部門、黨中央辦事機構及其派出機關。其次，《條例》第5條對黨內法規的制定名稱做出了列舉式規定，即黨章、準則、條例、規定、辦法、規則、細則，這就排除了以綱要、方案、意見、通知等命名的黨內規范性文件。值得注意的是，在黨章的具體命名上，除了一大章程命名為《中國共產黨綱領》（以下簡稱《綱領》）外，從黨的二大到黨的二十大，黨章均以《中國共產黨黨章》或《中國共產黨章程》為名。但這并不意味著《綱領》不屬于狹義黨內法規范疇。相反，《綱領》宣告了中國共產黨的誕生，為后續黨章制定與發展提供了基礎樣本，是我國歷史上第一部具有黨章性質的黨內法規。綜合上述分析，滿足主體要件和名稱要件且以環境保護為主線，以推進生態文明建設為主要立法目的的狹義的環境黨內法規，共有7部（見表1）。

由表1可見，狹義的環境黨內法規以規定黨政領導干部的環境責任為主線，以連續出臺專項規定的形式鼓勵督促其在環境保護上的積極作為。然而，狹義的環境黨內法規目前僅存在“規定”和“辦法”兩種形式，且主要內容皆指向環境歸責，尚未完整擘畫出面向人與自然和諧共生的頂層設計的宏偉藍圖。因此，應進一步重視和加強環境黨內法規的制度化建設，以切實提升黨的環境政策的規范性，及其與環境問題的現實銜接性、與國家環境法律的協同性。

（三）黨內環境規范性文件

黨內環境規范性文件符合環境黨內法規的實質性要件，是環境黨內法規的重要淵源，在貫徹加強黨對生態文明建設的領導上具備舉足輕重的作用。黨內環境規范性文件集中體現了黨的環境政策，其以某一環境領域的總體方案為主要內容，表現為綱要、意見、方案、通知等基本樣態，與黨的環境政策、狹義的環境黨內法規共同搭建起環境黨內法規體系的四梁八柱（見圖1）。

黨內環境規范性文件，與黨的環境政策具有“既分且合”的邏輯關系。一是形式上的分，實質上的合。在形式上，黨的環境政策除了以黨內環境規范性文件為實施載體，還廣泛存在于黨章、黨的綜合性規范中的環境條款、狹義的環境黨內法規中。黨的環境政策抽象、執行性弱，而黨內環境規范性文件具體、執行性強。實質上，二者都是黨的環境保護意志的體現，都是強化黨領導生態文明建設的重要抓手。二是行為上的分，規則上的合。黨的環境政策大多鼓勵環境保護的積極作為，而黨內環境規范性文件注重監督、懲罰環境保護中的不作為，但二者在設定黨政同責、一崗雙責等行為規則時，又強調融會貫通。三是系統上的分，任務上的合。在系統上，黨內環境規范性文件是環境系統的獨特產物，而黨的環境政策卻以政治系統、經濟系統、文化系統、社會系統等諸多與生態文明建設須臾不可分的分支系統為其內核載體。在任務上，二者共同致力于推進綠色發展，實現人與自然和諧共生的現代化。

狹義的環境黨內法規應當成為環境黨內法規體系的主體部分。一方面，黨的環境政策引領環境黨內法規的建設與發展，但由于其自身的規范性問題而不可避免導致其直接適用的現實緊張；另一方面，黨內環境規范性文件是環境治理的利刃，但其數量龐雜又單線作戰的實踐困境使其亟需完善以形成治理合力。因此，探索將黨的環境政策和黨內環境規范性文件向具備嚴格形式要件的環境黨內法規的有機轉化，是當下將環境黨內法規制度優勢轉化為環境治理效能的關鍵舉措。

四、環境黨內法規的制度功能

環境黨內法規制度體系源于環境黨內文明和國家生態環境保護實踐，在面向人與自然和諧共生的現代化中發揮著規范、治理與重塑的制度功能。習近平總書記強調：“必須把制度建設作為推進生態文明建設的重中之重。”［9］85環境黨內法規的制度化過程，既是環境黨內文明規范化進而邁向環境治理法治化的現實寫照，也是將環境黨內之治的制度優勢有機轉化為環境國家之治的治理效能的本質體現，而最終也將以建設人與自然和諧共生的現代化，打造人類環境文明新形態為邏輯旨歸。

（一）規范功能：實現黨領導下建設環境文明的法治化

隨著生態文明建設被納入黨和國家事業發展全局，黨內法規在環境領域不斷擴展和延伸，黨領導下建設的環境文明已初見端倪。環境文明是中國共產黨將環境治理中被反復證明正確的做法、經驗、實踐、習慣提升凝練為可以長期堅持的初階文明形態。這種文明形態可以是成文的，比如環境黨內法規；也可以是不成文的，比如黨的勤儉節約的優良作風、黨樹立環境保護的先進道德、黨內綠色生活習慣等。但是，作風、道德、習慣等并沒有制度剛性，不能作為“依規治黨”的規范依據。而環境黨內法規通過將黨的不成文的環境文明提煉轉化為具有約束力的制度形態，使環境文明規范化，從而使其獲得長遠的效力和長期的執行力。環境黨內法規為環境文明提供制度根基，也進一步深化了環境治理，使環境黨內法規所倡導的環境文明迸發出新的生機活力。

在環境文明的規范化進程中，應注意其發揮規范功能的法治面向。黨內法規調控的目的，就是實現黨內治理法治化，使全面從嚴治黨按照依規治黨的路子深入推進［28］。環境文明的規范化是法治化的基本前提，規范化主要解決環境文明是否具備規范形態和規范效力的問題，而法治化則是其規范程度的法理體現，是將該規范效力轉化為依法治國與依規治黨的規范依據的有力保障。張文顯教授分析指出：“在現代國家，法治是治國理政的基本方式，是國家治理現代化的重要標志。”［29］具體到環境法治，一方面，以環境政策為主要代表的黨內環境規范，鼓勵、支持黨和政府應對環境問題的積極治理行為；另一方面，以黨內環境規范性文件為主要代表的黨內環境規范，打擊、責難環境治理中的消極破壞行為。通過正反兩方面，將環境治理行為納入依規依法的法治軌道。2015年9月21日，中共中央、國務院發布《生態文明體制改革總體方案》，這一黨內環境規范性文件將“堅持激勵和約束并舉”納入生態文明體制改革的基本原則之一，并將法治化視為環境治理的應有之義，從而為環境文明的法治化建設提供了規范指引與黨內依據。可見，環境文明的法治化是推動黨和國家事業綠色發展的重要黨內保障，在生態文明建設中有效發揮了大黨治理優勢，開辟出實現人與自然和諧共生的現代化的中國特色社會主義環境法治道路。走中國特色社會主義法治道路，從根本上說就是要堅持中國共產黨的領導［30］。黨領導下建設的環境文明通過規范化進而邁向法治化的道路，正是環境黨內法規發揮法治引領和法治保障功能的本質體現，為增強黨領導人民建設生態文明的執政本領，提高管黨治黨水平，確保黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心奠定了堅實的法治根基。

（二）治理功能：為生態環境保護進行制度賦能

建設生態文明、實現綠色可持續發展，不僅是人民日益增長的美好生活需要，更是中國共產黨不可推卸的重大政治責任。習近平總書記在全面從嚴治黨的重大論述中重申黨的十九大報告所確立的“十四個堅持”，強調“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計”，“實行最嚴格的生態環境保護制度，形成綠色發展方式和生活方式”，并要求全黨在各項工作中全面準確貫徹落實 ［28］。因此，務必探索完善環境黨內法規的制度化建設，將黨關于推進生態文明建設的總體要求、建設原則、行動方案、行為規則等細化落實，使環境黨內法規的制度韌性貫穿黨領導生態文明建設的全方面全過程，從而全面發揮環境治理的政治效能、預防效能和發展效能。

其一，環境治理的政治效能，是基于環境黨內法規將環境保護與治理定位為全黨的政治行為守則及政治評價標準。相較于黨的十八大之前主要由國務院出臺環境政策而言，黨的十八大之后，由中共中央躬行踐履，頒布出臺《中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》等指導性政策意見，將“環境保護”的總體要求落實細化，將“目標考核”“環保督察”等規定政治化，將黨政領導干部“黨政同責”“終身追責”等環境責任規范化制度化，從而為環境治理的法律屬性賦予政治內涵，使環境治理的政治效能得以有效發揮。

其二，環境治理的預防效能，是源于環境黨內法規所倡導的環境保護和治理所應堅持的“預防為主、綜合治理”等效能觀。習近平總書記在致《聯合國防治荒漠化公約》第十三次締約方大會高級別會議的賀信中強調：“我們要弘揚尊重自然、保護自然的理念，堅持生態優先、預防為主。”［31］《中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見》也指出：“要嚴格源頭預防、不欠新賬，加快治理突出生態環境問題、多還舊賬。”隨著風險社會的到來與全球環境的日益惡化，以及中國經濟高速發展對環境的傷害乃至對環境資源的透支，一些環境資源的不可再生性與稀缺性，決定了國家對生態環境的治理模式必須轉換［32］。環境黨內法規通過發揮環境治理的預防效能，將以預防為主的環境保護方略通過嚴密的制度固化，從而跳出“先發展后治理”和“邊污染邊治理”的窠臼，為綠色可持續發展夯實了制度根基。

其三，環境治理的發展效能，是基于環境黨內法規所強調的環境保護與經濟協調的發展方式。在環境保護與經濟發展之間，既不能為了經濟發展而犧牲環境，但也不意味著環境保護和治理就要影響發展［33］。環境黨內法規強調生態文明建設、人與自然和諧共生，但并不排斥發展，相反，高質量發展成為諸多環境黨內法規的首要政治目標。如《中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見》將生態文明建設視為“提高發展質量和效益的內在要求”；《生態文明體制改革總體方案》樹立了“發展和保護相統一”改革理念，堅持“發展是硬道理的戰略思想”等。值得注意的是，2019年黨中央出臺《中央生態環境保護督察工作規定》，該規定是針對生態環境保護督察的專項環境黨內法規，以“解決突出生態環境問題、改善生態環境質量、推動高質量發展，夯實生態文明建設和生態環境保護政治責任”。深入開展生態環境保護督察，是近年來黨中央、國務院為加強生態環境保護工作采取的一項重大改革舉措，是貫徹落實生態文明建設目標、改變傳統環境監管缺陷的重要制度創新［34］。然而，該規定仍以“推動高質量發展情況”作為首條督察內容。由此可見，發揮環境治理的發展效能，業已成為環境黨內法規體系構筑的核心要義。

（三）重塑功能：打造人類環境文明新形態

文明是人類社會實踐的產物，人類社會從低級到高級、從簡單到復雜、從落后到進步的發展過程，就是不同形態的人類文明演進發展的過程［35］。新時代以來，人們逐漸意識到生態環境對人類社會可持續發展的重要意義，使得環境文明在這一動態過程中不斷得到重視和發展。“環境文明”是“文明”價值觀的具體面相，也內蘊著構建人與自然“和諧”關系的憲法期許［36］。習近平總書記在慶祝

中國共產黨成立100周年大會上講話提出：“我們堅持和發展中國特色社會主義，推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展，創造了中國式現代化新道路，創造了人類文明新形態。”［22］483因此，人類文明新形態可被認為是在堅持和發展中國特色社會主義進程中五大文明高度協調發展所形成的創造合力。而這一“合力”體現在環境領域，就是生態環境高度發展所形成的人類環境文明新形態。

人類環境文明新形態是堅定不移走中國式現代化環境發展道路的時代產物，深刻體現出中國特色環境治理模式的制度優越性。

首先，以黨的領導為本質特征的政治結構為環境文明新形態奠基。在中國特色黨政復合體制下，一元化領導仍然是黨主導國家和社會政治進程的基本形式［37］。我國環境治理體現了在黨的領導下，以政府為主導的國家治理特征［38］。中國共產黨堅持對生態文明建設的統一領導，凝聚多方力量，形成治理合力。習近平總書記指出：“我們黨是一個有著九千多萬名黨員、四百六十多萬個基層黨組織的黨，是一個在十四億人口的大國長期執政的黨，是中國特色社會主義事業的堅強領導核心。”［27］297環境黨內法規通過發揮大黨獨有優勢，將全體黨組織和全體黨員納入直接效力范圍形成環境文明基點，進而廣泛傳播中國共產黨的環境文明建設路線，從而以制度活力激發社會活力，同時為其他國家提供嶄新的文明生成路徑。

其次，以人民為中心的人本理念為環境文明新形態鑄魂。中國式現代化道路吸收了西方經驗，同時又獨具東方特色，它在實踐中開辟了一條以“人本”代替“物本”的馬克思主義現代化新道路，將資本主義以資本亦即物本為中心轉型為以人民亦即人本為中心［39］。中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化，也是全體人民共同富裕的現代化，環境文明的生成同人民日益增長的美好生活需要須臾不可分，并集中體現在以人民為中心的環境治理進程中［40］。人類環境命運共同體將人類命運與環境文明融合為有機整體，一方面，忽視人類命運的環境文明是虛無的，另一方面，沒有環境文明的人類命運是渺茫的。環境文明新形態作為二者相輔相成的邏輯交點，是對人與自然和諧共生偉大構圖的內核綻露。以黨章為統領的環境黨內法規，堅持環境保護“為了人民、依靠人民”，將人民利益作為一切工作的根本出發點和落腳點，從而為環境文明新形態固牢固實以人民為中心的人本理念。

最后，以黨規國法共治為保障的外部制度為環境文明新形態塑形。人類環境文明新形態是生態環境發展的高階形態，這種形態的生成離不開環境法治的引領和保障。習近平總書記強調：“依規治黨深入黨心，依法治國才能深入民心。”［41］新形勢下，實現黨和國家的長治久安，必須堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設，確保黨既依據憲法法律治國理政，又依據黨內法規管黨治黨、全面從嚴治黨。環境黨內法規描繪出黨和國家文明發展的環境路線，以嚴格的環境保護標準和嚴厲的環境懲罰措施保障生態文明建設的順利推進，通過高標準環境治理推進高質量發展，從而為推動實現人類環境文明新形態提供制度秘鑰，為國際社會提供解碼中國環境發展道路和成功的秘訣。

五、代結語：環境黨內法規的體系進階構思

環境黨內法規發揮中國特色環境制度獨有優勢，是解鎖人與自然和諧共生宏偉圖景的制度密碼。環境黨內法規專注環境保護，發揮著黨內法規所獨有的規范功能、治理功能和重塑功能，是黨領導生態文明建設的“專門法”，是以環境促發展的“雙刃劍”，也是引領人類文明的“環境核”。但是，環境黨內法規目前仍是堅持在黨的環境政策引領下，以綱要、意見、方案、通知等黨內環境規范性文件為主要表現形式，而真正具備《中國共產黨黨內法規制定條例》中構成要件的，僅有寥寥數部。這不僅造成了學理上對于環境黨內法規基本樣態分析研究的障礙，其尚未形成制度合力的邏輯缺陷也限制了環境黨內法規制度功能的有效發揮。因此，面向人與自然和諧共生的環境黨內法規，還有待進一步體系化完善。

根據環境黨內文明發展現狀，目前，可集中我國生態文明建設經驗，吸納國內外環境發展有益成果，集合黨的環境政策與智慧，由中共中央、國務院出臺《環境保護準則》或《生態文明建設條例》，作為環境黨內法規的統領性文件進而排兵布陣，以“高質量發展”“環境整治”“保護督查”“考核評價”“損害賠償”“責任追究”等網格狀立法，逐步織密織牢環境黨內立法功能網，進而將諸多單個的環境黨內法規精巧且系統地結合，從整體上形成結構化的制度安排，從而為實現人與自然和諧共生的現代化提供新的思維和路徑。

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The governance logic of environmental inner-party laws and regulations for the harmonious coexistence of man and nature

ZHANG Zhen，LIU Dongyang

（ Administrative Law School，Southwest University of Political

Science＆ Law，Chongqing 401120，P．R．China）

Abstract：

To build a Chinese-style modernization oriented to harmonious coexistence between man and nature，Chinese-style rule of law is an inevitable requirement，among which environmental rule of law is indispensable. The Chinese environmental rule of law must attach importance to the special rule of law and governance functions of the party’s regulations. From the three aspects of making full use of the special role of intra-party regulations in environmental rule of law，coordinating the normative function of comprehensive environmental governance，and promoting the institutional civilization of building a community with a shared future for human environment，we can reveal the political and legal principles of environmental system view，environmental efficiency view and environmental civilization view upheld by intra-party environmental regulations. Environmental inner-party regulations can be divided into broad sense and narrow sense，and environmental inner-party regulations carry the normative pattern of the above governance logic，including not only the narrow intra-Party regulations that comply with the strict formal requirements of the Regulations on the Formulation of Intra-Party Regulations，but also the environmental policies that lead the development of environmental rule of law and the intra-party environmental normative documents that play the role of supervision and guarantee. In terms of the political function and normative effectiveness of environmental inner-party regulations，the environmental policy with resolutions，decisions，opinions，notices as the main carrier is regarded as the broad environmental inner-party regulations，which is in line with the core of the construction of environmental inner-party regulations system under the new situation. From the current composition of the internal party regulation system，the internal party environmental regulatory documents that play the role of supervision and security have become the main force，but their quantity and complexity and the practical dilemma of single-line combat make them need to be improved to form a governance force. Therefore，we should further explore the organic transformation of the party’s environmental policy and environmental normative documents into the narrow internal party regulations，so that the narrow environmental internal party regulations become the main part of the environmental internal party regulations system. The environmental laws and regulations within the Party under the broad perspective play the institutional functions of regulating，governing and reshaping in the modernization of harmonious coexistence between man and nature. By transforming the Party’s unwritten environmental civilization into a binding institutional form，the environmental inner-party regulations standardize the environmental inner-party civilization，so that it can obtain long-term effectiveness and execution.By providing institutional empowerment for the construction of ecological civilization，environmental inner-party regulations give full play to their political，preventive and developmental effectiveness of environmental governance. Environmental inner-party regulations take the political structure with the leadership of the Party as the essential feature as the foundation of environmental civilization，the people-centered people-oriented concept as the soul of environmental civilization，and the external system guaranteed by the co-governance of the Party rules and the state law as the shape of environmental civilization，so that it has the reshaping function of creating a new form of human environmental civilization in essence. It should be noted that the complete environmental inner-party regulations system is particularly important for the systematic play of the above functions，therefore，the environmental inner-party regulations for the harmonious coexistence of man and nature need to be further systematized and improved.

Key words：

harmonious coexistence of man and nature;Inner-party laws and regulations on environment;governance logic

（責任編輯 胡志平）