以行政協同治理推動區域協同發展

摘要：

隨著區域協同發展政策戰略地位的不斷提高，區域協同研究正如火如荼，但現階段學界尚有待闡明區域協同瓶頸之因并提出解決之法及相應的區域協同新機制。本研究試圖聚焦于此，在理論層面梳理區域協同瓶頸產生機制與區域協同新機制，并對成渝地區雙城經濟圈協同推進機關事務標準化工作進行案例分析與問卷調查，在實證層面檢驗本研究的兩個理論框架。案例分析發現，以機關事務為例，成渝地區雙城經濟圈存在治理尺度差異，這與中央政策調控共同構成協同的內外動機，驅動成渝地區深化合作意愿，卷入區域協同；與此同時，地方保護主義現象在兩地機關事務標準化協同工作中亦有所披露，并阻礙了成渝地區雙城經濟圈建設的協同發展。問卷調查數據進一步驗證案例分析結果：推進協同地區加強行政治理協同、推進治理尺度統一具有緊要性，成渝地區雙城經濟圈建設推進標準化執行助推區域協同發展，標準化的行政治理協同增強了成渝地區雙城經濟圈協同互信意識，在一定程度上消解行政壁壘和地方保護主義；此外，當前成渝地區雙城經濟圈建設干部協同卷入的獎懲機制不完善，行政治理協同還需大力推進，兩地協同仍有較強的地方本位意識。基于此，本研究認為，地方保護現象是長久以來中國實行區域分治所衍生的治理產物，消弭地方保護主義、強化區域一體化思維成為協同瓶頸破局之必然要求，而基于行政尺度視角出發的行政協同治理則可能通過為地區卷入協同建構與區域空間相適配的治理尺度，從而成為區域協同必然的路徑選擇。并且，協同是基于時間矢量上不斷發展變換的過程，地方政府應當通過牢牢把握不同階段中區域協同“動機—路徑—目的” 三核心元素以尋求合理的區域協同合作。

關鍵詞：地方保護；區域協同發展；行政協同治理；區域協同新機制；成渝地區雙城經濟圈；機關事務協同標準化

中圖分類號：D630；F127 "文獻標志碼：A "文章編號：1008-5831（2024）03-0290-16

一、研究背景與學術進展

經濟社會發展日新月盛，因區域擴容引起的跨界問題紛紜雜沓，“各行其政”的傳統政府治理模式在時代發展洪流中愈發獨木難支，打破行政壁壘、擁抱區域協同已勢在必行。在過去近二十年，我國城市發展規劃建設依托“中心城市—都市圈—城市群建設”三大步驟循序漸進，在全國范圍內以一線城市為核心拉動周邊城市發展，其中經濟發展強勢的東部地區率先建構起“京津冀”“長三角”“粵港澳”三大經濟區域發展體拉開全國區域協同發展序幕，西部成渝地區雙城經濟圈建設緊隨其后，區域協同發展正在成為承載我國發展要素的主要空間形態［1］。2024年3月5日，李強總理在第十四屆全國人民代表大會第二次會議上所作《政府工作報告》，在黨的二十大精神基礎上繼續高度重視區域協調發展，進一步要求城鄉融合和區域協同發展，提出建設國家戰略腹地的重大戰略安排，強調充分發揮比較優勢，依托主體功能定位，通過優勢互補，推動高質量發展。

目前，關于我國區域協同發展的研究成果主要從空間角度闡述區域協同的必然性，研究內容大致包括如下三方面：一是強調要素在區域空間的不均勻分布，以各區域要素稟賦差異必然推動區域產業經濟協同互補為典型［2-4］；二是治理行為跨越

區域空間阻礙，以跨界治理優勢必然推動區域治理協同為典型［5-6］；三是發展程度在區域空間的不平衡極化，以共同富裕必然選擇區域協同發展為典型［7-8］。這些研究從空間尺度的不同視角出發，構成現有區域協同機制的“動機—路徑—目的”三元素。

（1）各地要素稟賦差異奠定資源整合必然要尋求區域協同的內外動機。以中國各地區區域實踐實情為鑒，區域要素的合理配置與自由流動是促進經濟高質量發展的必然要求，而區域協同正是跨域層面優化要素、資源配置的優質答案［9］，由此中央在國家發展戰略規劃層面高度重視區域協同發展，通過縱向政策指令下達促使地方產生尋求區域協同的外生動力，各地區嘗試在協同過程中整合資源促發展則構成地區卷入協同的內在動機。（2）區域治理架構呈現出地區間攜手治理跨界問題的協同路徑［10-12］。傳統單一碎片化的政府治理難以應對日益復雜的跨界問題，由此催生了加強協同合作以便修正傳統行政體制缺陷的改革潮流［13-14］。學界起初將其稱呼為“聯合政府”，后來該定義又衍生發展為“整體政府”，相似的概念還包括協作治理、網絡治理、跨部門協作等，但毫無例外都強調了以多元治理主體組成并區別于傳統巨人政府的復合治理范式［15-16］，期望橫縱協同消除區域間不同政策相互破壞的情況而更好地創造協同效應［17］，區域協同治理跨界問題的機制可謂順時代發展所需、應地區發展所求。（3）區域協調發展表征了區域協同共謀發展的根本目的。有學者認為，不同階段我國區域發展戰略盡管存在差異，但這些區域發展戰略的終極價值仍在于先富帶后富從而逐步實現共同富裕［8］。來自長三角區域協同發展輻射臨滬跨界邊緣地區的實證表明，上海與周邊臨滬地區在區域協同過程中成功建立功能性關系并達成了經濟輻射帶動、結構反哺優化的協同互利目的［18］。而我國區域經濟空間結構逐步向“核心—節點—網絡化”的一體化均衡格局演進規律，也以實踐表明以點帶面創發展求富裕是區域發展戰略的根本目的［19-20］。

由此，我國已有文獻基于空間視角明確了“動機—路徑—目的”三核心元素的區域協同機制，解釋了地方政府基于要素稟賦差異的發展背景，受中央政策干預以及地方尋求要素互補的內外驅動力影響，試圖通過區域協同這一路徑完成資源的跨域整合與利用，最終實現地方發展、區域發展的根本目的。然而，盡管國內區域協同發展建設如火如荼，但仍然有大量協同問題在地區協作的實踐中不斷產生。譬如，一些地區協同研究發現發展要素正不斷向經濟發展優勢地區集聚，以及部分發達地區通過要素資源的傾斜配置實現自身發展后，不愿讓渡利益于需要發展的欠發達地區［21-24］。這種資源掠奪式增長的“虹吸”現象與區域發展經濟核心的初衷背道而馳，現實地域發展不平衡的問題進一步加劇。又比如，地方政府“說一套做一套”的選擇性合作現象在區域協同工作中同樣屢見不鮮，地方政府在愿意展開合作的事項上積極主動合作，而在不愿參與的協同事項中敷衍塞責、推諉執行［25］。無論是區域協同發展態勢良好的老牌協同區域，譬如“京津冀”“長三角”“粵港澳”等地區，亦或者是如成渝地區雙城經濟圈這類新興協同區域，均有相關研究發現此類不良協作現象的協同警示信號［26-29］。

事實上，區域協同包含了區域一體化趨勢下的公共治理傾向，而行政協同治理有助于多元主體在跨域空間尺度上形成相應的協作治理標準，推動治理尺度的標準化、統一化，為區域各項協同工作包括經濟協同提供強有力的保障，從而打破區域協同窘境并深度助推區域一體化發展。因此，加強地方行政協同治理，構建行政尺度與空間尺度相匹配的區域空間治理單元體系，或許可以為破解區域協同瓶頸提供新思路，但有鑒于學界區域協同研究主題單一，其中圍繞經濟主題所進行的協同研究幾乎占據學界區域協同研究的半壁江山，其他協同類型仍有待進一步研究關注［30］。此外，以“京津冀”“長三角”“泛珠三角區”等為典型代表的發展實力雄厚的東部區域構成了學界區域協同研究的“常客”，而西部區域協同格局關注甚少。盡管區域協同大勢所趨，各地卷入協同目的殊途同歸——都是以協同求發展，但中國地域遼闊、人情復雜，東西部發展情勢各有殊異，學界亟待通過西部區域協同研究對既有區域協同機制加以驗證。基于此，從西部區域協同視角出發的區域協同一般性機理有待總結歸納。

綜上所述，當前學界區域協同研究有如下問題亟需澄清與解決：不良協作現象下區域協同形格勢制，瓶頸之因溯源何處？尚未被前人過多關注的行政協同治理是否可以成為區域協同桎梏破局的關鍵密鑰？為此，本研究擬聚焦如上問題，基于理論層面解構區域協同瓶頸之因、厘定區域行政協同治理之重要性、建構區域協同新機制之邏輯，同時在實證層面佐以案例法同問卷調查，圍繞成渝地區雙城經濟圈這一新興協同區域的行政協同治理情況驗證本研究所提出的問題，并補充西部區域協同研究。

二、區域協同的理論基礎

（一）區域協同瓶頸理論框架：地方保護主義現象下的協同危機

縱觀以往政府協同合作的相關理論研究，制度性集體行動理論常為前人所引，該理論強調地方政府的合作行為受合作成本與合作利益交互下的合作凈利益所驅使，合作成本主要涵蓋已知的交易成本與未知的交易風險，合作利益則包括區域合作的集體性收益與地方政府自身的選擇性收益，當合作凈收益越大，尤其當地區參與協同收獲的選擇性收益越豐厚時，地區卷入協同的動機越強烈，反之則越微弱［31］。按照既定思路，區域協同只要保證各地區協同收益在協同過程中大致維持其相較于不協同收益的卷入優勢，即可影響各地區政府的協同行為持續發生。然而問題在于有限理性強調任何決策的外部條件都具有有限性，這在一定程度上可能導致決策者在認知偏差的基礎上無法理性估算決策的整體效用從而作出過于保守或過于冒進的決策［32］。也即是說，政府作為一個“有限理性”的決策者，在對協同的成本與收益進行預估時可能因為認知偏差的產生而左右其對最終的凈收益預期，從而影響其協同卷入的意愿。

以往研究討論可能影響地方政府產生協同認知偏差，尤其是地方政府有限理性決策下的地方保護主義對區域協同會形成一定阻礙作用。所謂地方保護是指地方政府通過政策博弈以忽略或者甚至犧牲區域利益從而使得地方利益最大化的一種現象［33］。相關研究指出，區域難以協調發展多歸因區域協同中不適宜的地方保護，該現象嚴重阻礙區域一體化進程［34-35］。長期的區域分治自然衍生出地方保護主義，該現象實際可被解析為強烈的地方本位意識和突出的區域行政壁壘，即地方政府在卷入區域協同過程中存在以追求本地利益最大化的本位思維，以及為保障地方利益最大化而主動制造行政壁壘，易出現無關己方利益便高高掛起不積極消解行政阻礙的行為，如部分地區為了己方利益最大化，在協同合作時通過不當干預過度競爭區域生產要素向己方市場傾斜，導致要素市場扭曲，區域協同信任機制被破壞［36-38］。

基于前文所述，本研究進一步結合制度性集體行動理論、有限理性理論，解構地方保護主義阻礙區域協同的內在理論邏輯，如圖1所示。即：本研究將驅動政府協同的內外動機劃分為合作成本與合作收益兩維度，其中成本因素表征負向動機，涵蓋協同成本及后果，當協同成本越大且違背中央政策的后果越小，則政府卷入協同的動機越弱；而收益因素表征正向動機，包含協同利益與支持，協同所得收益越大且遵從中央政策所可能獲得的支持越多，則政府卷入協同的動機越強；收益與成本之差則代表了地方政府卷入區域協同所得凈利益，地方所得凈利益越高，地方卷入協同的可能性越高。此外，受制于過往區域分治而產生的地方保護慣性則可能進一步鉗制地方政府對協同的理性判斷，一方面可能通過地方本位思維誘發過強的地方利益逐利動機，增強對協同效益的不滿足，另一方面還可能通過信息不對稱等各種行政壁壘因素，加劇政府對協同風險的感知，增加政府對協同成本的預估，最終導致有限理性的地方政府在協同卷入的前期就產生決策的認知偏差，使其錯誤估算地方協同凈利益進而采取“不協同”或“選擇性合作”等不良協同行為以背離區域協同的路徑選擇。

由此可推論地方保護主義阻礙區域協同的行為邏輯：受制于傳統行政分割的治理模式影響，地方政府卷入區域協同將進入跨域協同信息不完全明確的模糊情景中，地方保護慣性下的地方本位和行政壁壘形成各地方政府在思想上和現實中的雙重藩籬，加劇了多元政府主體對區域協同伙伴的主觀及客觀信任危機，使得各協同主體間對各方釋放的協同信號理解有限、信任有限，導致有限理性的政府在不確定協同情景中容易陷入多元主體的利益博弈，發生不良協同行為進而誘發協同瓶頸。前文所提的不良協作現象，無論是“虹吸效應”或是“選擇性應對”實質上均反映了部分地方政府在參與區域協同中不能跳出畫地為牢的地方保護主義怪圈，在區域協同中不肯讓步地區利益、不愿承擔區域協同的使命義務。

（二）區域協同新機制理論框架：以行政協同治理建構協同信任機制

基于區域協同瓶頸機制，本研究認為其破局之法無法避開地方保護主義這一根本性現象。故當前區域協同困境已然不在于推動地區在區域層面達成協同的合作行為，而困難在于消解隱藏于地方保護現象中的信任危機，使得區域協同突破表象的合作直達地區內部的、深層的管理并扭轉其不適時的地方本位思維，轉化為適應新發展階段所需要的區域一體化思維，同時弱化地方行政邊界并打破行政藩籬促進區域融合。信任危機下的協同表明區域治理面臨更多的地方利益博弈，公共事務治理中的“規范性”主張需要面對更多元化的利益訴求，同時解決更復雜的價值取向矛盾。有鑒于此，本研究認為破解區域協同瓶頸、建構區域協同新機制關鍵在于立足于我國權力結構的基本現實，從行政尺度的視野出發，通過行政協同治理建設協同的尺度網絡，以剛性規則約束建構基本的協同信任機制。

“尺度”一詞源于地理學，最開始被用以表征“治理的空間結構”，后逐漸引入人文地理、政治學等領域，被認為是社會活動的產物，進一步被視為“治理的實踐工具”，進而演化形成當前的多元概念，以之代表空間治理的范圍層級及行政治理手段［39］。如前所述，過往的研究更多地圍繞區域協同地域范圍的空間尺度變換所連鎖反應的協同效應，而一定程度上忽略行政尺度的區域重構。然而，區域協同的多元主體協同性必然要求各主體在區域范疇形成相應的跨域行政協同治理標準，這實質上表征了空間尺度與行政尺度重組的過程，若貿然重組也容易出現行政尺度與空間尺度不相匹配的偏差進而滋生協同阻礙［40］。因此，建構信任機制打破協同瓶頸的核心在于通過行政協同治理來建設空間尺度與行政尺度相匹配的區域治理單元體系，以空間對應、工具統一的剛性協同網絡規則約束協同的不確定性：一方面使行政尺度配對于區域范疇，以“標準”“統一”的權威治理工具規范多元主體在公共事務治理的價值矛盾，打破地方本位思維；另一方面使空間尺度配對于行政治理，以 “協同”“一體”的治理觀念重塑多元主體在跨域合作中紛繁復雜的利益訴求，突破行政壁壘。未在區域層級重構治理行政尺度的區域合作易導致地方政府對跨域協同工具賦權不足，盡管該模式下的區域協同仍能夠在相當程度上依托利益博弈獲取利益，卻無法阻擋因缺少標準統一權威的行政治理工具而產生的行政協同桎梏，無法應對因此產生的由內向外的認知偏差，從而導致區域協同成果被未消解的地方保護主義和信任危機所反向侵蝕。基于此，本研究擬在“動機—目的—路徑”三元素的基礎上補充“行政尺度與空間尺度動態適配”的時間矢量以完善既有區域協同機制、創建區域協同新機理，理論框架如圖1所示、簡化流程如圖2所示。

首先，區域協同初級階段協同主體面臨卷入協同成本與卷入協同利益的博弈，出于中央政策的縱向干預以及互補要素流通的橫向需求，各地方政府往往趨向于卷入協同，但此時地方治理尚未建立明確有序的跨域行政協同治理機制，各地行政治理尺度因地不同、因時而異，在空間尺度上擴張的區域協同極大程度上可能因為缺少“權威”“標準”“統一”的配對行政尺度規劃而后勢疲軟，同時還可能因為缺少行政協同治理的尺度頂層設計而在微觀基層實踐中陷入各類不良協作問題中無序熵增，此階段地方卷入協同的核心目的是在協同中促進并盡可能保障本地區利益的最大化。

而當地方政府遭遇協同困境時，地方政府擁有繼續深化協同的前進選項以及結束協同的退行選項，此時區域協同徘徊于過渡階段。各類選項之間的成本與收益將繼續博弈并驅動政府作出選擇，若地方政府決定打破協同僵局并加強協同力度時，追求區域一體化將成為地方政府協同過渡階段的新目的，各地將在消弭地方本位思想與行政壁壘禁錮的動機驅動下加強行政協同治理，推動行政治理尺度協同標準化、統一一體化，建構跨域協同信息機制。倘若區域基本創建合理的空間治理體系并建構一體化概念，則可進一步基于行政協同治理成果高屋建瓴、保障區域協同，統籌區域協同多軸式建設發展，即以經濟建設為主軸，政治建設為要軸，文化、社會、生態文明等建設共為發展重軸，此時協同階段由過渡階段逐漸向高級階段發展。高級階段下的區域協同成本與收益的博弈仍然存在，但服務對象的范圍將從各地方主體向區域主體轉變，協同路徑由完整的多軸式協同構成，助推各地向“追求區域協調發展、共謀區域共同富裕”這一根本目的靠攏。

鑒于既有區域協同的三元素多基于東部協同案例所得，接下來本研究擬從西部成渝協同視角出發，采取案例分析和問卷調查的方式對“成渝地區雙城經濟圈協同推進機關事務標準化”這一行政治理尺度攜手共建的具體案例展開研究分析，更全面地補充驗證前文所述的理論框架。

三、基于機關事務標準化推進的成渝行政協同治理案例研究

（一）案例介紹

我國西部地區區域協同方興未艾，其中以成渝兩地一馬當先領跑我國西部區域協同戰略工作。成渝兩地位于西部長江上游，地處全國“兩橫三縱”的空間戰略點。作為西部區位條件最優經濟基礎最強的區域，2020年兩地被明確賦予“一極兩中心兩地”的發展戰略定位，肩負以點帶面、輻射周圍城市經濟發展、促進區域協調發展的重大使命。鑒于成渝地區雙城經濟圈的兩大行政管理主體分別為四川省人民政府和重慶市人民政府，故推動成渝地區雙城經濟圈建設的發展需求也對四川省、重慶市兩大政府機關提出了更高的協同要求。為深入貫徹落實國家發展重要戰略規劃以應對新環境與新機遇，以成渝地區雙城經濟圈為服務保障核心的川渝兩省市于2021年9月聯合印發了《川渝機關事務標準化協同聯動工作方案》，在全國機關事務系統率先建立機關事務標準化協同聯合機制，嘗試性推進機關事務標準化建設這一行政協同治理手段提高跨域政治保障能力，為區域資源要素流通提供行政壁壘的破局點，助力成渝地區雙城經濟圈建設。

綜上所述，本研究以四川省機關事務管理局與重慶市機關事務管理局兩大部門之間的協同作為案例分析，以期解釋成渝地區雙城經濟圈行政協同治理的相關問題。

（二）案例分析情況：行政治理原有差異以及行政協同治理現狀

鑒于中國行政治理模式呈現條塊結構，本研究選取了成渝地區雙城經濟圈空間范疇內兩地垂直單元內各自管理權限等級最高的機關事務管理部門進行比較，其基本信息包括機關事務標準化總體框架和體系劃分（表1）。四川省和重慶市兩地機關事務管理局職能基本相似，但存在一定的行政治理差異：一是管理方式不同，四川省以工作分解結構法劃分機關事務文件，標準劃分整體呈現科學系統全面化，而重慶市標準文件分類方法以過程劃分為主，其標準體系構建極具流程性和實用性；二是標準建設邏輯相異，四川省注重以理論指導實踐，為使標準的運用得以兼顧省內經濟社會發展水平較弱的地區，有意在標準化體系建構過程中詳盡標準、放低門檻，最終形成“理論指導、全面系統、自上而下、兼顧全盤”的標準體系建構特點，同時存在因為過于追求系統化導致“標準參照繁瑣”“施行不流暢”等問題，而重慶市在構建自身標準體系框架時以“3+7N”體系為框架，在頂層設計時聚焦主責主業，以實際工作需求為牽引，遵循“急用先行”原則，更加注重標準的實用性和可操作性，其標準體系特點則表現為“問題導向、重點突出、效用先行、逐步完善”，此外也存在“標準供給遲滯于標準需求”“標準供給不均衡”等問題。

由此可總結成渝地區雙城經濟圈協同推進機關事務標準化具體結果如表2所示。

中央高度重視西部大開發，對成渝雙核聯動發揮經濟增長極作用輻射西南地區乃至整個西部發展寄予厚望，來自中央縱向的協同政策干預構成川渝區域協同的外在動機；而成渝地區迥異的標準體系建構特點使得兩地標準要素恰好差異互補，因此構成成渝地區雙城經濟圈協同的內在動機。受如上內外動機驅動，為推動本地利益最大化，以成渝地區雙城經濟圈為核心的川渝兩地攜手推進機關事務標準化的合作意愿深化，兩地都在一定程度上卷入區域協同共謀發展。另值得一提的是，成渝地區雙城經濟圈在協同推進機關事務標準化工作的過程中還發現了治理尺度不一時地方保護主義對協同的阻礙現象，進一步驗證了本研究的理論框架。即協同初期，受制于原有屬地治理模式差異及其行政壁壘，成渝地區推進機關事務標準化工作還存在業務難接洽、標準跨區域跨基層運作不良等問題；當兩地嘗試性推進機關事務標準化工作時，也發現兩地合作行為會受到地方本位發展思維局限的桎梏，四川省選擇性合作對本地有利的協同工作而忽視與本地建設無關的協同工作，重慶市則以求大同存小異為原則選擇性合作“好協同的”而忽略“難協商的”。此外，當前成渝地區雙城經濟圈協同推進機關事務標準化工作尚未健全獎懲機制，難以全面調動干部職工的主觀積極性。

（三）案例小結：以成渝行政協同治理初步驗證區域協同瓶頸框架與新機制

當前成渝地區正處于區域協同初級階段向過渡階段轉變的時間節點，嘗試通過行政協同治理在區域內部形成橫縱有序的協同秩序結構，以期推動地區互信、信息增值、資源增益，解構區域協同瓶頸、消解地方保護主義。該案例在一定程度上支持了本研究提出的以治理尺度協同破除協同瓶頸的觀點，同時也部分驗證了區域協同新機制，即其滿足時間矢量下區域協同的“動機—路徑—目的”三元素框架。此外，值得一提的是，成渝地區區域府際協同剛剛嶄露頭角，地方保護主義氛圍下地方本位思維與行政壁壘所導致的諸多協同困境，如協同獎懲機制、區域府際協同尚有待成渝地區完善和加強。

四、基于成渝機關事務干部區域協同認知的調查研究

前文分析可知，成渝地區在推進府際治理尺度協同前存在客觀協同瓶頸，為更進一步驗證本文所提的理論框架，本研究對成渝地區雙城經濟圈地區干部協同推進機關事務標準化工作的主觀認知情況展開問卷調查，解析成渝地區協同推進的成果及問題。

（一）問卷調查基本信息

本研究使用的問卷數據包括兩個部分。首先是基于兩地機關事務部門職能職責與標準體系研究編制了《機關事務各類標準使用情況調查》，在重慶市機關事務管理局專家組的試測意見下進行了修訂。并在兩地機關事務管理局的幫助下，對成渝地區雙城經濟圈各區域各層級各部門的機關事務管理局干部員工在線發放問卷調查，最終回收有效問卷1 476份；其次基于政策文件和相關文獻的分析，結合訪談研究編制了《協同推進機關事務標準化建設調查問卷》，問卷圍繞兩地推進機關事務標準化建設的協同情況展開，最終回收有效問卷2 406份。限于篇幅，兩份調查問卷樣本結構不一一羅列，樣本來源涵蓋成渝地區雙城經濟圈基本協同區域，各行政級別、崗位與職能基本涉及，有興趣的同行可參與交流。

（二）成渝地區行政協同治理之機關事務協同標準化情況分析：主觀必要性、主觀必然性、未來方向

1.行政治理協同制度建設的主觀必要性：機關事務標準使用需求情況

標準使用需求越高說明該地區建構橫縱有序治理規則網絡的需求越高，因此標準使用需求在一定程度上表征行政協同治理推動尺度建設的區域協同必要性及重要性。考慮到成渝地區雙城經濟圈內各地地方經濟社會發展水平不同，行政資源、空間范疇等治理尺度存在差異，本研究依據各地實際經濟發展情況，將成都圈按四川省內經濟發展速度自快到慢依次整合劃分為“A1區”“A2區”“A3區”。同理又依據相關文件【 《重慶市新型城鎮化規劃（2021—2035年）》，https：//www.gov.cn/xinwen/2022-02/15/content_5673593.htm.】并結合重慶市2022年統計年鑒中發表的全市經濟水平情況，將重慶圈劃分為“B1區”“B2區”“B3區”“B4區”四個片區。通過分析兩地共七個片區的干部對各類標準主觀使用情況可知，七個片區的標準使用需求自高到低依次是A2區（M=180）、B3區（M=173.79）、A3區（M=170.29）、A1區（M=164.31）、B2（M=159.82）、B1（M=130.89）、B4（M=127.73）。這在一定程度上表明正處于建設發展階段的地區對標準的需求會相應提高，說明經濟社會發展亟需構建井然有序的空間治理單元體系。此外，經濟發展弱勢的地區則可能因為在實際的區域協同中或受制于自身發展實力或受制于區域話語權相對較弱而難以深度卷入標準化協同工作中，治理規則構建不完善，對標準的使用需求低，這同時亦反映出經濟發展弱勢地區難以深度參與區域協同工作的現實問題，側面驗證加強區域府際協同統一治理尺度的緊迫性。

2.行政協同治理主觀必然性：機關事務標準化協同破解協同瓶頸初探

為考察成渝地區雙城經濟圈協同推進機關事務標準化工作，本研究大致依據標準化協同劃分為“研究—規劃—執行”三個過程，并通過“您認為本單位在川渝協同推進機關事務政策研究/政策規劃/政策執行方面的工作情況”等題項要求兩地干部對機關事務標準化協同工作作出評價，每條項目5點評分。調查結果如表3所示。

結果顯示，兩地干部均對機關事務協同標準化工作作出較高的評價。其中值得注意的是，標準化政策執行階段的兩地干部對機關事務標準化協同的評分高于標準化政策施行前的研究與規劃階段評分，這在一定程度上驗證了本研究所提觀點，即行政協同治理可建構適配統一的行政治理尺度以推進區域協同工作。

為更進一步確認行政協同治理打破協同瓶頸、增強成渝地區雙城經濟圈區域內部合作互信的協同行為，本研究亦調查了成渝地區雙城經濟圈地區協同推進標準化工作對兩地干部日常工作的必要程度（題項為“您認為川渝協同推進機關事務標準化建設有必要嗎”，5點計分），以及對其工作的幫助程度（題項為“您認為川渝協同推進機關事務標準化建設對平時工作的協同對接有幫助嗎”，5點計分，后文表示為意義性）。此外本研究還調查了干部們認為的川渝應有合作模式，結果如表4、圖3所示。即：（1）兩地干部均認為川渝協同推進存在高度必要性，并覺得對其跨域協同工作產生了較大的幫助；（2）兩地絕大多數干部均認同了川渝需要協同合作（選擇含有“合作”選項的人數占比92%），表明協同推進機關事務管理標準化在一定程度上促進了成渝地區雙城經濟圈區域的合作互信意識。如上結果在一定程度上驗證了行政協同治理有利于打破行政壁壘和地方保護主義，增強區域的互信合作，進而促進區域協同。

3. 成渝地區雙城經濟圈機關事務標準化協同未來方向探索

基于行政協同治理有助于打破區域瓶頸推動區域協同，本研究進一步以“您是否主動牽頭推進或參與推進相關領域的協同標準化建設（5點計分）”，“您是否曾因在協作中遇到困難而主動思考協同標準化建設需在某一領域得到推進（5點計分）”以及“您是否曾結合發展規劃文件的內容要求主動思考協同標準化建設需在某一領域得到推進（5點計分）”三條題項調查雙城經濟圈區域干部協同卷入積極性，同時收集干部們的卷入因素及其對未來成渝地區雙城經濟圈機關事務標準化協同保障趨勢的看法，以期望為未來實踐方向提供參考研究，結果如表5、圖4、圖5所示。即：（1）成渝地區雙城經濟圈的干部職工在協同參與機關事務標準化工作的積極性沒有顯著差異，雙方干部職工均有較高的協同參與主動性。但正常的工作安排和組織的大力支持構成了兩地干部參與協同的主要原因，而不參與協同的懲罰和參與協同的組織獎勵則占比較低，合并占比約為5.1%。兩地干部卷入機關事務標準化協同工作的獎懲機制有待完善。（2）兩地干部對未來成渝地區雙城經濟圈機關事務部門應當合作保障的內容更青睞于“公共服務共建共享”和“現代基礎設施網絡建設”等公共服務基礎設施建設，支持率分別為69%和65.7%。而對“國際消費地”建設等涉及經濟利益的選擇則持保留態度，支持率僅有36.7%。可見，現階段成渝地區雙城經濟圈區域協同仍存在較強的本位意識，未來機關事務協同或可先抓服務協同緩沖兩地利益博弈。

（三）問卷調查小結：以成渝行政協同治理再驗證區域協同瓶頸框架與新機制

綜上，通過對成渝地區雙城經濟圈協同推進機關事務標準化工作展開問卷調查，本研究發現：成渝地區雙城經濟圈的經濟社會發展離不開標準化等行政協同治理，越是發展中的地區越是對標準等有序的行政治理規則存在需求。與此同時，成渝地區雙城經濟圈干部亦一致認為推進機關事務標準化存在必要性，行政協同治理有助于為兩地干部

構建有效信息溝通機制，增加政治互信，促進區域協同。除此之外，兩地干部在預設機關事務標準化協同保障內容中對涉及更多主體利益競爭的合作方向較為謹慎，而更愿意先合作更可能直接雙贏的內容，說明當前階段成渝地區雙城經濟圈行政協同治理工作尚在起步加速，兩地并未完全消解地方保護主義，成渝地區雙城經濟圈區域協同仍處于初級階段向過渡階段轉化節點。

如上，本研究通過問卷調查進一步驗證了本研究提出的理論框架，支持了以行政協同治理破解區域協同瓶頸以推動區域深度協同的理論框架，同時部分驗證了區域協同是“動機—路徑—目的”三核心元素基于時間矢量下的不斷發展的區域協同新機制，區域協同并非一蹴而就的過程，而是行政尺度與空間尺度在府際治理尺度協同中不斷適配、不斷建構有效空間治理體系的發展過程。

五、以行政協同治理推動區域協調發展的對策建議

新發展階段下區域協同乃是大勢所趨，在理論層面破解區域協同瓶頸、完善區域協同新機制是當前研究的重中之重。而本研究結合前人空間重構視角，依托制度性集體行動理論、有限理性兩大理論，基于地方保護主義這一根本現象解離出不良協作現象的兩大具體困境——地方本位思維與行政壁壘，同時以貫徹區域協同全局的治理尺度為視角，從行政協同治理構建政治互信出發，步步推導出行政治理協同破局的邏輯合理性，并補充成渝地區雙城經濟圈協同推進機關事務標準化數據對本文理論框架加以驗證。基于本研究成果，未來區域協同發展可參考如下發展方向。

（一）從協同的縱向階段看，地區之間展開協同合作應當重視行政協同治理

受制于長期的區域分治歷史，當前各地區在區域協同的初級階段都難免攜帶地方保護主義色彩，并因此滋生出諸如選擇性合作的地方本位思維、經濟弱勢地區難卷入協同的行政壁壘等不良協作問題。而政府作為區域協同多元主體中的核心主體，其特有的政治作用可以為經濟社會發展提供穩定的行政環境和對話平臺［41］，通過行政協同治理建構橫縱有序的協同尺度網絡，抓“標準一體”“管政策統一”，建構權威的治理工具，才能應對區域協同情景中利益博弈帶來的尺度陷阱，強化一體化概念并減少要素的跨域流通損耗，促進資源增殖、信息增益、地區聯結，提升政府在區域協同中的政治保障能力，為區域經濟協同乃至其他層面的協同提前創建好穩定、可靠的制度保障環境，為協同后期開展多軸式區域協同奠定前期尺度保障基礎，發揮開發性協同功效，而非“哪里痛再治哪里”的回應性協同功效。

（二）從協同的橫向機理看，地方政府參與行政協同治理應當由基礎領域協同向重點領域協同循序漸進，再向其他領域推展

區域協同新機制以既有機制的 “動機—路徑—目的” 三核心建構區域協同新機制的橫向機理，以隨時間發展而不斷更新升級的協同階段表征區域協同新機制的縱向機理，最終不同發展階段的協同邏輯都表征為“各類協同成本與協同收益的博弈驅動各地方政府選擇不同的行為路徑以實現利益最大化”。受制于傳統行政分割的地方治理模式，區域協同初級階段中的府際協同合作容易面臨因原有屬地治理慣性帶來的嚴峻沖擊與挑戰，盲目協同很可能使得利益博弈過早失衡，故而地方政府可以優先推動基礎領域的行政協同治理，推動并利用協同區域信息互通、標準互認、治理互助，加強區域協同意識并構建公平競爭審查機制，初步建構政治互信并推動利益靠攏，再逐步卷入重點領域協同，加強跨域治理合作，提高跨域治理效率，推動區域一體化進程。

（三）從協同的實踐工作看，行政協同治理建構治理的行政尺度時，應堅持頂層設計和基層實踐的有效交互和深度融合，既要“尺度統一性”，也要“執行靈活性”

行政治理協同可被視為集中的過程，在跨域治理規模下，多地方政府在府際協同治理過程中難以窮盡所有的協同標準，亦無法考慮所有協同實踐可能存在的困境，往往遵循求大同存小異的方法制定政策工具，因此行政協同治理既應給出統一的尺度標準，同時也應保留治理執行的余地。這便要求地方政府在行政協同治理過程中靈活處理宏觀尺度與微觀治理的管理落差，通過行政尺度統一這一剛性標準約束區域內部因制度梯度產生的治理差異，利用靈活治理這一彈性手段緩沖頂層設計下滲基層實踐的尺度風險。

（四）從協同的獎懲措施看，地方政府應完善干部協同卷入機制

現階段，各區域尚未形成完善相應的獎懲機制，各區域應當高度重視地區干部卷入區域協同建設，盡快構建完善地方政府落實區域治理協同責任的壓力傳導機制，完善干部參與區域行政協同治理的考核及激勵機制，從“政治晉升”“物質獎勵”“精神支持”等角度出發制定相關的獎勵機制，為干部提供可施展抱負的平臺與機遇，以此弱化府際概念而強化區域一體化概念，激發干部的協同意愿及其積極性、主動性和創造性，共同投身區域治理協同工作。

此外，本研究還存在一定的不足之處。首先，本研究在理論層面探討了中國區域協同的瓶頸機制與協同新機制，但在實證研究中僅選取成渝地區雙城經濟圈這一新興協同區域作為本研究的案例研究對象以及問卷調查對象，數據較為單薄，有待未來研究進一步補充。此外，本研究所建構的區域協同新機制強調“動機—路徑—目的”這一區域協同核心邏輯隨區域協同階段的不同而有所不同，然現階段無論是西部成渝地區雙城經濟圈新興協同區域，還是國內東部地區的老牌協同區域，尚不存在已經過渡為高級區域協同階段的區域。故此，當區域內各地方政府的府際協同建設建構一定基礎時，區域協同路徑是否能實現有效多元化，圍繞“五位一體”總體布局并依照現實需求、依托有機統籌而選擇性地多軸協同共建共享，各地方政府是否能真正地將基于區域視角追求區域協調發展、共謀區域共同富裕區域協同新機制？這都有待未來區域協同實踐進一步驗證本研究所提出的理論框架。

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Promoting regional collaborative development through administrative

collaborative governance：Examples of collaborative efforts to

promote standardization of institutional affairs in Chengdu-Chongqing Economic Circle

LIU Min，LI Xiaoling

（School of Public Administration，Chongqing University， Chongqing 400044，P. R. China）

Abstract：

With the increasing emphasis on the strategic position of regional synergy development policies in China， increasing studies on regional synergy have been paid attention to by the academic community， but the current academic community has yet to elucidate the bottleneck causes and solutions of regional synergy， as well as the corresponding new mechanisms of regional synergy. This study attempts to focus on this， to sort out the mechanisms of regional synergy bottlenecks and new mechanisms of regional synergy at the theoretical level， as well as to test the two theoretical frameworks at the empirical level through case studies and questionnaire surveys on the collaboration of Chengdu-Chongqing economic circle in promoting the standardization of institutional affairs. The case study found that in the case of institution affairs， for instance， there are governance scale differences in the Chengdu-Chongqing economic circle， which together with the central policy regulation constitute the internal and external motivation for synergy， driving the willingness of the Chengdu-Chongqing region to deepen the cooperation and involve in the regional synergy; At the same time， the phenomenon of local protectionism is also in the standardization of institutional affairs in the collaborative work， and impede the synergistic development of the construction of the Chengdu-Chongqing economic circle. The questionnaire data further validated the results of the case study： it is important to promote the synergistic region to strengthen the administrative governance synergy and to promote the unity of the governance scale， and the implementation of the standardization of Chengdu-Chongqing economic circle can help promote the synergistic development of the region， while the standardization of the administrative governance synergy also enhances the synergistic and mutual trust awareness of the Chengdu-Chongqing economic circle， and eliminates， to a certain extent， the administrative barriers and local protectionism; The current Chengdu-Chongqing economic circle cadres involved in the synergistic reward and punishment mechanism is deficient， the administrative governance synergy needs to be developed， and the local sense of propriety needs to be further resolved. Based on this， this study argues that the phenomenon of local protection is a governance product derived from Chinas longstanding regional division of governance， and that eliminating local protectionism and strengthening regional integration thinking may become an inevitable requirement for breaking the bottleneck of synergy， while administrative collaborative governance based on the perspective of administrative scale may become an inevitable path choice for regional synergy through the construction of a governance scale that is compatible with the regional space. In addition， synergy is a process of continuous development and transformation based on the time vector， and local governments should seek reasonable regional synergy by firmly grasping the three core elements of regional synergy， namely， “motivation-path-purpose” in different stages.

Key words：" local protectionism; regional collaborative development; administrative collaborative governance; new mechanism of regional synergy; Chengdu-Chongqing economic circle; collaborative standardization of institution affairs

（責任編輯 彭建國）