上海歷史文化風貌區內舊住區更新實踐與策略探討

摘要：在以存量更新為主導的城市發展背景下，上海歷史文化風貌區內舊住區成為重要的更新對象，更新工作承載著風貌保護與民生改善的雙重使命。以城市更新的可持續性理念為基礎，上海歷史文化風貌區的更新工作應注重空間規劃的整體性、實施模式的創新性和廣泛參與更新的多樣性。基于上海市徐匯區衡山路—復興路歷史文化風貌區內舊住區更新案例，總結更新實踐中的經驗和挑戰，并提出提升歷史文化風貌區內舊住區更新可持續性的實施建議，包括擴大更新范圍以統籌城市空間格局與發展、創新更新路徑以實施因地制宜的更新方式、鼓勵多元主體參與以實現全周期管理，以期有序推進歷史文化風貌區舊住區的更新工作和實現可持續的城市更新目標。

關鍵詞：歷史文化風貌區；舊住區；城市更新

文章編號 1673-8985（2024）03-0072-06 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A DOI 10.11982/j.supr.20240311

在我國城市化快速發展的背景下，城市空間需求仍在增加，但是可開發的土地是有限的，因此城市更新成為當前城市發展的重要議題。城市更新不僅可以改善城市環境、提升城市品質，還能夠保護歷史文化、改善居民生活條件及促進社會發展。上海作為我國超大型城市的代表，外延增量式擴張已不可持續，以存量提升為主的內涵增長勢在必行。《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》（以下簡稱“上海2035”）中明確指出：“以存量用地的更新利用來滿足城市未來發展的空間需求?！鄙虾５某鞘懈伦⒅匮永m城市歷史文脈，主要采取保留、利用和提升為主的策略，推行有機的更新模式。同時，國務院在關于“上海2035”的批復中指出，上海作為國家歷史名城，要著力提升城市功能，塑造特色風貌，強化對歷史城區風貌格局的整體保護。為落實民生改善和整體風貌保護，上海市舊城改造策略由“拆改留”轉變為“留改拆”。

歷史文化風貌區是上海歷史文化的重要載體，而歷史文化風貌區內的舊住區是當前城市更新的重點關注對象。需要綜合平衡傳統文化保護和城市發展需要，以確保城市更新項目既能尊重歷史文化遺產，又能提升居住環境。因此，本文在討論上海歷史文化風貌區舊住區更新的重要性的基礎上，基于徐匯區衡山路—復興路歷史文化風貌區（以下簡稱“衡—復風貌區”）的更新實踐，探索更新工作的新思路，并提出提升歷史文化風貌區舊住區更新可持續性的實施建議。

1 歷史文化風貌區與舊住區更新

2003年，上海市共劃定44片歷史文化風貌區，其中，中心城12片、郊區32片[1]108，并頒布《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》（以下簡稱“《保護條例》”）。自此，上海建立了由各類保護對象構成的完善保護體系，包括文物建筑、優秀歷史建筑、風貌保護道路、河道等“點—線—面”類型[1]109-110。此舉使得上海的歷史文化保護得以全面覆蓋，并被譽為“最嚴格的保護制度”。2020年修訂的《保護條例》標志著上海歷史風貌保護進入“整體保護、積極保護”新階段，旨在更全面有效地保護城市的歷史文化遺產[2]。上海市對歷史文化風貌區的保護要求不斷細化和提高，無疑也對其更新改造提出更高的要求[3]。

中心城歷史文化風貌區的整體建成度高，以居住功能為主，房屋種類繁多，各種年代和產權類型的住房交織在一起。隨著城市的發展與人民生活水平的提高，歷史文化風貌區內建設年代久的住房設施老舊、衛生條件差，已不能適應當下居民的日常生活方式。舊住區更新改造涉及千家萬戶的根本利益，體現了以人民為中心的理念，需要聚焦人民群眾的切實需求。但目前民生改善方面還存在較多瓶頸難題，部分房屋居住密度與安全問題仍是主要短板，制約著歷史文化風貌區進一步發展。2021年，上海正式施行的《上海市城市更新條例》（以下簡稱“《更新條例》”）為實施歷史文化風貌區居住改善和有機更新相關工作提供了法規依據。

綜上，上海歷史文化風貌區舊住區的更新改造遵循以人為本的原則，但面臨風貌保護和居住密度的雙重難題。衡—復風貌區是上海中心城規模最大、優秀歷史建筑數量最多、風貌格局保存最完整的歷史文化風貌區，選取其舊住區的更新案例具有代表性，利于總結已實施更新項目的經驗以及實踐中面臨的主要挑戰。針對這些挑戰，探索創新性的解決方案，才能有效破解難題，實現歷史文化風貌區舊住區的有機更新和可持續發展。

2 衡—復風貌區舊住區更新的既有成效

衡—復風貌區的居住環境特色突出，擁有高品質的公共服務設施、較高歷史價值的建筑和空間肌理、多元融合的生活模式。徐匯區政府在風貌保護方面取得了顯著成績，在改善民生方面也有一定成效。結合衡—復風貌區的特點，調動市場和企業的積極性，采取小規模、持續式的“針灸療法”進行有機更新?！笆濉逼陂g，按照5—10年開展一輪大修的標準，衡—復風貌區共實施歷史建筑修繕763幢，覆蓋范圍492 156 m2，惠及居民9 096戶。重點打造了武康大樓、淮海大樓、東平路1號等一批示范項目。近年來，徐匯區積極推進“三舊”變“三新”和“美麗家園”等民生工程，對許多房屋和道路進行修繕與提升，并獲得不錯的反響。另外，零星小片區的更新項目，如嘉瀾庭和永嘉路492弄，為社區提供了增加公共空間和租賃式住房等社區服務設施的機會，有助于提升居民的生活質量和社區整體發展水平（見圖1）。

3 衡—復風貌區舊住區更新面臨的挑戰

3.1 民生改善與風貌保護的矛盾

衡—復風貌區大部分房屋建設年代久，歷史建筑占比高，匯聚著風格迥異的中西建筑，被譽為上?！熬幼〗ㄖf國博覽會”。區域內房屋更新需求量很大，居民生活環境亟待改善。其里弄房屋的居住密度高，大部分舊住區的巷弄都較為狹窄，許多房屋無法滿足基本的日照需求；住區內的一些公共巷弄和空地被非機動車輛停放或居民晾曬所占據，加劇了可用空間匱乏的問題；盡管一些里弄增設了衛生間，仍有很多居民需要使用公共洗手間；大量出租帶來隨意搭建、改建室內等破環房屋行為，使居住環境顯得雜亂不堪（見圖2）。在風貌保護工作落實的前提下，民生問題必須得到足夠關注。

由于大量法定的風貌保護對象與更新計劃的范圍重疊，更新工作常受制于風貌保護要求。衡—復風貌區內歷史建筑數量多，風貌格局保存完整（見圖3）。但住區的不成套居住房屋占總量的76%，而不成套房屋中的歷史建筑比例高，其中95%的不成套房屋與歷史建筑重合；而且該地區的核心保護范圍大，占全域總用地面積的54%?！侗Ｗo規劃》對歷史建筑的保護以及核心保護范圍內建設活動要求高，在嚴格遵循風貌保護要求的前提下，更新方案很難實現經濟平衡。以低層建筑為主的更新方案中地塊設計容量的價值無法平衡地塊更新所需的巨額開發成本，這給政府帶來很大的財政壓力，因此衡復歷史文化風貌區內舊住區更新工作進展緩慢。

3.2 現行更新模式的局限性

在上海市貫徹“留改拆”更新改造策略的背景下，目前主要采用的更新實施方法是小范圍的更新改造模式，但在歷史風貌、民生改善及區域發展方面存在一定的局限性。衡—復風貌區舊住區的更新主要采用以下4種模式：（1）綜合性保護修繕工程——“實心房”修繕。主要針對格局完整、質量較好、結構安全的房屋進行修繕，對存在安全隱患的房屋進行維修、結構加固、設施設備維修和改造等。（2）風貌保護前提下的成套化改造工程——留房留人。通過局部增量、內部空間重新分配，以及臨時搬離居民進行房屋修繕和成套化改造。改造后整體風貌不變，少量增加居住面積，實現廚衛獨用。（3）局部地塊的征收置換工程——留房不留人。通過風貌保護征收的方式，降低人口密度，置入新功能。（4）局部地塊的零星舊改工程——小規模漸進式更新。以征收的方式對房屋加以收儲，再根據地塊條件、周邊整體環境，因地制宜規劃并置入新功能，進而釋放高品質公共空間，并增加社區服務。

在實踐中發現，現行更新模式存在若干局限。首先，民生改善不徹底。前兩種模式以“空間”為主要解決對象，但由于建筑擴建受到相關規劃標準和土地政策的限制，所以成套化改造無法全面實施。更新改造對象部分得到質量提升，整體風貌保留較好，但居住密度基本保持不變，居民生活條件仍未有效改善。其次，歷史風貌難持久。后兩種方式以“人”為主要解決對象，更新后房屋質量提升，居住密度降低，但人口結構改變相對較大，里弄煙火氣難以保證延續，文化風貌受到影響。最后，區域發展可持續性低。目前更新過程中涉及的房屋征收一般由區財政墊付用于居民房屋過渡安置補償及區內國有土地儲備的資金；相較于風貌區之外地段，衡—復風貌區地理位置優越，房屋征收或置換成本更高，易使政府財政投入陷入困境。由于現行更新路徑未能形成可盈利的模式以吸引其他主體投入資金支持更新工作，所以不利于區域的可持續性發展。綜上，迫切需要探索更具可行性的歷史文化風貌區的舊住區更新模式。

3.3 房屋產權復雜，更新成本高

歷史文化風貌區的舊住區更新改造中的一項重要挑戰是房屋產權復雜，更新主體的權責模糊[4]。在計劃經濟時期為滿足人民住房需求而建立的公有住房，在市場經濟時期顯得缺乏相應制度和管理，尤其是公有房屋的所有權與使用權分離，加劇了責權不對等的問題[5]74。目前，直屬公有房的所有權主要歸市房管局或經授權的區房地集團，它們主要負責管理和維修；公有房的使用權人則擁有占有、使用、部分收益和有限處分的權利，但無需承擔修繕等義務[5]76。因為所有權人和使用權人與公有房屋沒有直接的利益關系，所以沒有人愿意對房屋更新改造負責或承擔費用。

另外，居民對更新的期望不一，很難達成共識，這造成更新在前期階段投入時間與資金成本的增加，對更新工作推進造成一定阻力。政府部門在與居民溝通時存在許多矛盾，需要投入大量時間成本。例如，天平街道的陜西南路550弄2號和4號是兩座5層的不成套公房住宅，出租率較高，房屋質量較差，存在安全隱患。負責更新工作的部門從實地探勘和聽取居民訴求意見到落實方案，歷經較長時間的協商后，才使全部居民完成簽約和搬離。又如湖南街道的陜西南路188弄為一座英式花園洋房，居住著127戶居民。早些年，居民為了拓寬生活空間，在庭院內違法搭建，造成弄內環境臟亂差，不僅構成較大的安全隱患，也引發鄰里矛盾。專項拆違工作小組花費大量時間和人力與居民溝通，說服居民拆除違章搭建，并為居民提供解決實際生活困難的方案①（見圖4）。從兩個案例發現，目前的相關協商平臺發展緩慢，導致更新改造的交易成本增加。此外，公眾參與主要集中在共謀和共享階段，自主出資參與更新的積極性低。

3.4 利益相關者的更新訴求多元

不同利益相關者有不同的期望和訴求，導致更新項目實施周期長和后期維護運營困難。以建業里項目為例，2005年建業里改造項目啟動，由多家境內外建筑設計機構參與更新及運營。項目采用拆除后復建的更新方式，由居住功能轉變為酒店和商業功能。改造前，建業里的房屋長期超負荷使用，導致建筑嚴重損壞。改造后，建業里的原始格局，包括外立面、門窗、石庫門等得到恢復，同時還進行地下開挖工作。

在建業里的更新過程中，不同利益相關者的訴求往往難以同步實現，因此需要耗費較長時間進行協商與調整。該項目由市場資金參與，政府資金負擔較低。對于開發商而言，經濟效益是重要評判標準。建業里的更新涉及里弄的更新方式、產權變更以及更新后的功能定位等方面的爭議，導致更新方案耗時長、投資高，而投入產出比不高。從政府視角看，希望通過城市更新實現民生改善，也希望通過出讓土地獲得一定的收益，推動社會發展。在建業里更新中，雖然通過居民外遷的方式改善了民生問題，但里弄所蘊含的文化價值不僅反映在其建筑空間上，同時也表現在居民之間密切的社會關系網絡中[6]45。從社會發展的視角來看，建業里的更新中原居住人口外遷，隨著社區網絡的消失，未能有效地實現社會可持續的更新。從居民角度看，盡管在更新改造中接受被動安排，通過拆遷獲得補償并改善了居住條件，但是個人的意愿未能完全在更新中得到滿足。在調查研究中發現，有部分原居民更習慣里弄的生活環境和方式，以及留戀原來社區的關系網，表示更愿意回遷原社區居住[6]49-50。在建業里的更新實踐中未能提供對于這部分居民的有利方案。由此可見，歷史文化風貌區舊住區的更新機制尚未完善，對更新項目的質量提升及可持續性有一定的束縛。

4 提升歷史文化風貌區舊住區更新可持續性的策略探討

4.1 擴大更新范圍，統籌城市空間格局與發展

歷史文化風貌區內舊住區更新改造不僅要滿足風貌保護要求，而且要從“人本”角度全面考慮民生改善。更新范圍由“零星”擴大至“成片”，劃示成片的更新范圍，根據現狀情況及周邊環境綜合規劃，針對更新片區細化風貌管控要求和管控標準。

首先，建立有效的評估系統（見圖5），科學合理地逐步推進更新計劃。在徐匯衡—復風貌區的更新實踐中，分別從必要程度與難易程度兩個維度評估劃示片區。必要程度分析包含居住環境、安全保障，主要針對衛生條件、周邊環境和房屋質量進行評估；難易程度分析包含保護價值、權屬關系、居民意愿，主要針對歷史風貌、規劃管控、房屋產權、現狀使用和自主意愿等方面進行評估。由此確定5大更新評估因子：成套情況、房屋質量、風貌保護情況、權屬關系、居民意愿；并予以不同權重，計算權重數值以確定重點更新片區。對于整體環境品質較差、發展潛力較高的區域，開展整體區域的進一步細化評估和規劃，通過多種更新方式進行整街坊或成片區域更新。

其次，整合空間資源，劃定特定政策區，差異化管控指標。在特定政策區內，建議允許論證調整核心保護范圍；在不影響整體風貌的前提下，建議對建筑高度、建筑退界、容積率、日照間距、消防等方面進行適當調整或突破。例如，在風貌評估與更新發展研究后，將衡—復風貌區的徐匯區與黃浦區的各一部分劃定為重點更新范圍——衡復01更新單元，徐匯區與黃浦區的規劃資源部門組織責任規劃師、責任評估師、責任建筑師針對更新單元開展策劃工作，細化空間規劃及實施方案。

最后，合理拓展更新改造實施的邊界，在符合土地規劃要求的前提下，建議進行合并地塊邊界調整，允許用地性質的兼容與轉換，鼓勵公共設施復合集約設置。根據《上海市15分鐘社區生活圈規劃導則》，鼓勵推動老舊住宅小區與周邊環境及居住條件類似的小區進行聯動更新，以實現片區公共空間與社區公共服務的共建共享。通過從微更新、零星點位更新，到成片區有機更新的模式，共同提升片區的居住品質和經濟效益。

4.2 創新更新路徑，因地制宜地推進更新實施

在面對日益復雜的現代城市發展需求時，需深入探索更為切實有效的更新途徑，以確保城市更新能夠符合可持續發展的原則。在延續原有合理的更新實施方式基礎上，進一步細化舊改征收和成套化改造的操作方法。第一，對居住條件差、房屋結構危險、亟待更新的區域，擴大零星舊改范圍。遵循老舊原則、就近原則、整體原則和居民意愿原則，實施舊改征收政策。參考已有在風貌保護基礎上的舊改征收案例，以保留保護房屋為主要更新策略，做好前期評估工作，優先推進急迫地塊實施，確保資金能夠可持續運轉。第二，推進成套化改造片區、空間節點，“就地改善”和“異地改善”相結合，通過總體評估，采取抽戶、拆落地、異地置換等多種方式。在實施過程中，要充分尊重和引導居民的意愿，并為特困人群提供有針對性的扶助。完成成套化改造后，可以對房屋產權進行一些調整。例如，建議允許舊住房成套改造后進行出售，將增量房屋作為商品房銷售，以獲取收益用于平衡更新所需的資金成本。對于完成成套改造的舊住房，可以優先用于租賃住房，而仍有余量的則可以允許作為商品房進行銷售。

同時，結合最新的規劃理念，因地制宜地尋求有效可行的解決方案。一是產權歸集的實施探索。尋求自上而下與自下而上相結合的實施方式及政策突破，建立漸進式“自主選擇”改善的政策機制。創新“政府搭建平臺，居民自主選擇，市場積極參與”的機制，根據居民自主選擇結果，針對遷走的居民，政府可以探討“優先回租”或者“優先回購”的可能性，收回一部分公有房屋的轉租權或者轉讓權，根據具體的情況進行必要的建筑修繕、設施改善后進入市場或者納入當前的社會住宅儲備中?；凇陡聴l例》第四十六條的公有住房承租權歸集相關要求，進一步探索可操作的歸集實施辦法，包括4個流程：預期收緊、制定計劃、實施歸集和經營處置（見圖6）。對居民的預期進行管理，采取措施限制承租權的流通能力，加強對公房違規使用的執法力度，規范公房的轉租行為。制定歸集計劃，并對外公布實施范圍、評估價、歸集時間等信息。在計劃實施期間，居民可自主提出退租申請，由實施主體結合整樓同步騰退，給予合理的退租方案。同時，研究土地和資金供應相關政策，以鼓勵市場參與產權歸集。例如在歸集完成后，可將一系列租賃協議打包形成“類ABS產品”發售給金融機構，或將其作為質押進行融資。對于直管公房管理單位或相關國有企業，如存在較大的資金壓力和較長的回籠周期，建議在土地手續辦理流程中減免相關稅費。

二是探索自主更新。歷史文化風貌區內房屋因其獨特的建筑風貌和良好的資源環境而在市場上具有很高的流通性。雖然存在居民自主出資進行更新的情況，但目前政府管理系統缺乏細化的認定標準以及對房屋詳細使用情況的普查，導致已實現自主更新的情況不明，居民自主出資更新的意愿低。建議制定居民自主改建房屋的認定標準，并制定一套鼓勵居民共建的激勵機制，包括提供稅收優惠、獎勵計劃或其他激勵措施，以促使更多居民參與到歷史文化風貌區舊住區的更新中。在推動這一進程時，政府應加強與居民的溝通，確保他們在更新過程中得到適當的支持和指導。

4.3 鼓勵多主體參與，建立高效機制實現全周期管理

更新改造由政府單一主導向多元主體共同參與的方向發展成為不可避免的趨勢。在更新改造實施過程中，建議明確權責利關系，加強物業管理及溝通協調平臺建設，搭建公眾參與改造的長效支持平臺，逐步建立對等的權責利關系。主要表現在4個方面：（1）需要研究逐步提高租金或者轉移維修責任的方案。（2）調整產權關系。探索產權股份制和引入市場化力量等，引入現代化物業管理和多元化社區治理。（3）打造社區服務系統化、精細化管理，打造“網絡化+數字化”的街坊管理系統。通過數字管理平臺實施高效管理，建立街道、基層黨組織、居民、物業及數字化系統等多元主體聯動共治的模式。（4）完善監督管理，確保更新片區對應的主管部門做好相應的監管工作；充分發揮群眾監督作用，為公眾提供“多環節+多形式”的參與機會，引導居民代表通過民主協商、共建聯建的方式進行定期溝通，了解居民需求，充分調動居民參與更新的積極性和創造性；鼓勵各利益相關方積極參與監督管理過程，實現公開透明的社區現代化治理。

從宏觀角度看，歷史文化風貌區舊住區的更新需要一個多元主體共同參與、利益訴求較為平衡的結構，以實現成本的共擔和收益的共享。在實施層面，需要全面考慮各主體之間的關系。這包括促進政府、技術部門和實施主體之間的密切合作，促進在民生效益、風貌保護效益和經濟效益之間找到適當的平衡點。探索長期運營維護模式，留存歷史文化風貌區內對于房屋的使用模式，提倡通過精細化的運營管理，延續混合生活模式，留住居住煙火氣。

5 結語

在城市內涵式發展的背景下，上海歷史文化風貌區內舊住區是重要的空間資源，其更新是城市發展的必然要求。然而，在更新實踐中也面臨諸多挑戰。本文通過對上海市徐匯區案例的回顧及分析，詳細探討其應對策略，有助于平衡各方利益，促進更新工作的順利推進，從而實現歷史文化風貌區舊住區更新的可持續發展。

總體而言，歷史文化風貌區內舊住區更新需要關注以下幾個方向：一是加強對歷史文化風貌區舊住區的保護與管理機制的研究，探索更加有效的管理模式和政策措施，以確保更新工作在保護歷史文化遺產的同時實現城市可持續發展。二是持續跟蹤更新實踐中出現的各種挑戰與問題，針對性地提出解決方案，促進更新工作順利進行。同時，還需重視社會參與，與利益相關者溝通，構建共建共享的更新機制，實現多方共贏。三是持續關注更新技術和理念的創新，不斷完善更新工作的理論與實踐，推動歷史文化風貌區舊住區的更新工作邁向新的高度。通過持續的實踐和努力，歷史文化風貌區舊住區的更新工作將在保護歷史傳統風貌、提升人民生活水平的道路上不斷探索，為城市發展注入新的活力。