超越“形式游戲”：理解城市復雜性問題的規劃路徑

書籍作者

Jean-Claude Bolay

出版社： Springer

出版時間： 2020年

“全球南方”指代分布在北半球南部和南半球（包括亞洲、非洲、拉丁美洲、大洋洲及其他地區在內）的130多個發展中國家[1]。其并非一個國際組織或政治集團，也沒有明確的成員構成，而是一個包含多元的文化形態、經濟水平、價值觀念和利益訴求的相似集體[2]。一直以來，西方主導下不公平的國際政治經濟秩序未充分考慮到“全球南方”城市的歷史地位與現實訴求，導致城市發展中的諸多問題。在這一現實背景下，近年來的城市研究領域基于去殖民主義、反帝反霸權、第三世界團結和全球化語境，出現了“全球南方”的研究轉向，對“全球南方”城市的經濟發展、社會治理、生態環境與文化保護等問題進行了針對性探索[3-4]。

瑞士洛桑聯邦理工學院（EPFL）名譽教授 讓-克洛德·博萊（Jean-Claude Bolay），在2020年出版了《消除貧困的城市規劃——怎樣改善全球南方城市》（Urban Planning Against Poverty： How to Think and Do Better Cities in the Global South）一書，正是在這樣的研究背景下，對全球南方城市中的社會形態進行了深度思考與論證。作為洛桑聯邦理工學院合作與發展中心（CODEV）和聯合國教科文組織“技術促進發展”教席（UNESCO Chair in ICT4D）主任，博萊教授30多年來一直關注全球南方城市的變化，并在拉丁美洲、亞洲和西非地區開展了大量的學術研究與實踐工作。他重點關注這些城市的規劃與地方經濟振興、社會參與、社區隔離與貧民窟治理、城市衛生與人居環境改善等問題，以促進南方城市可持續發展為實踐導向，提出一系列規劃措施緩解了社會貧困帶來的城市問題。

本書重新審視了當前的城市規劃理論與實踐方法在全球南方城市是否適用的問題。需要明確，城市規劃本質上是作為一種技術工具和一種組織空間的空間方法，對于社會差異性關注不足，容易產生削足適履的誤區[5]。這一點在規劃設計方法和專業能力被移植到發展中國家和新興國家時體現得更為顯著。既有研究往往因忽視南方城市所面臨的具體問題，導致規劃實踐“水土不服”，造成現實情況與目標愿景的背離。如何改良規劃工具以對抗貧困和社會隔離等南方城市的普遍問題，促進更可持續、更有包容性的城市發展，是本書研究的出發點。

全書共有7章，第1章為整體介紹。在第2章，著重于論述南方國家的城市化現象及其帶來的負面問題。作者認為在全球化時代，城市之間的競爭更多地體現在以城市為核心的區域競爭。無論是自愿融入還是被迫開放，全球南方已經進入這個相互聯系、依存但不平等的經濟體系。相關數據顯示，在世界上600個最活躍的城市中，近70%位于南方國家，這些城市將為全球GDP的增長貢獻30%。與此同時，當下90%的城市增長也發生在南方國家，特別是亞洲和非洲地區。但是，表象上的繁榮隱含了大量不穩定的社會因素，例如貧民窟所象征的社會隱患，以及自然資源與環境的惡化。尤其伴隨著大規模貧困人口從農村轉向城市地區，暴露了全球南方國家在社會分異、居住隔離等方面的普遍性問題。

首當其沖的是南方城市的環境，污染（毒廢物、水污染和空氣污染）始終伴隨著城市化進程且愈演愈烈。在一般情況下，當局需對城市工業煙霧及廢水處理、私人車輛管控、家庭廢物回收、利用與去污系統進行大量投資以緩解環境污染問題。然而，控制成本遠遠超過了大多數南方城市政府的財政收支能力。既有的衛生保健系統無法迅速應對此類問題，導致社會底層人員的患病率大大提高，疾病傳播的風險也顯著增加。臨時住房普遍存在環境衛生條件不合格的情況，因缺乏有效管控與污染監測，這些地區（多為貧民窟）面臨的環境風險遠遠超過了其他社區[6]，成為作者筆下“所有建成環境中最威脅人類健康的環境之一”。

此外，南方城市的經濟形態加劇了城市化進程中的社會問題。需要明確，南方國家城市經濟與西方國家的區別主要體現為非正規部門在經濟生產中普遍存在，以及國有部門在經濟中的主導地位。這兩點對南方國家的城市經濟及其整體競爭力產生重大影響——生產力水平較低、工人的社會/物質保障較差、進入市場的機會更有限。此外，非正規部門對環境問題關心不夠，因此城市污染問題將會更嚴重，非正規經濟產生的收入也不貢獻稅收，從而限制了政府的金融投資[7-8]，影響政府有限的執政能力。

在第3章，本書關注了全球南方城市規劃與管理的特殊性，尤其是南方城市在復制與當代環境不相適應的規劃方法、技術與工具時所產生的社會問題。需要承認，無論是理論、概念還是方法實踐上的城市規劃范式，基本植根于西方世界，相關設計標準也都來源于歐洲和北美城市規劃的經驗。在此背景下，作者指出南方城市的人口和領土增長不可避免地導致了貧困及社會、經濟和空間不平等[9]，然而在城市規劃具體工作中經常出現的財政手段和人力資源配置問題，導致規劃實踐與理論思想在現實中極大程度地背離。其結果是以貧民窟為代表的社會空間問題，往往被城市決策者和規劃者選擇性忽略，既有的規劃理論模型對此關注也不足。因此，需要根據南方國家城市的迫切需求和實際指標，以創新的方式重新思考如何解決發展中國家的城市問題。社會與空間的一體化發展（即住房保障、基礎設施規劃、社區服務、就業機會、收入、教育和健康問題）必須成為城市議程的優先事項。規劃要適合南方城市在當下的需求，以及未來發展的能力[10]。

在第4—6章，本書介紹了西非與拉丁美洲的3個城市規劃的案例，分別是布基納法索（當今全球最貧窮的國家之一）的中部城市庫杜古（Koudougou）、巴西東南部米納斯吉拉斯州的蒙特斯·克拉羅斯（Montes Claros），以及阿根廷潘帕斯地區的努埃夫·德胡里奧（Nueve de Julio），以揭示南方城市規劃的普遍問題。

第4章介紹了庫杜古的規劃進程與近況。庫杜古是布基納法索的第3大城市，擁有11.5萬居民。該地城市規劃建設與行政管理粗放、社會經濟水平差、公共投資水平低，城市建設一度依賴于外部捐助。城市規劃工作也由中央政府和外國捐助者聯合發起，導致經濟上和意識形態上都具有高度依賴性。當局在過去15年里，為庫杜古制定了大量城市規劃（包括地方發展規劃和總體規劃、衛生和家庭廢物的戰略計劃等），提供了一種關于改善市政當局狀況所需的投資想法，但因政府的財政能力和管理水平有限而未被執行。作者提出，許多非洲城市規劃與庫杜古類似——既不真正符合人民的要求，也不符合城市的人力、物質和財政基礎，因此很少被真正應用。這種“注定失敗”的規劃模式缺乏任何可能的保證，也不具備規劃的連續性和一致性。更重要的是，他們的行政部門缺乏專業技術人員和統籌協調能力，往往以“短平快”的節奏和“一刀切”的模式開展規劃工作——立足于少數富裕公民的利益，來規劃偌大的、問題多發的非洲城市，因此底層社會人員的邊緣化不可避免。需要尋找適應當地發展水平的規劃模式，并基于現實資源重新思考這些城市的未來發展路徑和規劃目標，以面對社會隔離、空間正義和城市公平等現實問題。

本書第5章主要介紹了克拉羅斯的城市規劃背景與社會現狀。與庫杜古類似，巴西米納斯吉拉斯州約40萬居民組成的城市蒙特斯·克拉羅斯，是一個典型的中小城市。這類城市往往是農村地區和更廣泛的城市網絡之間的中介，即過度地帶，在本書中被作者定義為“中間城市”。對于大量“中間城市”而言，主要問題是缺乏全面的財政和人力資源管控，以及如何在人口擴張的同時規避社會隔離。2015年和2016年，克拉羅斯地方當局在大學和專業團體的支持下更新了21世紀初的總體規劃，將城市歷史、社會和空間背景納入城市規劃編制實踐，邁出了重要一步。

考慮到農村移民和新城市居民帶來的增長，克拉羅斯在進行基礎設施與資源配備時也進行相應的考量。這一規劃案例讓我們能夠看到南方城市面臨持續的人口增長和政治經濟風險時，積極面對的過程。但是就目前而言，仍然暴露了大量全球南方城市規劃中亟待解決的問題，主要有以下3方面：一是如何以適當的規劃方法和規劃工具，指導決策者塑造城市的未來圖景，以匹配區域（蒙特斯·克拉羅斯和米納斯吉拉斯州）的中長期發展目標；二是當前只考慮了密集的市中心規劃問題，導致郊區與市區發展脫節、整合不佳；三是在診斷階段到確定城市政策、戰略和投資的優先事項等方面，如何通過參與性城市規劃，對利益攸關的各方群體進行統籌考慮[11-12]。

本書的第6章主要對德胡里奧市的規劃理性與特征進行介紹。與庫杜古、克拉羅斯不同，阿根廷潘帕斯地區擁有5萬居民的“中間城市”德胡里奧，在過去的幾十年中解決了與農業出口和國際市場危機有關的社會空間分裂、排斥與隔離問題，被作者認為是一個“中間城市”規劃的完美案例。德胡里奧與許多南方國家城市一樣，近年來人口正在穩步增長，由于沒有長遠的規劃愿景，政府在處理人口、居住、就業和設施提供時似乎無能為力，盡管他們意識到社會包容、改善公共服務和更有效的土地利用等問題的重要性——如何建構穩定開放的城市規劃體系勢在必行[13]。這一目標應該包括社會、經濟和空間一體化，促使德胡里奧市能夠更好地發揮其在商業、行政、教育等方面良好的“中間作用”。

在本書第7章，作者對南方城市規劃歷史與經驗進行總結。盡管全球南方城市在建設歷史、地理環境和文化底蘊上差異懸殊，但在本書中選擇的3個案例研究有一個共同點，即它們都是“中間城市”。此外，這些城市都以各自的方式突出規劃的局限性，展現了“中間城市”在整個區域和國家范圍內的可持續發展價值，雖然它們很少被研究。

作者在本書中明確指出有效的城市規劃對于南方城市的意義——不僅是一種定義空間的技術工作，更是一種將社會問題納入空間關系的綜合分析方法?；谶@一語境，規劃有助于向一個具有社會經濟包容性和可持續性的城市邁進。當前，南方國家的城市面臨巨大挑戰，城市居民數量的快速增長導致了空間無休止的擴張、社會需求遠遠超過社會服務和基礎設施供應水平，城市規劃、建設與管理者的專業能力也有待提升。進一步而言，規劃作為一種“工具”，掩蓋了南方城市當前存在的“嚴酷現實”，甚至固化了社會貧困、居住分異等問題，導致過去的幾十年間，部分南方城市的規劃工作成為一種“形式游戲”。作者通過30年的職業經驗和這本書中討論的3項案例表明，理解城市復雜性需要通過涉及社會和技術科學的跨學科方法，以及研究人員、服務提供者和居民等多元主體的介入來實現。當前，大部分南方城市在建立可靠、有用的城市規劃工具方面，仍然面臨著巨大的困難。如何基于發展中國家的社會特點，擺脫西方城市規劃的路徑依賴，邁向在地性的城市規劃，并通過包容性城市的理念來指導南方城市的健康可持續發展，仍有待探索。

總體而言，本書結合典型案例，對全球南方城市的復雜性特征進行系統歸納，對于發展中國家的城市社會問題研究有啟發作用。此外，本書還為南方城市社會與空間的關聯研究提供了獨特視角，將成為全球視角下南方城市研究的經典。