關于設計思維融入全域土地綜合整治的實踐探索

摘要：全域土地綜合整治是落實國土空間規劃、助力鄉村振興、推動區域高質量發展的重要平臺和政策手段。通過梳理全域土地綜合整治相關實踐所遇到的問題與難點，發現其囿于工程性、項目化的特點，在空間格局優化、資源價值融合、人本體驗提升及規劃有效傳導等方面仍有不足。融入設計思維對增強全域土地綜合整治的系統性、科學性和人文性具有重要作用。探索構建設計思維融入全域土地綜合整治的工作方法，并以浙江省寧波市奉化寧南城鄉融合片區為例，實踐聚焦空間格局的優化與引導、多維價值的融合與提升，以及全過程動態設計與傳導，以期為有效提升全域土地綜合整治工作水平，助力國土空間高品質發展提供借鑒。

關鍵詞：設計思維；全域土地綜合整治；融合探索

文章編號 1673-8985（2024）03-0078-08 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A DOI 10.11982/j.supr.20240312

0 引言

快速城鎮化和工業化進程對國土空間治理的可持續性和適宜性提出挑戰。受到長期城鄉二元體系分化的影響，城鄉之間經濟和社會發展不平衡逐漸加劇；鄉村地域衍生出耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態質量退化等難題[1-3]。全域土地綜合整治以鄉鎮為基本實施單元，綜合考慮多樣地域要素及部門、人地關系的協調性與整體性，進行農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復等方面整治，成為國土空間規劃的重要實施平臺和鄉村振興的有力空間支撐[4-9]。伴隨全域土地綜合整治工作的深入開展，在體現其源于土地規劃的技術工程優勢的同時，也發現實施過程中缺乏整體統籌，忽視對地域空間的文化傳承、人本體驗和品質塑造等問題[10-12]。引發了對如何更好地營造高品質國土空間、塑造優美城鄉風貌和實現多元價值等的思考。

設計思維作為一種思維方式和技術方法，在空間品質營造上具有重大應用價值[13]。將設計思維融入全域土地綜合整治，能夠有效推動鄉村地域政治、經濟、社會、文化、生態的高效發展，提升全域土地綜合整治的系統性、科學性和協調性，積極塑造和實現美好的人居環境[14-16]。有鑒于此，本文基于對當前全域土地綜合整治相關實踐及其難點的梳理，以浙江省寧波市奉化區的全域土地綜合整治試點工作為例，探討將設計思維融入全域土地綜合整治的實踐和探索。

1 全域土地綜合整治相關實踐及其難點

1.1 土地綜合整治的發展階段

全域土地綜合整治伴隨著我國快速工業化和城鎮化所引發的鄉村土地資源利用相應的問題演變而來。主要經歷了從“土地整理”到“土地整治”再到“全域土地綜合整治”3個發展階段[17-19]。其目標、手段、方式的多維化轉向對應著單一要素—全域空間—復合價值的逐步轉變，其本質不再限于擴大農田規模和提高農田質量等單要素層面，而是為了促進人地關系協調發展，以實現全域空間優化、推動產業升級和支撐生態文明建設[20-22]。

1.2 全域土地綜合整治的內涵

全域土地綜合整治以“要素—空間—功能—價值”為邏輯主線，通過對山水林田湖草生命共同體下的多要素整理，優化與構建科學高效的“三生”空間，恢復、修復與提升鄉村社會、經濟和生態功能，以實現多維價值。其工作內核是圍繞人地關系，結合政策工具并落腳于節約集約高效利用土地之上，本質是促進土地要素科學配置、合理流動，為鄉村振興和高品質國土空間營造提供強力支持。

1.3 全域土地綜合整治的問題和難點

全域土地綜合整治是對特定范圍內的全域資源環境問題和人地開發利用矛盾開展系統治理的國土綜合整治活動。結合各地已經開展的實踐，目前的研究和討論主要集中在永久基本農田調整、城鄉增減掛鉤以及基于此的土地整理相關理論方面，較多以項目化、工程性思維為主體，而對于如何更好地實現全域土地綜合整治的目標、內涵，更有力地推進鄉村振興、城鄉融合和生態文明建設，還存在政策要求與具體實踐脫節等問題，主要表現在以下4方面。

1.3.1 對全域規劃和整體設計的系統性考慮不足

從實踐來看，當前全域土地綜合整治中“全域”的理念常常被落實為全空間、全覆蓋地開展土地整治工作，往往存在對農用地、農村建設用地、生態用地等地類整治的簡單疊加，而忽視其系統性、整體性和綜合性等問題。在“全域規劃、整體設計、綜合治理”的工作要求中，綜合治理工作開展前對全域規劃和整體設計不足，導致整治陷入機械性的“資源評估—問題識別—指標分解—項目改造”路徑，失去對全域全要素的空間秩序和格局優化的考量，進而使落地項目出現散點化、失序化的特點。部分自然資源有不可移動的特定區位，當治理項目缺乏整體考量時，往往使其脫離原有的空間聯系，資源價值大幅下跌[23]。

1.3.2 未統籌考慮資源利用效益的綜合價值

當前全域土地綜合整治實踐中，沿襲了傳統土地整治 “重任務、重工程、重指標”的項目化、工程性思維，整治條塊分割和項目機械組合等問題依然存在。全域整治區域內的各單體項目通常由市、區各條線部門歸口管理、審批、實施，在有待進一步分析研判各類資源的價值潛力和組合方式的情況下容易催生“1+1＜2”的情況。例如，為符合單一治理要求，投資整治的河道因缺少多要素統籌的相關設計，導致體驗不佳、可達性缺失，水系資源的社會效益未能充分顯現的情況。

1.3.3 對基于人本視角的空間品質的關注不夠

全域土地綜合整治實踐工作仍存在傳統土地整治就地論地、就事論事的“以地為本”的工作理念，有待進一步向以人地協調為基礎的“以人為本”的工作方式轉變。對土地利用主體的人本體驗的忽視可能導致人地關系失衡和整體目標偏頗，難以實現以“整好地、興旺業、留住人”為原則的區域社會高質量發展目標[24]。例如，部分旨在節約用地的人田分離式“上樓改造”，偏離了土地利用主體就近耕作的基本生產要求，造成農田拋荒、農村勞動力流失等問題；同時，缺乏人本體驗和視覺美學考量的集中歸并的居住點違背了歷史文脈傳承、人居環境提升和滿足人民美好生活需求的基本要求，導致社區人氣不足、鄰里矛盾頻發等問題。

1.3.4 規劃體系的銜接傳導內容薄弱

全域土地綜合整治作為國土空間規劃實施的平臺抓手[25]，要在與國土空間總體規劃、詳細規劃充分銜接的基礎上，實現從規劃到項目實施的有序傳導、充分銜接、嚴格落實[26]。然而，當前全域土地綜合整治時常出現對國土空間規劃要素承接傳導的優化與細化不夠。一方面，全域土地綜合整治對國土空間總體規劃的傳導往往通過簡單功能分區明確土地綜合整治的方向和重點，進而機械性地分配指標和項目，對“三生”空間融合和城鄉一體化發展等空間格局、邊界優化等方面缺少進一步考量。另一方面，與村莊規劃的銜接僅靠單一性的指標、范圍、項目等內容，難以與村莊發展方向、空間形態、景觀風貌、產業振興等復雜訴求相匹配。

2 關于設計思維融入全域土地綜合整治的方法和內容

設計思維一直是城鄉規劃領域重要的思想內核之一，伴隨國土空間規劃體系的建立，通過《國土空間規劃城市設計指南》的頒布實施，以城市設計為表征進一步明確了設計思維在國土空間規劃編制全體系、全過程環節中的重要作用。即把“思維觀念體系”視為理論原點，將設計作為思維方式和技術方法全面介入國土空間規劃的各個領域，從而發揮設計思維在營造美好人居環境和宜人空間場所等方面的優勢。強調對歷史、文化、自然的保護與尊重，關注人本視角下人與環境、社會與空間的互動關系，注重空間美學和視覺藝術等。在國土空間整體布局結構優化、生態系統健康持續、歷史文脈傳承發展、功能組織活力有序、風貌特色引導控制、公共空間系統建設等方面，塑造與提升國土空間品質。因此，將設計思維融入全域土地綜合整治可以針對當前工作實踐面臨的難點和問題，探索解決方法和路徑。

2.1 全域資源空間格局的優化與系統性建構

全域土地綜合整治基于資源要素調查評價，甄別問題，進行潛力評估和空間識別，通過類型、指標、分區相結合的方式，確定整治策劃方案。按照全域統籌的思想，將設計思維融入全域資源空間格局的優化和建構，處理好生態、農業和城鎮的空間關系，實現空間格局整體性、系統性、結構性的引導和支撐[27-28]。首先圍繞區域定位、戰略發展要求及重點建設導向的細化研究，確定資源統籌布局的總體策略。其次運用設計思維，識別與保護自然山水與歷史人文格局、大地農業景觀肌理和城鎮村發展演進脈絡等，梳理明晰自然與人工環境的總體空間格局關系。再次按照“先底后圖”設計遵從自然的思想，提取特色要素，確定生態廊道斑塊與藍綠空間網絡、重要農業空間、歷史保護村落等，構筑全域空間結構性底版，為最后分類型和分片區的土地整治提供全局性、系統性的統籌支撐[29]。

2.2 人本視角下全要素多維價值的融合與貫通

全域土地綜合整治針對生態、農業、建設3類空間，制定分項任務，落實項目指標，具有項目化、操作性強的特點。但也產生資源組合效率不足、人本體驗缺失等問題，尚需在城鄉融合、以人為本理念下，實現全要素價值的融合與貫通[30-32]。有鑒于此，應通過設計融入全域土地綜合整治，將“山水林田湖草”“田水路林村”等全要素相融合聯通，發揮其基于人本體驗和美學思維的特點。將設計思維融入全域土地綜合整治，以生態系統優化、歷史文脈傳承、功能組織有序等為基本原則，不僅綜合考慮各類型要素的保護、傳承與利用，使鄉村生態、農業、建設空間全面融入人民日常的生活使用之中，還要以人本視角串聯城與鄉以及各要素間的多維價值，強調人與自然的和諧共生、社會包容的人文關懷等，從而塑造高品質國土空間，實現綜合價值的提升。

2.3 演化視角下土地整治的全過程動態設計與傳導

對應全域土地綜合整治“問題—規劃—項目—資金”的過程環節，結合規劃、建設、治理全過程，以設計作為銜接與傳導“五級三類”國土空間規劃體系的重要橋梁[33]。首先，細化傳導國土空間總體規劃關于目標定位、總體空間布局等內容，通過引入多維設計思維構筑結構性的空間要素底版，發揮結構引領作用。其次，針對片區整治方案，在二維空間疊加規模指標的基礎上，從人的活動、體驗和感受的視角，引入對三維空間形態和景觀風貌等的關注。將各類要素分類型整治的項目，結合鄉村振興、城鄉融合進行統一協調，形成包括生態廊道、農田肌理、河湖水系駁岸、鄉村建筑風貌、產業功能導向、城鄉界面等相應的設計導則，起到與村莊規劃等詳細規劃銜接傳導的作用。再次，結合項目實施進度和資金安排，通過多情景設計方案和效果模擬，在基本農田集中連片與合理避讓、村莊保留與撤并、設施農用地活化利用、低效產業用地復墾與轉型更新等方面提供重要的方案論證和技術支撐，對實施方案進行動態調整反饋。最后，基于設計思維融入后的全域土地綜合整治方案，統籌政府各部門、各條線建設項目，協調社會多元主體利益，構建多元主體行動和決策體系及治理平臺（見圖1）。

3 實踐探索：奉化寧南片區全域土地綜合整治

本文以寧波市奉化寧南片區作為研究區域。該地區位于寧波市中心城區與奉化區主城區之間，屬于典型的浙江縣域城鄉結合部，“塊狀經濟”特征顯著。在快速工業化和城鎮化進程中，經濟得到迅猛發展的同時，也累積了空間錯配失序、資源利用低效、生態質量退化等問題。近年來，隨著寧波樞紐的建設，寧南片區的戰略地位得到提升，成為樞紐功能發展的重要價值空間。城鄉融合發展訴求疊加重大戰略機遇，使得該地區的高質量發展和高品質國土空間建設顯得尤為迫切和重要。基于此，同步開展了作為首批報部試點的寧南片區全域國土空間綜合整治規劃①和國土空間設計②兩項工作，通過將設計思維融入全域土地綜合整治，以期實現區域國土空間的高品質發展。

3.1 以全域全要素資源統籌為基礎，聚焦結構引導

全面、合理、科學地梳理資源要素底版是識別優勢區域、進行潛力資源挖掘與統籌的重要前提手段。探索在融合國空“雙評價”方法和土地綜合整治評估方法的基礎上，強化對于人文歷史、風貌美學等多維價值影響因子的考慮，有效識別片區城鄉特征及人文與自然山水格局，打破城鄉分隔，構建生態、農業、鄉村、城鎮一體化相疊加的結構框架，為制定合理的全域國土空間綜合整治方案，引導重點項目落位，提供科學依據。

3.1.1 區域戰略的銜接傳導

寧波樞紐的建設將帶動寧南片區的發展，推動片區從交通末梢向城市核心樞紐門戶區的轉變，使之成為加速寧奉一體化、引領寧波西南象限發展的重要支點。緊密銜接上位規劃的戰略發展意圖，結合重大交通基礎設施、重要發展廊道、重點發展空間建設等，通過片區與樞紐、寧波及奉化主城區、周邊區域等多層次關系研究，梳理資源要素特征，從原本相對局部和片段化的多個戰略維度中提出針對本片區的“圈層—軸帶—組團”的結構，從而在區域戰略層面進行空間發展結構的傳導（見圖2）。

3.1.2 特征要素的格局建構

將戰略引導的要素融入區域自然山水與人文歷史格局，構筑空間結構底版。片區處于寧波市西南方位，西靠四明山脈、東臨天臺山余脈，南側銜接奉化老城區與奉化山，北連寧奉平原，剡江、縣江和東江循山而下，匯流而入奉化江，溪口—雪竇山—奉化江一線是寧波重要的文化魅力走廊。片區既為山川平原與城鄉交界之處，亦是寧波的山水生態與歷史人文之源。在全域國土空間綜合整治分類分項進行底數梳理和潛力評估的基礎上，針對要素間缺乏統籌、各要素疊合后所形成的綜合潛力評估資源特征碎片化等問題（見圖3），從格局完整性、山水城鄉的整體關系視角出發，充分考慮山、水、田、村與城鎮共生的空間關系，運用設計思維將各項要素特征結構化，提煉出“山水掩半城、綠野繞城廓”的城景空間格局，構筑全域全要素的結構底版，引導后續的整治策劃方案布局和項目落位（見圖4）。

3.1.3 開發邊界的優化反饋

通過上述資源要素的結構化梳理，在優化生態、農業、城鎮空間關系和重點解決零星破碎用地問題的同時，為動態優化“三區三線”劃定提供設計層面的技術支撐，為建立國土空間動態優化機制預留接口，運用設計思維有效介入邊界管控工作（見圖5）。

3.2 以要素融合、整體規劃為引領，聚焦價值實現與品質提升

本片區的全域國土空間綜合整治圍繞3類空間的5大場景展開，目標主要聚焦數量的增減和質量的提升，例如農田畝均產出的提升，環境污染治理達標率、清退工業用地面積的增加等，呈現出工具理性、二維化的管控模式特征。針對寧南片區這種涉及多元要素、多元價值訴求的區域，應發揮設計思維特色，關注多類空間相互之間融合而產生的綜合價值的實現，例如，生態空間與鄉村空間的融合、鄉村空間與城市功能的互補協調等。同時，強化對美學和人文價值的關注，如江南田園美學與村落歷史人文鄉愁等特色。考慮各類型要素在保護、治理、利用，以及景觀風貌、文化傳承等方面的綜合價值，實現空間品質的提升。

3.2.1 立足空間基因，彰顯鄉村空間的多維價值

在農用地整治方面，識別并延續江南水鄉農田的美學與人文價值，在打造高標準農田與“標準地”基礎上，協調集中連片要求與水渠、林帶、村莊等共同構筑的特色江南田園肌理的關系，既保障農田整治的規模化效應，又體現具有人文美學特色的大田景觀，成為“記得住的鄉愁”（見圖6）。

在生態空間整治方面，立足于生態修復、污染治理、堤防加固等工程性目標，保護與延續自然形成的河網水系肌理、生態廊道與斑塊特征，將原有分散孤立的資源串聯成網、體系貫通。在此基礎上，挖掘人文底蘊，使之與自然生態肌理相融合形成特色，針對不同的特色對整治目標進行分類施策，在生態資源保護基礎上疊加使用功能，發揮其綜合價值。

在鄉村建設空間整治方面，強化傳統村落肌理和歷史建筑的保護與傳承。在部分零星村落拆村并點之外，對基礎良好的村落進行整治。例如，結合村中祠堂等歷史建筑和空間場所的修繕保護，打造村民活動的公共活力空間；結合村居改造、設施配套，為周邊產業人員提供低成本、高品質的宜居環境（見圖7）。以人本視角及多維價值綜合利用的維度，實現從常規到特色、從工程整治到設計體驗的品質優化。

3.2.2 著眼鄉村振興，促進城鄉要素融合與聯動發展

結合周邊城鎮空間的功能業態，策劃鄉村發展主題，對鄉村空間的發展方向和利用方式進行引導。例如，百畝田園引入數字化種業基地、鄉村科普教育等內容；千畝田園結合周邊的寧波大學醫學院、公共衛生臨床中心等，引入鄉村療愈、健康休養等設施，結合樞紐建設及周邊的商貿功能，引入電商經濟、農特產品展銷等；萬畝田園結合濱江山水環境，開展郊野觀光、休閑游憩等功能（見圖8）。針對相應的發展主題，結合田、水、路、林、村、產等各類要素空間進行融合設計，形成城鎮與鄉村的功能互補、產業聯動和設施共享。

3.2.3 關注人本體驗，促進城鄉一體化風貌與品質提升

立足于人的視角，從使用、感知、體驗的維度出發，將二維的土地綜合整治與三維立體的空間設計相結合，把人本體驗的場景設計融入工程導向的土地綜合整治實施中，營造更富特色與魅力的國土空間。

在空間形態方面，統籌考慮城鄉融合的風貌格局，通過對體量、高度、視廊、界面、色彩等要素的引導控制，形成“山水—田園—村落—城鎮”相互滲透交融、層次遞進的空間序列（見圖9）。在空間聯通層面，將城鄉道路與河網水系進行一體化設計，在保障農業生產、生態保育的基礎上，關注可感知、宜體驗、好進入的人性化使用需求，并通過道路斷面、水系駁岸等方面的差異化與融合式設計，形成郊野空間與城鎮空間的互聯共通（見圖10）。在風貌塑造方面，提煉城鄉景觀特色關鍵要素，形成和諧且具有差異的城鄉風貌。在設施配套方面，強調城鄉主體之間資源和要素的良好匹配，通過資源共享和優勢互補，實現最小成本和最大化公共利益。在特色場所方面，結合城中村更新改造、低效產業用地再開發等整治目標，通過植入公共設施與開放空間，設計宜人的活力場所，為建設管理提供參考。

3.3 以項目落地為目標，強化全過程管理

作為實施性項目，設計參與“策劃—規劃—立項—投資—實施”的全過程環節，確保縱向各級貫通、橫向協調統一，以實現項目的高效、高質量落地。

一是以設計方案為平臺，通過多情境方案比選和動態方案調整，制定合理的資金安排，與分時序整治計劃同步實施，提升項目的可操作性。例如，在鄉村建設用地整理過程中，對資源條件較好的村莊實行保留提升，而非全部清退復墾；對城中村等低效存量用地的整治，結合歷史遺存和傳統肌理，改造成為特色文旅街區。通過設計綜合研判資源價值，合理配置資金以實現綜合效益的最大化。

二是以設計成果構建“五維”傳導體系。縱向上構建了“格局傳導—邊界管控—指標管控—名錄管控”的要素傳導體系。格局傳導實現用途管控，邊界傳導強化底線約束，銜接法定落實，指標管控便于監督評估，名錄管控指導實施操作。橫向上構建了整體—分類的“導則傳導”體系，通過引導性與約束性相結合，以及分類施策的方式，形成設計導則，銜接各類專項規劃（見圖11）。通過設計所進行的動態反饋與銜接傳導，引導全域國土空間綜合整治單元規劃和村莊規劃同步編制，保證設計與各法定規劃的對應關系，確保設計成果有保障、能落地、可操作。通過持續性、動態性的規劃實踐，形成從整體到局部、從理念到行動的全過程貫通。

三是在工作機制上構建縱橫結合的規劃實施評估監測工作平臺。通過“一張藍圖、一個平臺、一個專班”組織模式，以設計為引導，經過多輪方案調整、深化，推動多主體協同，依托全域全要素的一張藍圖、標準數據體系、矢量邊界、指標與名錄，借助實地勘測與遙感技術等手段對設計融入全域國土空間綜合整治的實施成效進行及時評估與監測。

4 結語

全域土地綜合整治對推動鄉村振興和實現國土空間治理具有至關重要的作用，通過綜合考慮人文和自然要素在鄉鎮地域的布局、關聯與互動，使土地整治與開發過程更具系統性、全面性、人文性。設計思維作為一種思維方式和技術方法，可以作為保障全域土地綜合整治高效實施和可持續發展的重要抓手，為高質量的國土空間治理和人居環境塑造奠定基礎。本文以浙江省寧波市奉化寧南城鄉融合片區為實踐案例，在內涵和路徑上進行迭代升級，提出將設計思維融入全域國土空間綜合整治的模式與路徑，有效應對當前整治工作出現的空間格局系統性不足、整治項目條塊分割、全要素綜合價值缺少統籌考慮、人本視角關注不夠、規劃體系銜接薄弱等問題和難點，將全域土地綜合整治的范圍和研究對象真正擴展到全域全要素，整治任務和目標更加多元完整，有助于推動鄉村振興、城鄉共富和高質量發展。

在設計思維融入全域土地綜合整治的研究方向中，還有許多值得進一步探討和研究的問題。首先，針對不同城鄉區域的地域特征，設計思維的融入應有不同的考量側重和路徑模式的調整，比如，對大都市近郊城鄉融合區域應更注重考慮城鄉要素的自由流動和多維價值綜合效益的最大化；對鄉村地區應結合鄉土中國的經濟、社會和文化發展特色考慮設計融入的適宜性、切入點與創新性。其次，需要深化設計思維與全域土地綜合整治融合的具體技術和工作方法研究，比如管控要素的剛性彈性、技術導則編制的規范方法、設計成果融入法定規劃的成果形式等。最后，需要探索建立一套常態化、規范化的實施保障及動態維護機制，以確保設計思維順利融入土地整治工作及相關管控要素的銜接傳導，并及時開展定期評估和動態調整，以順應高速變化的社會經濟發展狀況。